人口老龄化背景下政府购买居家养老服务的模式及完善路径

曹立前，王君岚

（山东师范大学公共管理学院，山东济南 250014）

一、引 言

进入新世纪以来，伴随着经济社会的快速发展，我国人口老龄化的发展趋势不断加快，老龄化尤其是高龄化问题日益严峻。国家统计局2018年2月28日公布的《中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报》显示，截至2017年底，全国大陆60周岁及以上老年人口24 090万人，占全国大陆人口比重17.3%，其中65周岁及以上老年人15 831万人，占全国大陆人口比重11.4%[1]。面对如此严峻的人口老龄化形势和接近2.5亿老年人口巨大的养老服务需求，传统的家庭养老和机构养老已经难以应对和满足银色浪潮所带来的巨大挑战，缺陷和不足逐渐显现。在此情况下，政府购买居家养老服务作为传统家庭养老模式的创新和发展，成为新时期破解养老难题的有效方法。2008年，全国老龄委联合多部委正式颁布《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，之后国务院、财政部、民政部、发展改革委等部门相继制定和颁布了一系列关于居家养老服务的政策和规定，从而极大地推动了政府购买居家养老服务工作的有序开展。与此同时，在国家政策的推动和引导下，提供养老服务的相关社会组织也在不断建立和发展，成为实施居家养老服务的中坚力量，在助推政府购买居家养老服务、破解养老服务难题的过程中发挥了重要的作用。总体来看，我国严峻的老龄化形势迫切要求政府作为责任主体，通过向社会组织购买居家养老服务来解决养老问题，但是，在具体的操作和实践过程中，还面临各种各样亟待解决的现实问题，迫切需要进一步完善相关政策和制度，组织和调动各方面的力量，综合施策，精准发力，化解实践中存在的各种现实问题，以推动这一新型养老服务方式的完善和发展。

西方发达国家政府购买居家养老服务开始比较早，时间也比较长，相关的理论研究和实践经验较为丰富，对我国发展和完善政府购买居家养老服务具有重要的借鉴意义。早在20世纪中期，为应对人口老龄化的挑战，英国就率先开始实行了“社区照顾”措施，从而开启了西方发达国家由政府购买居家养老服务的先河。所谓的“社区照顾”实际上是通过动用社区的资源、力量，使老年人在熟悉的环境中享受社区服务[2]。随着实践的发展，社区照顾的优势日益凸显，因此得到了进一步的推广实施，为英国应对严峻的人口老龄化挑战发挥了重要作用。鉴于社区照顾的积极成效，其他西方发达国家也纷纷效仿这一模式。20世纪末期，法国推行了“老年健康服务计划”，旨在为老年人提供家庭保健服务；美国实施了“社区养老服务”，政府通过市场竞争手段参与购买养老服务，扮演着“购买者”“管理者”和“监督者”的多重角色。在欧美福利国家中，“社区照顾”这一养老模式占据养老服务的主导地位，被视为老年人养老的最佳选择。虽然国情的差异以及特定的环境因素，每个国家实施政府购买居家养老服务的政策措施和操作流程不尽相同，但基本上都是采用竞标性的购买方式，公开招标是其必备的环节。

