论行政诉讼中的“拖延履行法定职责”

余 洋

一、问题的由来

《行政诉讼法》(1989)第54条第1款第3项规定：“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。”从针对拖延履行法定职责行为所适用的履行判决可推知，当时的立法者认为拖延履行是指行政主体超期没有履行职责。上述条文在2014年作了修改，《行政诉讼法》(2014)第72条将履行判决适用的情形仅限于被告不履行法定职责，从中可以看出，立法者对于行政主体拖延履行时的职责履行状态的认定发生了变化。[注]在这次修法过程中，一审稿第71条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决报告在一定期限内履行。”然而，在随后的二审稿中，删除了一审稿中该条的“或者拖延履行”的规定，但全国人大法律委员会在对于草案的修改情况汇报中，并没有对此作出解释。在最终公布的《行政诉讼法》中，维持了二审稿的规定。笔者对此的看法是，这种情况可能是全国人大法律委员会对修改稿关于删除“或者拖延履行”解释上的遗漏，而不是立法上的遗漏，因为在其作为附件的“《中华人民共和国行政诉讼法》修改前后对照表”中，已经明确说明表格中的阴影部分为删除一审稿的内容。由此可知，立法者实际上已经注意到了拖延履行法定职责与不履行法定职责之间的区别。详见《行政诉讼法修正案(草案二次审议稿)条文》，载中国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/flca/2014-08/31/content_1876208.htm，最后访问时间：2018年12月28日。然而，《行政诉讼法》(2014)第74条第2款第3项又规定被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的，人民法院判决确认违法。对比上述两个法律条文的规定，关于行政主体拖延履行行为的履责状态，我们会得出完全不同的结论：前者是行政主体已经履行了行政职责，因为履行判决仅适用于被告不履行法定职责；后者是行政主体尚未履行行政职责，所以才有判决履行没有意义从而确认违法的前提条件。可见，立法者在界定拖延履行涵义时的态度是前后矛盾的。

学界一般是在论述行政不作为时，将拖延履行作为表现形式之一而简略提及，很少对其涵义做深入分析。对于拖延履行、迟延作为、迟延不作为、不履行法定职责、怠于履行职责和行政不作为的概念以及相互之间的关系，尚未达成统一的认识，同时又存在交叉和混用的情况。立法者对于认定拖延履行的矛盾态度与理论研究的视角和深度有关，相关概念之间虽有不同的侧重点，但仍在主观态度、表现形式、结果状态等方面存在交叉，进而出现相互混用、界分不明的局面。这在一定程度上影响了立法者对于拖延履行本质的认识，由此在行政审判实践中，法官在判决说理和最终对违法行政行为的定性方面，或界定不准确，或前后矛盾。此外，笔者在研究中发现，拖延履行因涉及行政主体履行职责的期限问题(法定期限或者合理期限)，因而有“脱离”行政不作为，并入程序违法的可能性。因此，笔者拟对行政审判实践中行政主体拖延履行的表现样态以及法官的判决定性进行梳理，并结合学界对于拖延履行等相关概念的主流观点，分析拖延履行这一违法行政行为的本质，并对其进行重新界定。在研究样本上，笔者以“中国裁判文书网”和“北大法宝”为主要检索数据库，以“拖延履行”“期限”“合理期限”“程序轻微违法”为检索词，对检索出的案例逐一仔细阅读和筛选，分析目前我国各地区人民法院对于拖延履行的判定情况。[注]之所以将“拖延履行”“期限”“合理期限”“程序轻微违法”作为检索词，与本文将要进行论述的内容有关。本文选取作为分析样本的案例，是笔者在“中国裁判文书网”和“北大法宝”中检索到大量相关行政案件的行政判决书后，通过逐一阅读筛选出来的，所筛选出来的案件都符合四个检索词的要求，且都是近年来最新的行政案件，在一定程度上可以反映行政审判实践的最新动向。由此，可以根据所反映出的问题，反观并检验理论研究和立法实践中对于拖延履行的界定和定位，找出并解决其存在的问题。

