刑事辩护法律援助全覆盖的困境与出路——以湖北省宜昌市为例

欧阳庆芳， 黄 旭

(三峡大学 法学与公共管理学院， 湖北 宜昌 443002)

法律援助制度是国家司法体系的重要一环，在审判阶段构造了诉讼双方相对平等的地位，对加强司法人权保障具有重要意义，其中刑事辩护法律援助更是充分体现了现代法治对人权的尊重。本文在梳理刑事辩护法律援助制度发展进程的基础上，立足地方司法实践，对如何推进刑事辩护法律援助全覆盖做一初步探讨。

一、刑事辩护法律援助发展脉络及现状

1.刑事辩护法律援助的历史沿革

早在清末民初，沈家本、伍廷芳于1906年便提出过法律援助的主张，1910年《民事刑事诉讼暂行章程》之224条使法律援助制度在立法层面上得到设立，《大清刑事诉讼(草案)》虽然也规定了刑事辩护，但随着清王朝的覆灭，只留给后人纸面上的制度，并未施行。北洋政府与南京政府在其《刑事诉讼条例》和《刑事诉讼法》中也都明确规定了刑事辩护法律援助的制度①。这表明在新中国成立前，我国的刑事辩护法律援助制度已有初步的发展，虽然从现代社会意义上的法律制度来看其属于舶来品，但为我国的法律援助特别是刑事法律援助制度的发展打下了基础。

新中国成立后，刑事辩护法律援助进入快速发展期。按时间梳理，1954年的《宪法》与《人民法院组织法》、1979年的《刑事诉讼法》、1990年的《律师职业道德和执业纪律规范》、1956年的《律师收费暂行办法》、1996年修改的《刑事诉讼法》、2003年《法律援助条例》、2005年的《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》、2012年修订后的《刑事诉讼法》，这些法律、法规或部门规章都对刑事辩护法律援助做了规定。从赋予刑事诉讼被告拥有宪法“获得辩护”的法定权利，发展到近年来明确规定被告有权获得法律援助的类型、申请法律援助的方式与指派辩护的主体，可见法律规范对刑事诉讼当事人的辩护权保障越来越具体明确。

人大立法、行政部门与律师行业对刑事辩护法律援助的发展与完善发挥了重要作用。在立法层面，通过《刑事诉讼法》的制定与修改，努力扩大刑事法律援助的类型，拓宽刑事法律援助的范围，完善刑事法律援助的申请与指派方式，为刑事辩护法律援助打下了重要的制度基础。司法行政部门通过建立法律援助制度，公检法司协作落实制度，加大对律师行业的管理与改革等举措充分履行政府主体职能。律师行业也发挥了巨大的助力作用，如从一开始的“部分范围案件收费的减免”②到负担大部分刑事辩护法律援助案件等。

2.刑事辩护法律援助全覆盖的现状

中共十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出“完善法律援助制度，扩大援助范围”，随后中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善法律援助制度的意见》，2017年司法部、财政部出台《关于律师开展法律援助工作的意见》，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部出台《关于开展法律援助值班律师工作的意见》，将此前的十八届四中全会的设计与思路转化为相应的规章制度或法律解释。《关于完善法律援助制度的意见》提出加强刑事法律援助工作，建立法律援助值班律师制度，要求法律援助机构在法院、看守所派驻法律援助值班律师，这就为没有辩护人的被告人、犯罪嫌疑人解决了法律援助从“无”到“有”的问题。《关于完善法律援助制度的意见》还提出建立法律援助参与刑事和解、死刑复核案件办理工作机制，也在制度设计上为更多的刑事诉讼当事人提供法律帮助。