目前，我国在政府购买居家养老服务的理论研究和实践探索上，正处于起步阶段，不足之处尚多，有待于进一步发展完善。从相关研究来看，学术界比较具有创新性的理论研究主要集中在以下三个方面：一是对政府购买居家养老服务的实践模式和政策类型的探讨。李长远[3]从购买主客体的依赖关系、购买过程中的竞争程度和政府职能定位等方面出发，对政府购买居家养老服务的三种实践模式进行了比较，并提出优化策略。杨琪等[4]则探讨了政府购买政策对居家养老服务效果的影响，将现有的购买政策分为救助型和救助兼福利型，通过比较政策的实施效果，得出了救助兼福利型购买服务政策实施效果更佳的结论。二是聚焦于政府购买居家养老服务过程中产生的问题以及相应的解决对策。王成等[5]从政府财政支持的视角出发，考察国外先进社区的养老财政支持，并与国内三个典型案例相结合，发现并指出国内居家养老财政支持存在盲目性、单向性、制度化水平较低和投入不足等问题。马贵侠等[6]则针对政府购买居家养老服务过程中存在的政策设计欠缺、操作层面不完善、服务水平较差等问题，提出应以理顺服务链为重中之重，采取完善制度设计、规范操作流程、提升服务水平、健全评估体系等措施优化政府购买居家养老服务。胡春艳等[7]侧重于分析购买服务中问责关系存在的问题，明晰各利益相关者之间的问责关系，并从政治问责、契约问责、管理问责和客户权力等四个方面来重构问责关系。毛艳华[8]基于博弈的视角，针对购买服务监管中存在的现实问题，构建了政府与养老服务机构之间的监管博弈模型。三是关于政府购买居家养老服务评估的研究。黄佳豪[9]以合肥市政府购买居家养老服务机制为研究个案，梳理和分析了居家养老服务的评估过程和内容，旨在构建多层次、多元化居家养老服务评估体系。吉鹏等[10]从绩效评价入手，运用逻辑框架法，结合购买养老服务的逻辑过程，构建了以养老服务需求的前摄性评价、过程的效率评价、结果的满意度评价三个层面为主的绩效评价模型。储亚萍等[11]基于对合肥、扬州、南京、厦门四市的调查，运用SPSS20.0软件对数据结果进行相关分析和多元回归分析，最终得出政府购买居家养老服务满意度与质量和效率的关系是正相关，与行政成本是负相关的结论。王成等[12]认为政府购买居家养老服务质量评价应增加合法性维度，以AHP方法为框架，确立服务机构、政府参与和客户感知三个维度，构建以目标层、策略层和指标层为主要内容的基本评价体系。唐迪等[13]以上海市为例，对政府购买社区居家养老服务的满意度和影响因素进行实证分析，得出政府购买社区居家养老服务的满意度较高，需求因素、家庭因素和个人因素等对其产生显著的影响。

综上所述，学者们虽然从实践模式、比较评估、监管博弈和绩效影响因素等方面进行了深入探讨，拓展和丰富了研究的视角与内容，但相关研究主要还是停留在经验总结和对策探讨上，且呈现出碎片化状态，尚未形成一个完整的理论分析框架。因此，深入的系统性的理论研究还有待于进一步加深。

二、政府购买居家养老服务模式分析

（一）政府购买居家养老服务的现行模式

政府购买居家养老服务作为老龄化时代养老服务的新宠，创新了养老服务的供给方式，丰富和拓展了养老服务的内容与形式，在一定程度上满足了老年人的养老服务需求，具有重要的推广价值和实践意义。考察和总结当前政府购买居家养老服务的运行实践，基本上有以下三种购买模式：

一是委托性购买模式，又称为独立性非竞争购买模式，即由政府指定的社会组织为老年人提供居家养老服务。参与这一模式的社会组织是独立的决策主体，它不依附于政府，不完全依靠政府的购买资金运作。南京市鼓楼区是这一模式的典型代表，目前该区服务对象主要包括独居老人、空巢老人和一些特困家庭的老人等，随着服务水平的提高和服务内容的拓展，服务对象的范围在不断扩大。该模式中，政府采用非竞争性的方式选择出在质量和规模上具有突出专业优势的社会组织，双方签订服务合同，通过委托的方式购买养老服务。但是，由于缺少公开、竞争的程序，大多数情况下是政府直接通过委托的方式选择社会组织，在很大程度上受主观意愿的影响，有时可能做不到完全的客观公正，透明度不高。

二是形式性购买模式，又称为依附性非竞争购买模式，即政府成为投资方，将财政资金用于成立社会组织，专门负责向老人提供养老服务。该模式中，购买双方的关系是不平等的，竞争市场和竞争程序也是不存在的，政府与社会组织之间并不是真正意义上的购买关系，而是雇佣关系，并且社会组织的购买目标不明确。而且，参与这一模式的社会组织也是因为要完成政府的购买任务才成立或者发起的，不具有独立性。这一模式的典型代表是宁波市海曙区，该区采用的“两走”模式是其主要特色。“两走”即“走进去”和“走出去”，“走进去”指的是专业的服务人员亲自到孤寡老人、伤残老人和高龄老人家里提供服务，而“走出去”则是指针对那些身体状况良好的老人，通过社区举办的多姿多彩的老年活动，吸引他们走出家门，积极参与活动，丰富其老年生活。该模式借助政府的力量，不仅达到了促进社会组织发展的目的，而且能够使老年人的服务需求得到满足，同时也缓解了社会的就业压力。但是，该模式中的社会组织缺乏独立性，不利于其长远发展。