二、拖延履行在行政审判中的认定实况

笔者在“中国裁判文书网”上，以“拖延履行”“期限”为检索词，共检索出110件包含检索词的行政案例，经过逐一仔细阅读筛选之后，符合要求的行政案例有24件。[注]中国裁判文书网：http://wenshu.court.gov.cn/，最后访问时间：2018年7月5日。笔者以这24个行政案例作为研究样本。通过对上述行政判决的分析，拖延履行在实践中的运用状况主要存在以下三个方面的问题。

(一)拖延履行与不履行法定职责的混同

学界对于拖延履行与不履行法定职责的关系，大致存在两种观点：一是拖延履行是行政主体不履行法定职责的表现形式之一；二是不履行法定职责不包括拖延履行，拖延履行是与不履行法定职责并列的两个概念。依照现行《行政诉讼法》及其司法解释的规定，行政机关不履行法定职责与拖延履行法定职责是并列关系。[注]详见《行政诉讼法》(2017)第72条、第74条第2款第3项的规定，以及最高人民法院2018年关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释(以下简称《适用解释》)第98条的规定。在行政判决中，法官在对违法行政行为定性时将两者直接混同适用。

在“李立贵诉会昌县人民政府、会昌县国土资源局不履行法定职责案”(以下简称“李立贵案”)中，两被告对于原告2014年9月26日提出的《请求依法改办会昌县城西街18号门牌土地的土地使用证申请书》未及时作出答复，直至该案开庭之后，才于2015年9月11日作出答复意见。赣州市中级人民法院在判决书中认定“本案属于诉两被告不履行法定职责案件。……会昌县人民政府作出答复期限明显超过合理期限，属于拖延履行法定职责。”鉴于被告会昌县人民政府在本案诉讼过程中已作出答复，无须判决被告限期履行法定职责，因此，法院确认两被告拖延履行法定职责违法。[注]参见赣州市中级人民法院(2015)赣中行初字第26号行政判决书。法官在判决说理部分，首先将被告的行为认定为不履行法定职责，后又因被告在诉讼过程中作出了答复，指出被告的行为明显超过合理期限，进而认定为拖延履行，这明显存在前后矛盾。在“邓扬雄诉桂东县人民政府不履行法定职责案”(以下简称“邓扬雄案”)中，被告在其下属的山林权属纠纷调处办公室作出《山林权属纠纷调处意见书》后，没有依职权限时办结涉案林业行政裁决事项，直至判决作出之时，仍未作出处理决定。郴州市中级人民法院认为被告的行为“已经远远超出合理期限，属于拖延履行法定职责，不履行法定职责成立，其行政行为违法”，判决确认被告的行为违法，责令其在一定的期限内履行法定职责。[注]参见郴州市中级人民法院(2017)湘10行初105号行政判决书。本案判决将被告超出合理期限仍不作处理决定的行为，同时认定为拖延履行和不履行法定职责，这是一种非常不严谨的认定结论。实际上法官并没有完成论证推理，其思路止于在拖延履行和不履行法定职责之间作出最终选择之前，没有进一步区分二者之间的差异，再作出最终定性。

由此可知，在行政审判实践中，法官界定违法行政行为时，不一定能注意到拖延履行与不履行法定职责的区别，容易将拖延履行作为行政主体不履行法定职责的一种形态，实际上在“李立贵案”中，尽管判决说理前后矛盾，但可以看出，审理本案的法官还是认识到了两者的区别。而“邓扬雄案”的法官则完全将两者混为一谈，这是对拖延履行的误用和对不履行法定职责的不严谨解释。

(二)认定拖延履行的考量因素不一致

立法对于拖延履行的态度前后矛盾，学界对于行政主体构成拖延履行时的职责履行状态认定也不统一。例如有学者指出，拖延履行是指行政主体超过了法定期限或合理期限，仍未履行法定职责。[注]参见郝金明：《行政行为的可诉性研究》，中国人民公安大学出版社2005年版，第388-389页。而杨小军教授认为，拖延履行也叫迟延作为，是指行政机关没有及时履行其行政作为的职责义务，滞后采取作为措施，或者滞后作出行为的情形。[注]参见杨小军：《行政不作为问责的性质与构成要件》，载《国家行政学院学报》2009年第2期。司法审判是法律从静态文本转化为动态法律场景的过程。行政审判是法官根据行政案件具体案情，运用行政法律法规进行裁判，从而解决行政纠纷的活动。但当法律规范模棱两可、前后矛盾，且学理上也没有一致意见，法官在判断与选择时也必然会对违法行政行为有不同的认定结论。在笔者从“中国裁判文书网”中筛选出的24件行政案例中，行政主体已经履行行政职责，只因超过期限而被认定为拖延履行的案例有9件，占比37.5%；行政主体超期未履行而被认定为拖延履行的案例有15件，占比62.5%。这说明判断拖延履行是否要求行政主体已经履行行政职责，在行政审判实践中也未形成统一意见。试看如下四则案例：