在推进刑事辩护法律援助全覆盖的过程中，引起思考的问题是：第一，值班律师工作制度在具体操作中如何协调值班律师与辩护律师的关系？《关于开展法律援助值班律师工作的意见》赋予了值班律师提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施以及见证“认罪认罚”的义务。但这里值班律师并不出庭辩护，没有核心的辩护职权，其作用好似“急症科医生”，只作初步诊断；而对现实紧迫的常见“病症”开方治病，辩护律师才是负责疑难杂症的“主治医生”。第二，法律援助参与刑事案件速裁程序，如何在司法效率与人权保障中寻找平衡点？第三，法律援助经费需被纳入同级财政预算，办案补贴标准如何稳步提高？资金来源渠道如何拓宽？中央财政只是引导而没有直接投入，地方怎么办等。2018年12月最高人民法院、司法部发布《关于扩大刑事案件律师辩护全覆盖试点范围的通知》，增加了适用普通程序一审、二审、再审的案件，被告人没有委托辩护人的应当通知辩护的类型，这无疑意味着审判阶段刑事案件对刑事辩护法律援助需求量会增大。法律服务人员配备、地方经费投入、司法行政管理能不能达到刑事辩护全覆盖的要求，是我们不得不考虑的问题。

二、地方推进刑事辩护全覆盖面临的困境

1.司法资源不足难以应对刑事案件律师辩护全覆盖的要求

刑事辩护全覆盖之实现，作为实施法律援助主体之一的律师无疑起着至关重要的作用。宜昌市位于湖北省西南部，下辖五区三市五县，2018年常住人口为413.59万人，2018年生产总值为4064.18亿元，人均GDP超9万元③。据宜昌市律师协会统计，截至2018年，宜昌市共有律师事务所72家，执业律师836人，实习律师70人，每万人拥有律师大约为2.19人，这一数字趋近全国平均水平，对比经济发达地区有一定差距，显示出宜昌市律师人数的增长有较大空间[1]。基于我国司法考试和法律职业资格考试的报考人数、通过率以及通过考试后选择成为一名执业律师的可能等种种原因，短期内我国每万人平均拥有律师的数量不可能大幅度上涨，实际上，现代意义上的法学院的教育往往培育的是工商型、现代型的社会人才，这会导致法学院毕业的学生向更有资源、平台更高的城市汇集[2]。实践中，律师不仅要平衡自主开展的业务与法律援助业务的比例，还要将精力分散到自身学习培训及其他行政事务中。自从律师行业自收自支改革之后，律师自主开展的业务成为了律师的主要收入来源，法律援助作为一种法律规定分配给律师的义务，当然有其合理性，但是其分担的业务是否能高质量的完成，不能单单指望律师全力以赴。2018年宜昌市司法局共办理法律援助案件3742件，其中刑事法律援助案件1522件，乍一看平均到每个律师案件数量不多，但据不完全统计，宜昌市刑事法律援助案件数占刑事案件总数约25%左右，也就意味着如果实现刑事法律援助全覆盖，那么还有大量的符合援助要件的刑事案件需要援助，且高质量完成刑事法律援助需要占用律师大量的时间与精力，这里讨论的律师人数不足，不单纯指办案的律师人手不够，还应当包括宜昌市的律师不足以或不能高质量服务该地区潜在刑事法律援助需求④。

另外，司法行政部门对法律援助主体认识过窄，没有充分发挥民间组织与地方高校在刑事法律援助中的作用。例如，三峡大学法律服务中心是宜昌市法律援助中心的工作站之一，但就刑事辩护法律援助的有关合作并未深入展开，地方高校的优势没有得到充分发挥。目前宜昌仅有1个针对农民工特殊人群法律援助工作站，针对未成年人、妇女等犯罪的，并未与高校专家学者沟通协作成立专门的法律援助工作站，在此情况下，以一般的刑事辩护法律援助的方式对其进行法律援助是否足以保障当事人在诉讼活动中的权利，是一个值得调研分析的问题。