三是独立性竞争购买模式，亦称为契约化购买模式，即政府对社会组织进行公开招标，经过公平竞争，最终中标的社会组织为老年人提供养老服务。与前两种模式相比，这一模式较为成熟，政府和社会组织是相互独立的决策主体，有利于决策的公平公正。公开招标是其主要特征，即政府公开所购买服务的内容，鼓励符合条件的社会组织参与竞标，然后政府按照竞标规则选出具有相对竞争优势的社会组织，与其签订合同，明确双方承担的相应责任和义务。公开招标可以有效地节约财政支出，而且能够保证服务供给的质量，有利于实现资源利用的最大化，同时也规避了政府可能的腐败隐患。这类购买模式的主客体之间是一种伙伴型的合作关系，而非隶属关系，双方在人力资源、资金等方面相互依赖、相互配合、相互协调。

（二）政府购买居家养老服务的实践效果

从目前国内的具体实践来看，委托性购买模式和形式性购买模式居多，而竞争性购买模式只有个别案例。南京、宁波、杭州、上海等地是率先开展政府购买居家养老服务的地区，均取得了良好的实践效果。

2003年，南京市鼓楼区开始实施政府购买居家养老服务，到现在已经有十多年的时间，服务效果得到了广大市民的普遍认可。根据范炜烽等[14]2009年对鼓楼区政府购买居家养老服务的62个社区所进行的465份有效问卷的抽样调查结果来看，“非常满意”者占58.5%，“基本满意”者占39.8%，“不满意”者仅占1.7%。而且，提供居家养老服务的心贴心老年人服务中心在居民中也享有较好的声誉，其提供的居家养老服务的整体满意度较高，政府、老人、服务中心实现了多赢。十多年来，鼓楼区政府向心贴心老年人服务中心购买服务的支出累计达到400万元，受惠老人的数量从最初试点时的100名增加到现在的1 600名。在鼓楼区，从2003年实施政府购买居家养老服务至今，老年人非正常死亡的事件基本未发生。通过构建“居家养老服务网”，鼓楼区特殊老年人群体的生活得到了基本保障，老年人多样化的服务需求得到了较好的满足，政府的美誉度也随之提高。与此同时，政府购买居家养老服务还解决了许多失业人员的就业问题，使他们成为居家养老服务队伍的主体，从而极大地拓宽了失业人员的再就业渠道。

2005年，宁波市海曙区开始在其管辖的65个社区实施“政府购买服务”的养老服务模式。区政府每年从财政预算中拨出150万元，与星光敬老协会合作，目标是每天为600名左右的困难老人购买1小时的养老服务。经海曙区相关部门测算，按照上述养老模式，政府通过购买服务，上门照料困难老人，每月仅需支付人工费用165元，全年不超过2 000元。可以看出，这种模式的服务成本相对较低，而社会效益则相对较高，可以较好的满足老年人的服务需求。目前，宁波市海曙区打造了具有社区特色的服务品牌——社区服务热线“81890”（拨一拨就灵），而且经过十多年的发展，社区服务体系日趋完善。在精神养老服务方面，自2008年起，星光敬老协会在33个社区内进行了精神养老服务的试点，如今实施范围已经扩展到海曙区全区，效果良好。服务人员每天按时探望老人，与老人进行心灵上的沟通和精神上的抚慰，一些高龄、独居老人也把服务人员当作自己的亲人，与服务人员建立了深厚的感情。众所周知，精神养老服务的实施难度相对比较大，服务效果一般也不甚理想，然而星光敬老协会的尝试和做法却取得了明显的成效，值得推广和借鉴。