在“李鑫诉句容市市场监督管理局要求履行法定职责案”中，被告收到原告的投诉信之后，告知原告将进一步调查处理，但直至原告提起诉讼之日，被告仍未作出处理决定，也未将处理过程告知原告。句容市人民法院认为被告未在法律规定的期限内作出处理，其行为已经构成拖延履行法定职责，作出责令被告在一定期限内作出处理的履行判决。[注]参见句容市人民法院(2016)苏1183行初48号行政判决书。在“沈斌诉江阴市城市管理行政执法局要求履行规划行政处罚法定职责案”中，被告根据原告的投诉立案后，直至该案作出裁判时仍未作出明确的处理意见。江阴市人民法院认定被告存在拖延履行法定职责的情形，作出责令被告在一定期限内作出处理的履行判决。在“余超诉昆山市住房和城乡建设局要求履行职责案”(以下简称“余超案”)中，被告于2014年12月13日收到原告的投诉后，于2015年1月14日立案调查，2015年4月17日向原告告知处理结果。昆山市人民法院认为被告未及时处理原告的投诉，其行为属于拖延履行。[注]参见昆山市人民法院(2015)昆行初字第0065号行政判决书。在“陈林诉陆良县国土资源局土地行政受理案”中，被告于2010年12月8日作出不予受理通知书，直到2013年4月19日才向原告送达。曲靖市中级人民法院认为被告未在合理期限内给予答复，构成拖延履行法定职责，由于该不予受理通知书适用法律错误，所以最终判决予以撤销。[注]参见曲靖市中级人民法院(2014)曲中行终字第26号行政判决书。

从以上四则涉及行政主体拖延履行法定职责的案件可以看出，不同法官在认定构成拖延履行时，对行政主体是否已经履行了行政职责的要求不同。在前两例案件里，被告在原告起诉时或者直至法院作出判决时仍未履行行政职责，实际上应认定为被告不履行法定职责；在后两例案件中，被告超过了法定期限或者合理期限，才履行行政职责。而四例案件的相同点是涉案行政主体的行政行为都超过了法定期限或者合理期限，如果我们认定这四例案件的结论都成立的话，就有可能给行政主体传达这样一种信息：只要超过法定期限或者合理期限，无论其是否履行了行政职责，都将被认定为拖延履行。既如此，行政主体会在(即将或者已经)超期时，倾向于选择不履行行政职责，不作任何处理决定，避免因处理决定涉嫌其他违法事项而被法院判决撤销行政行为的危险。行政主体这种在超期后“趋利避害”的选择，是对法律规定漏洞的利用，更是对行政相对人合法权益的漠视。