2.刑事案件律师辩护法律援助工作财政保障不足

根据2018年宜昌市司法局公布的部门预算报告，宜昌市司法局2018年一般公共预算支出计3505.34万元，其中2018年法律援助支出预算为68万元，仅占宜昌市司法局全年公共预算支出的1.9%，纵向对比2017年法律援助占一般公共预算支出比例为1.8%，2016年比例2.2%。可以看出，数据总体变化不大，所占比重较小，如果放在整个宜昌市的财政支出中来看的话更是杯水车薪。由于地区经济发展的不平衡，各地区对刑事案件法律援助的补贴金额是不一样的。以宜昌市夷陵区为例，刑事案件侦查阶段，每件基本补贴500元；审查起诉阶段，每件基本补贴500元；审判阶段，每件基本补贴1000元。司法鉴定每项补贴500元，公证每件补贴500元，哪怕是享受全部的补贴，也远远低于市场价格。笔者曾调查过部分刑事法律援助案件的辩护律师，大部分回馈表明当前夷陵区的刑事法律援助案件补贴较低，算上投入办案过程中的会见、制作文书等时间成本，有的还存在倒贴现象，“无偿”实际上是对律师基本职业操守与社会责任感的一种考验[3]。虽然实际承办一件刑事法律援助案件会给律师带来一些潜在收益，如社会名誉与口碑等非财产性利益，但这些非财产性利益应当是对律师工作的肯定，而不是政府回避对法律援助工作财政支持不足的理由。

3.地方司法行政部门主体作用发挥不足

第一，刑事法律援助案件质量管理欠佳。

目前，宜昌市采取的是“首问负责制”，即当天的坐班律师是当天指派的刑事法律援助案件的承办律师，这种模式会导致不擅长刑事案件或刑事经验较少的律师有同等的概率承办案件，最终出现辩护质量不佳的问题。若采用直接分配的方法，又可能出现刑事案件集中到固定的律师手中，既不利于律师的培养与发展，而且过于集中后承办律师没有精力兼顾，质量也得不到保证。另外，在案件质量的评估上，虽然建立了抽查制和“一案一评”，但形式审查的意味大于实质审查，在刑事法律援助案件评估过程中，是否会见犯罪嫌疑人或被告人并制作笔录、辩护词书写是否规范成了平时司法行政部门“验收”的关键，这种评价模式无疑会使律师力争合格而不是优秀。

第二，刑事法律援助宣传不到位。

在普法宣传方面，宜昌市司法局开展了一系列活动，如“12·4”国家宪法日活动专题宣传，组织各级普法讲师团进行宪法宣讲；利用庭审旁听、网上学习、无纸化考试的形式加强国家工作人员学法用法；运用政府和媒体结合的模式做好《法治宜昌》报纸专题和电视专题节目等形式的普法。但在这些普法宣传中，主要侧重于对与生活息息相关的民事法律做详细深入的分析介绍，对刑事案件的宣传则侧重于罪名及构成要件与法律后果的介绍，以达到告诫众人的目的，但是没有专门就刑事法律援助进行宣传。最直观的数据是2018年宜昌市夷陵区司法局办理的60件刑事法律援助案件中，仅有14件案件是被告人、犯罪嫌疑人或其近亲属申请的，侧面反映了刑事法律援助宣传的效果。微信普法服务群与村(社区)法律顾问的宣传效果也不尽如人意，首先是微信工作群过多，许多人都将微信群屏蔽了，而且普法信息“不走心”，有时就简单转发一些法律条文；其次顾问律师本是刑事法律援助宣传工作的重要力量，然而村(社区)法律顾问并不是专职岗位，律师可能一个月只有几天时间到村(社区)处理法律事务，这便让宣传效果大打折扣，甚至出现群众托人向在法律援助中心的工作人员咨询是否符合法律援助条件的情况，这与制度设置的初衷是相违背的。

三、地方刑事辩护法律援助全覆盖的路径探讨

刑事犯罪轻型化的发展趋势，我国法律援助经费财政投入的增长，我国律师资源的快速发展与其他司法资源的协调都为我国刑事辩护全覆盖的实现提供了理论上的基础[4]。如果既要考虑到指定辩护案件的质量，又要尽可能地全覆盖，那么应当从以下几点推进地方刑事辩护全覆盖工作。