2010年，杭州市江干区正式开展政府购买居家养老服务，采用公开招标的方式，广泛吸引社会组织承接居家养老服务。2012年，江干区的民办非企业总数达到198家，全区近百分之八十的居家养老服务都由社会组织来负责。2013年，江干区开始建立智慧养老综合服务平台，经过公开招标，由中国移动杭州分公司承接呼叫中心及配套服务项目。2014年，“夕阳红”“心连心”居家养老服务中心等5家服务公司经过激烈竞争，被优先选择为参与政府购买居家养老服务的社会组织。为了提高养老服务质量和实现良性竞争的目的，江干区政府专门出台了评估标准和考核机制，通过第三方评估机构“民意调查工作室”对承接居家养老服务的社会组织进行严格评估。江干区采取的这种独立性竞争购买模式，购买方与承接方之间是一种良性互动的“合作伙伴”关系，这种关系既有利于提高养老服务的供给质量，也有利于促进社会组织的长足发展，是一种高效率的共赢模式。

从目前正在开展的政府购买居家养老服务的实践来看，一方面，政府在养老服务方面的财政支出效率得到了极大提高，达到了资源利用最大化的目的；另一方面，老年居民的幸福指数也得到了极大地提升，基本上满足了老年人多样化的养老服务需求，比较有效的化解了居家养老的难题。

（三）政府购买居家养老服务存在的现实问题

当前，政府购买居家养老服务的工作正处于起步和探索阶段，虽然在实践中卓有成效，但在具体操作过程中依然存在着诸多问题。

1.政府购买力度不足

首先，在各试点地区的实践过程中，政府在购买居家养老服务方面投入的资金规模和比例较小，普遍低于西方发达国家。而且，政府购买养老服务的款项并没有设置单独预算项目，而是从公共服务的总体预算中列支，远远不能满足我国数量庞大的老年人的需求。其次，政府购买服务的内容不够丰富，不仅种类少，而且受益人群也少，从而严重制约了政策作用的发挥。如宁波市海曙区，从2005年到2012年，“政府购买居家养老服务的受惠人只有600余名老人，占海曙区老人总数的1%还不到，即使再加上义工结对服务和个人出资购买服务的老人，约占海曙区老人总人口的4%左右”[15]。而且，大部分试点地区购买的服务偏重于物质生活方面，精神层面的服务相对较少。最后，政府一直没有明确规定具体的购买标准和购买范围，服务购买缺乏可操作性，导致试点地区在购买服务时无章可循。在老年人服务需求日益多样化和复杂化的情况下，这样的供给状况显然不能满足老年人的服务需求，从而导致供需不平衡现象的出现。

2.政府购买流程不规范

购买流程规范程度较低。按正规的购买流程来说，政府应该向社会提前公布其预期内的收支计划和购买服务相关的各项指标，然后通过公开、透明的招标程序，进行公平竞争，最后由竞标成功的社会组织为老年人提供养老服务。从目前的实践情况来看，政府在购买服务的过程中公开性不够，而且缺少一套规范、透明、标准的购买程序，从而导致一些暗箱操作现象的发生。除此之外，政府官员的主观意愿也容易对购买程序产生影响，不能完全保证服务购买的客观性和公正性。还有就是参加竞标的社会组织较少，缺乏竞争性，导致资源的使用效率低下。

3.社会组织力量弱小

由于政府购买居家养老服务在我国起步较晚，所以，大多数从事养老服务业的社会组织是在政策实施后建立起来的。由于社会组织自身建立时间短，发展不够完善，专业水平低，再加上政府的投资力度不够，使社会组织的总体力量比较薄弱。而且，由于利润空间狭小，很多社会组织对从事养老服务业的积极性不高，导致现阶段提供养老服务的社会组织数量较少，从而使政府无法从社会组织中优中选优。所以，很多地方政府并非通过公开竞标的方式，而是直接委托各方面条件基本符合的社会组织提供服务。由于没有经过激烈的竞争和选择，这些社会组织提供的服务质量可能不过关，服务效果必然会大打折扣，从而影响和限制了政府购买居家养老服务的实施。