(三)同类违法行政行为的认定结论不同

《行政诉讼法》(2014)第74条第1款第2项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。《适用解释》第96条进一步作出解释：处理期限轻微违法，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于“行政行为程序轻微违法”的情形。在前述24件行政案例中，法官在说明被告的违法行政行为超过法定期限或者合理期限之后，直接认定为程序违法的案例有4件。例如，在“张秀英诉北京市公安局房山分局治安行政处罚案”中，被告于2013年6月7日受理原告的报案，于2014年6月3日作出被诉处罚决定。一审法院认为被告“办案超过法定时限，存在程序瑕疵，但原告并未因此丧失救济权利，故此程序瑕疵不足以成为撤销处罚决定的理由”，二审法院北京市第二中级人民法院认为被告“办案超过法定时限，依照《行政诉讼法》(2014)第74条第1款第2项的规定，构成行政行为程序轻微违法”，考虑到对原告权利不产生实际影响，判决确认被告的行政处罚决定违法。[注]参见北京市第二中级人民法院(2015)二中行终字第694号行政判决书。在“李亚林诉北京市公安局昌平分局行政处罚案”中，被告于2013年5月29日对涉及原告的治安违法行为立案后，于2015年1月5日作出行政处罚决定。北京市昌平区人民法院认为，被告“未能在法定期限内办结本案，且未将鉴定结论和诊断证明及时地告知原告李亚林，属于程序不当”，由于行政处罚认定的事实证据清楚，可不予撤销，遂判决确认违法。[注]参见北京市昌平区人民法院(2015)昌行初字第80号行政判决书。其他案件还有：周雅英诉上海市杨浦区人民政府行政复议案(2006年沪二中行终字第214号行政判决书)；陈书伟诉深圳市市场监督管理局盐田分局行政不作为案(2014年深中法行终字第14号行政判决书)；宋桂兰诉北京市东城区人力资源和社会保障局拖延履行法定职责案(2014年二中行终字第792号行政判决书)；杨银姣诉建德市国土资源局不履行法定职责案(2014年杭建行初字第14号行政判决书)；张军凯诉苏州市昆山工商行政管理局不履行工商行政管理法定职责案(2015年苏中行终字第00148号行政判决书)；徐厂妹诉仙居县大战乡人民政府不履行查处法定职责案(2015年浙台行终字第80号行政判决书)；陈楚文诉深圳市福田区南园街道办事处不履行法定职责案(2015年深中法行终字第599号行政判决书)；王福岭诉深圳市市场监督管理局南山分局工商行政管理纠纷案(2015年深南法行初字第107号行政判决书)；王福松诉深圳市市场监督管理局南山分局工商行政管理纠纷案(2015年深南法行初字第91号行政判决书)；苗宏乐、贺新敏诉西安市公安局沣东新城分局斗门派出所(行政不作为案(2016年陕01行终315号行政判决书)；林灼华诉广州市公安局交通警察支队行政处罚决定纠纷案(2017年粤7101行初2271号行政判决书)；孙明标、孙明阔诉山东省人民政府行政复议案(2017年鲁行终502号行政判决书)；王某某、冯某某因要求确认被告离石区公安局交口派出所不履行保护人身权财产权案(2017年晋1124行初55号行政判决书)；姚立群诉益阳市城市管理行政执法局不履行法定职责案(2017年湘0903行初7号行政判决书)。而在其他18件行政案例中，法官对类似的案情认定为行政主体拖延履行法定职责。

实际上，对于上述4个案件中被告超过法定期限或者合理期限才作出行政处罚决定的行为，还可以被认定为拖延履行，并依照《行政诉讼法》(2014)第74条第2款第3项的规定确认违法。这时就发生了行政法律规范竞合，法官需要在适用法律时作出选择，而无论法官作出何种选择，除了对违法行政行为定性不同之外，最终都是作出确认违法判决。提高立法质量的目标，要求尽量减少行政法律规范竞合的情况，避免交叉和重叠，因此，前述行政法律规范竞合说明在现行《行政诉讼法》中，不仅是第72条规定与第74条第2款第3项规定之间存在矛盾关系，而且第74条第1款第2项规定与第74条第2款第3项规定之间也存在交叉重叠关系。

