农地产权“三权分置”制度改革的潜在风险研究

徐 砾

（南京农业大学公共管理学院，江苏 南京210095）

2016年，中央深改组审议通过了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出“将土地承包经营权分为承包权与经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行”，即农地产权“三权分置”制度。“三权分置”制度的实施不仅是解决“三农问题”，更是实现农业供给侧改革，促进经济持续健康发展的重要保障。鉴于此，本文结合现有研究，基于产权理论视角，应用归纳梳理的方法，分析制度改革的潜在风险，从而提出对未来研究及政策制定的启示。

1 “三权分置”制度的实施机制及其潜在风险

1.1 “三权分置”制度实施的外部环境

农村金融体系不完善。①与小规模、分散化经营的农户对接的正规金融主体的数量不足、质量参差；②经营权抵押时由于其利润低、风险大、抵押处置困难、农民的封闭性和保守性，使金融机构不得不提高抵押贷款条件以确保资金回笼；③农村金融体系的政策安排存有风险。政府对农村金融体系的非市场化信贷补贴政和财政支持政策施行成本高且施行效果不佳，诱发设租和寻租行为。

1.2 农地流转市场不规范

我国农地流转市场总体上还不规范，体现为流转契约的非正式化和地方政府的不当干预，无法为“三权分置”制度实施提供规范稳健的平台。首先，非正式的农地流转契约具有短期化特点，并不能有效保障承包农户对农地的剩余控制权。其次，契约期限过短或流转期限的不确定会使转入方对农地进行掠夺式经营，加剧农地流转市场的“僵局”。最后，政府过度干预农地流转会造成经营权流转受到诸多限制，打破农地流转市场的供需均衡。

1.3 农村社会保障制度体系残缺

目前的农村社会保障体系还存在着供给不足、资金来源无法保证、配套设施缺乏、执行力度欠缺以及碎片化制度结构引起的分配不公平等问题。这使农地依旧是农户家庭保障的最重要的基础。同时，经营权的强化与物化使农户不得不面对“虚置”承包权的风险，进而不愿自发参与农地流转，导致承包地闲置、抛荒。

2 “三权分置”制度改革风险

2.1 权利细分无法兼顾各产权主体的权益

“三权分置”制度下集体所有权、承包权与经营权的分离可能引发同一宗农地上权利的过度设置和权利内容间的龃龉，加重当前农村土地集体所有权收益虚置的现象，使农民集体的权益受损。同时，经营权法律地位的提升，也可能反过来侵犯农户承包权。具体来说，对于转出农户来说，由于农户缺乏农地定价常识，在农地流转的契约订立中处于弱势一方，在政府主导的农地流转中达成的地租无法体现市场竞争下承包地的真正价值，难以充分实现自己的经济权益。对于规模经营主体来说，“三权分置”制度框架使农地产权体系得到进一步确认，极有可能提高农地流转中的地租，加大经营风险。囿于经营权的处分权能的不完全，资本经营失败时也难以有效处理其拥有的经营权，既威胁到了经营主体的经营权也对承包农户的权益造成损害，强化承包权与经营权可能制约农地流转。已有研究表明做大做实土地承包权，也会使承包农户对农地升值抱有较高预期，进而使农地流转陷入“流转僵局”。同时，将承包权与经营权分离，并对经营权设定抵押权的改革思路实际上是将经营权物权化。在农民宁愿以较低地租和较大土地支配权流转土地经营权的前提下，如果规模经营主体希望用长期的固定合同来取得承包地的经营权，经营主体就必须要付出比当前农村土地租金高得多的租金。不仅如此，由于我国农地的非生产功能远远大于生产功能，参与流转后农地仅能为当地农民提供少量的季节性低酬就业，此时若一味着眼于经营权的活化，强行推进农地流转将很有可能使农地流转不能达到预期效益。

2.2 强化承包权与经营权增加农地“非粮化”、“非农化”风险

“三权分置”制度强化了承包权和经营权，会使农户的土地成本概念逐渐清晰，提高了地租及承包农户自营农地的机会成本，随着土地有偿流转现象的增多，将可能引发大规模集中土地的“非粮化”、“非农化”风险。在实际的农地经营活动中，承包地通过经营权流转大量集中到新型经营主体手中，经营主体出于对利润最大化的考量，极有可能会改变土地利用结构，将承包地用于非农生产，导致粮食种植面积下滑。此外，为了取得农地“非粮化”的高收益，承包农户会和新型经营主体间在土地用途改变方面达成合作，这种情况一旦普遍化，我国的粮食产量必然大幅降低，伴随着粮价的上涨，对我国的粮食生产、粮食安全产生极大的威胁。

3 结 语

综上，下一步急需对“三权分置”制度开展一些必要的研究和配套政策扶持，重点需要考虑以下方面：

第一，未来研究需要科学地界定农村土地集体所有权、承包权与经营权的具体内涵、权利边界与相互关系。今后农村土地产权制度的具体建立应当在现行基本法律法规已经设定的框架下，对分置的“三权”进行相应解释与权属、权能完善。进而在明确农地产权法律地位的前提下，探讨权能的具体实现路径。

第二，未来研究还应结合“三权分置”制度探索农地抵押市场、农村金融体系以及农村社会保障体系的配套建立方案。尤其应重点关注细碎化、小规模经营农户在制度改革中因融资难、“失地”风险高、农业经营收益小、农业补贴不到位而无法充分享受改革绩效的问题。在此基础上探讨建立农村抵押处置市场、农村普惠金融体系的现实途径。

第三，在对当前农地流转市场的进一步规范、完善的同时，考虑新时期供给侧改革的要求与目标，探索促进农户自发参与农地流转的激励机制，缓解现阶段的农地流转僵局。同时，在“稳定承包权、放活经营权”背景下考量农地流转市场契约治理的现实意义与有效途径。此外，通过对相关制度、农地流转市场以及政府监管职能的完善，规避农地大量集中后的“非粮化”、“非农化”风险。