4.养老服务人员专业水平低

目前，养老服务人员中大多数是缺乏专业技能培训的业余人员，他们只是通过简单的培训后上岗，专业水平较低。而专业的护理人员从事养老服务业的积极性并不高，他们认为从事这一行业不仅工资待遇低，而且还得不到别人的尊重，所以宁愿转行从事别的职业。因此，从事养老服务的专业人员十分缺乏，即使是现有的服务人员，其服务意识也不到位，素质较为低下，从而导致老年人的多样化需求无法得到满足。

不仅如此，与养老服务密切相关的志愿者队伍也非常薄弱，志愿者数量少而且志愿服务的时间也不够长。1993年底，共青团中央牵头发起并组织实施了青年志愿者行动，志愿服务开始在全国范围内推开，到2009年，“按照《中国注册志愿者管理办法》进行规范注册的志愿者人数达到3 047万；累计已有4.03亿多人次的青年和社会公众为社会提供了超过83亿小时的志愿服务”[16]。而同时期美国共有9 300万志愿者，数量是中国的三倍还多，他们平均每周参加志愿服务4.2小时，合计为203亿小时[17]。两者相较，差距极其明显。而且，这些志愿服务也不完全是针对老年人的，而是综合性的志愿服务，两者之间的差距足以说明我国志愿服务尤其是养老志愿服务的薄弱状况。近几年来，这种情况有了较大的改观，“全国志愿服务信息显示，我国的实名注册志愿者已超过8 500万人，志愿服务团队56.8万个，志愿服务项目已超过110万个，记录志愿服务时间近9亿小时”[18]。目前，我国志愿服务队伍虽然在日趋壮大，但与发达国家相比，除志愿者数量不足之外，在志愿服务的时间方面也还有很大的差距。此外，受社会不良风气和功利主义的影响，志愿者的服务意识比较淡薄，特别是志愿者的管理不够规范合理，导致志愿者资源分配严重不均，进而造成人才资源的极大浪费。

5.社会组织养老服务经费缺乏

由于政府投入的财政资金较少，导致社会组织严重缺乏养老服务经费，经费不足，不仅使社会组织自身发展受到限制，而且也直接影响到服务的质量和水平。具体来说，社会组织的运营资金主要从三个途径获得，一是政府的财政预算拨款，二是社会爱心人士筹集的善款，三是社会组织自身的经营所得。现实中，大多数的社会组织很少能够得到来自社会的募捐资金，自身经营的收入也是微乎其微。由于社会组织经费来源相对比较单一，因此政府的资金投入就成为其重要的组成部分。当前，政府在财政资金的总体安排中，由于各方面的原因，投入到养老服务方面的经费相对较少，从而在一定程度上限制了居家养老服务的快速发展。

6.监督体制和评估体系不够完善健全

要想实现政府购买居家养老服务的健康发展，健全的监督体制和评估体系是必不可少的。目前来看，这方面的监督体制和评估体系尚不健全，还存在诸多问题。

一方面，监督体制不够完善。长期以来，政府对公共服务的监管主要是内部监督，缺少外部监督。内部监督虽然能够准确的发现并及时处理组织内部的问题，但其监督行为带有明显的行政性，有时会造成监督权力的不到位或者滥用，而且也容易导致腐败现象的发生。在购买服务的过程中，政府拥有比较多的权力，例如审批经营权、规定服务标准等方面的权力，在缺少外部监督的情况下，公平、科学和客观可能无法得到保证。另一方面，评估体系不健全。从政府层面来看，目前尚未建立起一套科学有效的、可行性较强的、系统完整的评估体系，而现有的评估体系在实施过程中由于主观随意性较大，从而导致审核与评估的形式大于内容。而且，反映社会组织服务质量的有效信息来源较少，政府只能通过社区居委会和街道办事处所提供的数据进行审核，从而也就限制了审核与评估的科学性与有效性。

三、政府购买居家养老服务的完善路径

在购买居家养老服务的过程中，政府扮演了多种角色，既是购买者，也是管理者，同时还是监督者，其主导地位是不可撼动的。在具体实践过程中，政府应进一步发挥主导作用，更加有效地掌控全局，及时发现和解决存在的各种问题，推进政府购买居家养老服务的有序开展。