此外，笔者在“中国裁判文书网”中以“行政”“期限”“程序轻微违法”为检索词，共检索出39个案件，通过逐一筛选，其中行政主体因超过法定期限或者合理期限作出行政行为被认定为程序轻微违法的案例共有13件。[注]该项检索的最后访问时间为2018年7月6日。具体有：白连启诉中华人民共和国国土资源部作出的国土资复议〔2016〕190号行政复议不予受理决定书案(2016年京01行初499号行政判决书)；龚雷生诉海门市城市管理行政执法局；海门市人民政府行政处罚案(2016年苏06行终654号行政判决书)；广州市增城创新艺纸制品工艺厂诉广州市增城区人力资源和社会保障局、广州市增城区人民政府、第三人廖杰良工伤认定及行政复议决定案(2016年粤7101行初655号行政判决书)；韩俊芳诉广州市公安局交通警察支队公安行政管理案(2016年粤7101行初2585号行政判决书)；李宽诉中华人民共和国国土资源部不履行行政复议法定职责案(2016年京行终1812号行政判决书)；刘志清诉中华人民共和国国土资源政府信息公开案(2016年京01行初1106号行政判决书)；和龙市人民检察院诉和龙市住房和城乡建设局不履行法定职责案(2017年吉2401行初92号行政判决书)；樊志坚诉广州市公安局交通警察支队公安交通管理行政处罚决定(2017年粤7101行初2972号行政判决书)；兰士君诉北京市通州区台湖镇人民政府信息公开行为案(2017年京03行终359号行政判决书)；李丹青诉浙江省教育厅、中华人民共和国教育部教育行政管理案(2017年浙01行初212号行政判决书)；张国印诉亳州市公安局交通警察支队公安交通管理行政处罚决定案(2017年皖16行终82号行政判决书)；黄绍华、吴清平诉劳动社会保障行政管理案(2018年川01行终341号行政判决书)；张文利诉天津市公安局津南分局治安行政处罚及行政赔偿案(2018年津02行终158号行政判决书)。这13个案例都是行政主体履行了行政职责，由于超过了法律规定的期限或者合理期限而被法院认定为程序轻微违法，并作出确认违法判决。实际上，若先不看法院的判决结论，依照目前学理上对于拖延履行的界定，我们在掌握案件事实的基础上，完全可以将上述案件中被告的行为认定为拖延履行。但是法官在判决说理和判决结论中并没有将其认定为拖延履行，而是直接认定为程序轻微违法。由此我们还可以得出如下结论，《行政诉讼法》(2014)第74条第1款第2项规定与第74条第2款第3项规定之间还存在吸收与被吸收的关系，导致法官对同类违法行政行为的认定结论不统一。

综上，之所以在审判实践中，法官易将拖延履行与不履行法定职责混同，对构成拖延履行的考量因素不一致，以及在定性时因与程序违法存在重叠和吸收关系，这归根结底是由于拖延履行之概念涵义不明确，从而导致立法对此的态度也不明朗。因此，要解决立法上的矛盾和结束司法审判中的模糊状态，关键在于探求拖延履行法定职责的本质。

三、对拖延履行法定职责本质的澄清

(一)拖延履行不属于行政不作为

要避免拖延履行与不履行法定职责的混同，首先要厘清行政不作为与拖延履行之间的关系。目前，学界对于行政不作为的概念及表现形式的看法不一，因此，对于行政不作为与拖延履行之间的关系也不统一。黄曙海教授认为，行政不作为是行政机关不履行法定职责的行为。[注]参见黄曙海：《行政诉讼100问》，法律出版社1989年版，第79页。周佑勇教授认为，行政不作为是行政主体负有作为的法定义务而在程序上消极不作为的状态。[注]参见周佑勇：《论行政作为与行政不作为的区别》，载《法商研究》1992年第5期。而罗豪才教授认为行政不作为有两种行为方式：不履行与拖延履行。[注]参见罗豪才：《中国司法审查制度》，北京大学出版社1993年版，第168页。笔者认为，行政不作为与拖延履行之间不是上位概念与下位概念的关系，也即拖延履行并不是行政不作为的行为方式。行政不作为旨在强调行政主体负有职责而不为(包括形式上不为、实质上不为以及形式作为而实质上不作为)，拖延履行则是行政主体本应及时履行行政职责，却拖延至法定期限或者合理期限之外履行。行政主体在法定期限或者合理期限之内没有履行行政职责是行政不作为与拖延履行的交叉部分，但概念之间的交叉并不意味着两者之间就一定存在隶属关系。行政立法与审判实践应采用狭义的行政不作为概念，即行政不作为仅指行政主体超过法定期限或者合理期限，仍不履行法定职责的情形。同时，根据《适用解释》第98条的规定，行政机关不履行法定职责与拖延履行法定职责之间是并列关系，两者不能也不应被混同使用。[注]《适用解释》第98条规定：“因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿责任时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。”