1.多措并举弥补司法资源不足的窘境

第一，积极衔接认罪认罚从宽制度。认罪认罚从宽制度⑤是实体法意义上的“坦白从宽”在诉讼程序上具体设计的制度，个人以为该制度最大的作用在于刑事案件的繁简分流，在一定意义上与美国的“治安法官”作用相类似。目前，特别是在中西部地区，面临着律师资源不足且短期不可能有大幅增长的问题，认罪认罚从宽制度能提升诉讼效率、简化诉讼程序，将有限的资源精准投放到需要援助的被告人、刑事辩护人，既能保障司法人权也能部分解决律师资源不足的问题。

第二，充分发挥值班律师的法律帮助作用。值班律师在认罪认罚中起着尤为重要的作用，如何发挥值班律师的作用是地方推进刑事辩护全覆盖的重要内容。2018年12月颁布的《关于扩大刑事案件律师辩护全覆盖试点范围的通知》第二条表明值班律师可以提前介入刑事案件，值班律师在前期帮助工作中无疑能掌握更多信息，地方在制定工作方案时应当制定值班律师同辩护律师衔接、交接的工作方式，以减少信息的沟通成本。2018年新修改的《刑事诉讼法》第三十六条规定了值班律师制度，但是对涉及辩护的核心职权即阅卷、收集证据与出庭辩护并未作出规定，这种碎片化的法律帮助效果欠佳。因此，地方需要协调公检法司，对值班律师的工作给予最大程度的支持，在不超出现行法律规定的情况下，尽可能地让值班律师了解案件信息。着眼新修改的《刑事诉讼法》对于简易程序的设计，实质上适用简易程序的案件最高可适用15年徒刑，且适合简易程序的条件“案件事实清楚，证据充分的”，其标准掌握在人民检察院和人民法院，被告人在没有阅卷权的情况下，需要辩护人帮助他作出判断[5]。而此次修改很遗憾没有添加“适用简易程序审理的公诉人派员出庭案件，被告人、犯罪嫌疑人没有委托辩护人的，应当通知指派辩护律师”的规定来对抗“适用简易程序审理公诉案件，人民检察院应当派员出席法庭”，那么地方在推进刑事辩护全覆盖时，应当严格值班律师对于适用简易程序审理的刑事案件当事人的诉讼权利保护，一方面彰显司法人权的保障，另一方面防止冤假错案的发生，节约司法成本。

第三，加强与地方高校法学实践教学的合作。地方高校法学院是足以担起刑事法律援助工作的，一方面高校法学院教师拥有专业的法律知识可以解决援助工作中的法律问题，另一方面掌握基本法学理论的法科学生，对于援助过程中一些辅助性工作完全可以胜任，这既能帮助学生加强实践，又能使教师摆脱辅助性事务的藩篱，让教师将精力投入到援助工作的核心环节，既是学院的“教学实践活动”，又能解决政府司法资源不足的问题。针对特殊人群的刑事法律援助，司法行政部门可以聘请高校从事相关问题研究的专家学者，指导建立专门的法律援助工作站，培训工作人员。

2.完善地方财政保障机制

首先，地级市、县(市、区)两级政府应当重新考量法律援助工作的意义，认识到这不仅仅是一项业务，更是政府的责任，应当以开展扶贫的决心支持法律援助工作，加大对法律援助工作的财政投入，逐年增加财政预算。随着法律援助工作向纵深发展，法律市场需求的潜力逐渐被释放出来，需要在广泛的统计和调研的基础上制定预算。

其次，原依托各级司法行政部门设立的二级单位法律援助中心应当独立设编，纳入财政预算，专款专用，招聘具有相关专业背景的人员对法律援助案件进行管理考核。制定法律援助案件的补贴标准应当考虑当地的物价水平、人均工资等因素，并且动态地调整补贴标准，这样既不失规定的严肃，也能结合实际将律师办理的法律援助案件质量考核纳入律师执业年度考核之中。将法律服务列入政府采购目录，用政府与律师事务所签订承包合同的形式合理支配法律援助经费。