(二)拖延履行以行政主体已经履行职责为认定前提

关于认定拖延履行是否要求行政主体已经履行行政职责的问题，我们首先可以从字面意思来理解，“拖延”作为履行的状语，所表达的意思是虽然行政主体履行了行政职责，但是这种“履行”是一种拖延的履行、迟到的履行，是行政主体因为办事拖延而超过法定期限或者合理期限才履行行政职责。例如，在“刘殿明要求确认北京市朝阳分局拖延履行职责违法案”中，原告将迁移证等材料上交至北京市公安局朝阳分局双桥派出所办理入户，在以后长达26年的时间里，被告一直未能为原告办理，并将原告的相关材料丢失，原告要求确认被告拖延履行职责违法。北京市朝阳区人民法院认为：“被告在原告于1982年即提交迁移户口申请的情况下直至2008年才最终为其办理了入户登记，其履行行政职责已构成明显的拖延”，确认被告拖延履行职责违法。[注]参见北京市朝阳区人民法院(2009)朝行初字第66号行政判决书。在前述“余超案”中，被告立案后，超过60日履行期限才告知原告最终处理结果，昆山市人民法院认定被告的行为属于拖延履行。[注]参见昆山市人民法院(2015)昆行初字第0065号行政判决书。由此可见，在这两个行政案例中，无论行政主体超期的程度如何，只要其最终履行了行政职责，就可以认定构成拖延履行。结合前述行政不作为与拖延履行之间的区别，判断某一违法行政行为构成拖延履行的前提是行政主体已经履行了行政职责，只有在这个前提之下，我们才能进一步审查履行是否超过法定期限或者合理期限，从而认定是否构成拖延履行；而从履行期限的角度看，行政不作为是指行政主体超过法定期限或者合理期限，仍未履行行政职责，这也进一步说明了拖延履行不同于行政不作为。

(三)拖延履行是程序违法行为

关于拖延履行被程序违法吸收的问题，笔者在分析前述两个问题时，已经说明拖延履行是行政主体超过法定期限或者合理期限，才履行行政职责的行为，这实际上就是程序违法，也就是说，拖延履行是存在瑕疵的作为行为，可以被“程序违法”这一审查标准吸收。违反法定程序，是指行政主体在实施行政行为时违反了法定的步骤、方式、顺序或时限。因此，拖延履行应是行政主体程序违法的表现形式之一，而不是行政不作为的行为方式。因为在一个已成立的行政作为行为中可能包含行政不作为，行政不作为违法如果包含于一项成熟的行政作为决定中，则可以滥用职权、违反法定程序等行政瑕疵来作为判断该作为行政行为违法的理由。[注]参见胡建淼主编：《行政违法问题探究》，法律出版社2000年版，第243页。在2014年《行政诉讼法》修改之后，因行政主体超过法定期限或者合理期限履行行政职责的行为，被认定为程序违法或者程序轻微违法的案件已经大量出现了。例如，在“林彩娥诉上海市闸北区规划和土地管理局政府信息公开案”(以下简称“林彩娥案”)中，被告收到原告提出的信息公开申请后，超过《政府信息公开条例》规定的法定期限，才向原告送达《答复书》以告知其信息公开内容。一审法院认为被告的行政行为程序轻微违法，但未对原告权利产生实际影响，因此不予撤销确认违法。二审法院上海市第二中级人民法院认为被告的行为超过合理的期限，违反了行政程序期限。[注]参见上海市第二中级人民法院(2015)沪二中行终字第460号行政判决书。其他行政案例也同“林彩娥案”，法院将被告行政主体超过法定期限或者合理期限才实施的行政行为，认定为程序轻微违法。当然，认定为程序违法或者程序轻微违法的前提是被告作出的行政行为不存在其他违法情形，例如行政行为所依据的事实清楚、适用法律正确等。

需进一步说明的是，拖延履行属于行政程序轻微违法的情形。《行政诉讼法》(1989)规定，违反法定程序的行政行为应当予以撤销。《行政诉讼法》(2014)对于行政主体违反法定程序的行政行为的处理结果进行了变通。对于行政主体轻微违法，且对行政相对人的合法权利不产生实际影响的程序违法行为，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。拖延履行是行政主体违反了履行行政职责的期限，认定拖延履行的前提是行政主体已经履行了行政职责。对于违反法定程序的行政行为的处理结果，关键要看被违反程序的价值追求、被违反程序的重要性和违反程度。[注]参见朱新力：《司法审查的基准：探索行政诉讼的裁判技术》，法律出版社2005年版，第397-398页。行政主体超期履行行政职责的行为，在客观上已经对行政相对人的请求作出处理决定，在多数情况下不会影响行政相对人的合法权益，因此，从效率和公正、维护法的安定性和保障相对人合法权益的角度考虑，对其适用确认违法判决为比较适宜的处理结果。[注]在实践中很可能存在这样的情况：行政机关对于相对人的许可申请进行审核之后，本可以在法定期限内就作出行政许可决定，却拖延以致超过法定期限才向相对人作出行政许可决定，致使相对人因未及时拿到许可证而错失良机，遭受巨大的经济损失。此时，仅确认违法不足以维护行政相对人的合法权益，人民法院可以根据原告的诉求，在作出确认违法判决的同时，要求行政主体作出行政赔偿。

四、拖延履行法定职责的司法判断标准

笔者认为，拖延履行是指行政主体超过法定期限或者合理期限履行行政职责的行为，属于行政程序轻微违法的行为方式，是行政程序轻微违法的下位概念，而不是行政不作为的表现形式。之所以会将拖延履行纳入行政不作为，主要是考虑到行政主体在法定期限或者合理期限内没有履行行政职责，作出任何具有法律效力的决定。但是此理由源于对拖延履行的片面认识，难以保证结论的正确性。如果把期限作为分界点，那么将拖延履行纳入行政不作为，实质上是将期限前的不履行认定为行政不作为，而忽视了行政主体超过期限后履行行政职责的行为，这种“断章取义”或者说是阶段性的认定方式极易导致对概念的片面界定。因此，应当从行政行为的全局来认识拖延履行。

拖延履行是行政主体对行政程序期限的违反，因此，在行政审判实践中，认定某一违法行政行为构成拖延履行的关键就在于对法定期限与合理期限的认定。对法定期限的界定以法律明确规定的为准，在司法实践中，结合当事人提供的证据材料，依照相关法律法规、参照有关规章的规定，法官很容易判断履行是否超过法定期限。合理期限的设置是因为立法在规定行政执法期限时可能存在无法规定期限的客观原因(立法上的客观不能)，但行政主体并不因此在履行行政职责时不存在时限限制，而是应当按照正当程序原则，在合理期限内作出行政行为，明显超过合理期限的，应受到法律的否定评价。而合理期限应当结合特定案件的违法状况、复杂程度、影响大小等因素综合予以确定。[注]参见于元祝、徐冉：《及时高效是正当行政程序的应有之义》，载《人民司法(案例)》2016年第8期。在我国行政审判实践中，对合理期限的界定尚未形成相对统一的意见。笔者在“中国裁判文书网”中的两次检索，都以“期限”作为检索词之一，对案件进行梳理，可以看出法官认定合理期限有以下三种方式：

第一，根据被告作出行政决定与原告提出申请或者违法行为发生之日的时间差直接认定超过合理期限。在“樊志坚诉广州市公安局交通警察支队公安交通管理行政处罚决定案”中，原告于2011年6月25日发生交通违法行为，同年11月15日刑满释放，被告2014年7月1日作出行政处罚告知笔录，直到2017年2月23日才最终作出行政处罚决定书。广州铁路运输第一法院认为：“从违法行为被发现至作出被诉的处罚决定时间间隔长达五年多之久，明显超出合理期限，属于未及时作出处罚决定”[注]参见广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初2972号行政判决书。。但是，我们无法通过此种认定方式总结出合理期限的认定标准，因为在不同的行政案件中，行政主体超期履行的情况是不同的。究竟超过期限多长时间可以认定为“超过”？一个月、五年、二十年、还是更长的时间？显然无法通过这种方式找到合适的时间节点。

第二，比照相关法律法规的规定认定合理期限。在“韩俊芳诉广州市公安局交通警察支队公安行政管理案”中，被告于2015年12月2日依法组织听证，但听证结束后，迟至2016年4月12日才作出行政处罚决定。广州铁路运输第一法院根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第49条对于听证结束之日起7日内作出处罚决定的规定，认定被告的处罚决定明显超出合理期限，属于程序轻微违法。[注]参见广州铁路运输第一法院(2016)粤7101行初2585号行政判决书。在前述“邓扬雄案”中，郴州市中级人民法院在认定被告的行为超过合理期限、构成拖延履行时，参考了《湖南省行政程序规定》第81条对于没有规定办理期限的，要求行政机关自程序启动之日起60日办结的规定。笔者认为在法律没有规定行政主体履行行政职责的具体期限时，比照相关法律法规的规定来判断是否超过合理期限，是一种比较好的方式。对于法院来讲，这种方式符合依法审判的要求，也体现了司法权对行政权的合理干预。