最后，地方依据实际情况探索由法律受援人分担部分法律援助费用制度。在法律援助案件中，根据案件类型、受援人的经济状况，受援人负担部分费用并不违反公平原则，因为对于被告人、犯罪嫌疑人的违法犯罪活动造成的后果，不管是刑事或民事上的，其都有义务承担部分费用。

3.充分发挥司法行政部门的主体作用

第一，加强刑事法律援助案件质量管理。未来法律服务的需求跟现代社会分工一样，是向专业化发展的，律师行业也必然有专门的分工合作。在案件分配上，根据律师的业务情况，统计律师擅长领域，建立刑事辩护法律援助的奖励机制，同时联合律师协会加强对律师的培训，储备类型化专业人才。促进律师行业专业化分工，这样既能满足刑事辩护法律援助的专业化要求，亦能满足市场的刑事辩护法律服务需求。在案件评估上，担任管理职责的公务人员也应当具备法律专业背景，从严把关刑事法律援助案件的形式审查和实际审查。

第二，加强刑事辩护法律援助的宣传。推进刑事案件律师辩护全覆盖是构造诉讼公平化的一个重要手段，是推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的重要方面。法律制度就像是法治社会的血肉，必须是合理的、逐步成熟的，在成熟的过程中，各方面都须积极参与进来。进行刑事法律援助专门宣传的意义在于让符合刑事法律援助且没有自行聘请辩护人的案件进入法律援助的程序中。在刑事法律援助的法治宣传过程中，对于处在“熟人社会”的农村与“半数人社会”的城镇应当采取不同宣传方式。农村可以采取培训专人，口口相传的宣传模式，城镇则可以采取集中展示、宣讲的模式。具体来讲，农村可以在村支部或村委会工作人员中选择专员培训，城镇可以利用法律顾问开展专门的刑事法律援助宣讲。宣传当中还要注意时效性，要将最实时的信息传递给基层工作人员。比如2017年10月颁布的《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，已将刑事法律援助的范围扩展到“其他适用普通程序审理的一审案件、二审案件、按照审判监督程序审理的案件”，但笔者调研走访过的几个村镇，要么是没有关于法律援助制度的展板，要么展板内容还是多年前的旧规定，在今后的宣传工作中应当予以纠正。

注 释：

① 北洋政府1921年《刑事诉讼条例》第177条：“初级审判厅管辖第一审之案件，于起诉时未经选任辩护人者，审判长得依职权指定律师为辩护人，执行全部或一部之辩护职务。”第178条：“地方审判厅管辖第一审之案件，于开始预审时未经选任辩护人者，预审推事得依职权指定律师为辩护人。其最轻本刑为三等有期徒刑之罪者，应依职权指定之。前项案件不经预审运行起诉者，辩护人之指定由审判长行之。”第179条：“高等审判厅辖第一审之案件，于开始预审时未经选任辩护人者，预审推事得依职权指定律师为辩护人。”南京政府1928年《刑事诉讼法》第170条：“初级或地方法院管辖第一审之案件，于起诉后，未经选任辩护人者，审判长认为有为被告置辩护人之必要时，得依职权指定公设辩护人为其辩护，其最轻本刑为五年以上有期徒刑者，应依职权指定之。”1935年《刑事诉讼法》第31条：“最轻本刑为五年以上有期徒刑，或高等法院管辖第一审之案件，未经选任辩护人者，审判长应指定公设辩护人为其辩护。其他案件认为有必要者，亦同。”

② 如1956年《律师收费暂行办法》，“律师在同一案件中为几个被告辩护的：被告2人时按每人定额65%收费，被告3人或3人以上时每人按定额50%收费”。

③ 参见http://www.yichang.gov.cn/content-4281-1004066-1.html，2019年5月27日访问。

④ 此段落的法律援助案件数及法律援助案件数占刑事案件总数比是笔者与宜昌市有关部门工作人员访谈后计算得出。

⑤ 认罪认罚从宽是指犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的犯罪，对于指控犯罪事实没有异议，同意检察机关的量刑意见并签署具结书的案件，可以依法从宽处理。