第三，在判决中简要论述合理期限。在“沈斌诉江阴市城市管理行政执法局要求履行规划行政处罚法定职责案”中，被告根据原告的投诉于2016年12月23日立案后，直至该案作出裁判时仍未作出明确的处理意见。江阴市人民法院在认定被告在行政程序上存在拖延履行法定职责时，对于合理期限做了如下论述：“对违法建设的查处，现行法律法规虽未明确规定具体办理期限，但负有法定职责的行政机关仍应在合理期限内作出相应处理，并告知当事人。合理期限的确定应当根据违法建设具体情况确定，即使存在无法确定建设单位或个人的情形，行政机关也应视情况采取必要手续如公告督促、证据保全等措施后及时作出处理”[注]参见江阴市人民法院(2017)苏0281行初13号行政判决书。。此种方式依据个案并区分不同考量因素的方法，也不失为一种值得其他法院审理类似案件参考的方法。

判断行政主体是否在法定期限或者合理期限内履行行政职责，是认定拖延履行的关键环节。为尊重行政主体的自由裁量权，防止司法权对行政权的过度干预，对合理期限的界定成为法院审理涉及行政主体拖延履行案件时尤为关注的部分。实际上，无论法律法规对于行政主体处理相关行政事项是否有明确规定，在行政审判实践中，人民法院对具体案件中行政主体实施行政行为合理期限的判断，都会参考法律法规对于办理相关或者类似事项的法定期限的规定。对于明确规定了法定期限的事项，就直接以该期限作为判断标准；至于具体超出法定期限多少日就可以认定为超过合理期限，这是难以精确量化的，而是需要依靠法官的行政法学知识与办案实践经验，结合案件的具体情况进行审查、衡量和判断。例如，有明文规定法定期限的拖延履行职责行为，应审查行政主体在法定期限内是否尽职尽责、超过法定期限是否存在正当且合理的理由、逾期后是否还在积极开展相关工作等因素；而对于无明文规定法定期限的行为，应根据案件的繁简程度，参考相关法律法规的规定进行认定。

五、结语

立法者对拖延履行前后矛盾的态度，以及在行政审判实践，法官易将拖延履行与不履行法定职责混同，并且对于构成拖延履行是否要求行政主体已经履行行政职责的态度不一，根源于将拖延履行视为行政不作为表现形式之一的错误定位。从《行政诉讼法》(1989)第54条到《行政诉讼法》(2014)第72条，可以看出，履行判决适用的情形从被告不履行法定职责和拖延履行法定职责限缩为被告不履行法定职责的情形，立法者对于拖延履行之履责状态的看法发生了细微变化，但是第74条的“判决履行没有意义”的字眼，反映出对于拖延履行的错误定位而导致的立法上的矛盾状态。通过对近年来有关行政主体拖延履行案例的梳理与分析，以及对相关概念之间关系的反思与区分，笔者重新界定了拖延履行，并将其定位为行政主体程序违法的行为方式之一，也即是说拖延履行是行政主体对行政执法期限的违反。

鉴于《行政诉讼法》继2014年修改后又于2017年进行了修改，最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释也自2018年2月8日起施行，在短期内《行政诉讼法》应该不会被再次修正。为了减少本文所列举的在行政审判实践中可能会出现的对拖延履行界定不清的问题，笔者认为，通过最高人民法院出台专项司法解释或者发布指导性案例的方式予以澄清，是目前较为切实可行的方法。但是，从长远角度考虑，笔者还是想建议在下次修法中，将现行《行政诉讼法》第74条第2款第3项规定中的“拖延履行”删去，保留“被告不履行法定职责，判决履行没有意义的”，同时在新的司法解释中对“程序轻微违法”进行重新解释，或者在解释中将拖延履行规定为程序违法的表现方式之一，并对拖延履行的概念、特征等方面进行详细解释。由此结合现行法律规定，对于行政主体拖延履行法定职责，人民法院可以根据行政主体的拖延程度，作出如下判决：判决确认违法，但不撤销行政行为；判决确认违法，并可以同时判决责令被告采取补救措施，或者给原告造成损失的，判决被告承担赔偿责任。