（一）加大购买力度，建立目标群体甄别机制

首先，要充分了解老年人的服务需求，对购买的服务项目进行全面的需求评估，避免出现供需失衡的现象。要增加购买服务的种类和数量，例如增加护理保健和文娱活动等服务内容，使购买的服务更加切合老年人的实际需求。其次，在公共财政预算中，增加购买居家养老服务的专项资金，优化财政资金的使用，充分发挥公共财政的基础性作用[19]。而且专项资金必须要做到专款专用，购买公共服务的各项收支科目要严格审核，杜绝挪用资金的现象发生。最后，建立目标群体甄别机制。政府购买服务的目标群体，既要有普遍性也要有差别性，两者应同时并存。一方面，不断扩大居家养老服务的受益人群，逐步惠及到所有老年人，提高购买服务的广度，体现其普遍性；另一方面，高度关注孤寡、伤残和高龄老人等最需要服务的群体，并根据其家庭状况，给予不同程度的服务保障，体现其差别性。

（二）加强政策支持力度，规范购买流程

首先，政府应加快制定专门性的法律法规，坚决按照规章制度办事。进一步修改完善《政府采购法》中关于购买服务的相关法律规定，明确购买流程、采购标准、评估细则以及监督管理等方面的内容，与此同时，国家财政和税收方面的相关法规政策也要作出相应的调整。在购买服务之前，要充分了解老年人的服务需求，以此来确定购买的内容，进而确定合理的购买价格。为使招标过程更加公开透明，政府可以借助互联网平台，公布招标信息，以此来吸引社会组织，完成筛选工作。其次，在签订购买合同时，双方要明确自己的职责所在，并且要认真履行职责，做到权责一致。合同条款中的权责细则的制定要做到科学、全面、有效，防止因权责不清而出现扯皮、推诿现象。只有这样，才能维持政府和社会组织良好的合作关系，避免利益损失，实现各自的既定目标。最后，地方政府要从当地的实际情况出发，制定符合本地区发展的政府购买居家养老服务的实施细则和具体的服务政策。实施细则要考虑全面，对购买主体的条件、购买项目、管理办法、监督评估方法等应一一作出规定。

（三）培育壮大社会组织，优化其发展的政策环境

在政府购买居家养老服务的过程中，社会组织是居家养老服务政策的具体落实者和执行者，扮演着“划桨者”的角色。因此，当务之急是建设一批规范的、具有发展潜力的社会组织，为老年人提供科学规范的养老服务。政府应当简化社会组织的登记注册程序，加大对相关重要指标的审核力度。在具体的操作过程中，政府要积极地对社会组织进行引导规范和鼓励监督，而对社会组织的具体服务活动则不应进行过多的干预。资金是社会组织发展的经济保障和前提条件，在西方发达国家社会组织的资金来源中，政府的财政投入一般占到一半以上，由此可见，政府对社会组织的支持力度是非常大的。因此，我国政府应该综合运用多种手段，如经济手段、法律手段和行政手段等，为社会组织提供资金补贴，并且制定相关的优惠政策和激励机制，以推动和促进社会组织的发展[20]。有了政府的资金支持，社会组织的数量和规模将会逐渐增加和扩大，服务能力和服务质量也会逐渐增强和提高。人才是社会组织得以长足发展的重要保障，政府不仅要在硬件设施上给予社会组织帮扶，还要在专业人才供给上加大扶持力度。可以通过制定引进优秀管理人才的优惠政策，使其加入社会组织，为社会组织的发展注入新鲜血液和发展活力[21]。

（四）加快养老服务队伍建设，鼓励志愿者积极参与

一是提高服务人员的专业素养。首先，对服务人员进行入职前的专业技能培训，并在培训结束后进行考核，考试成绩合格者才能入职。提高服务人员的入职门槛，实行职业资格认定制度，可以通过公开招聘，条件优秀者优先录用。其次，对在职人员进行全方位培训，建立绩效考核制度。通过绩效考核，对于考核成绩不佳的人员给予告诫提醒，督促其及时改正提高。可以定期邀请相关专家开设服务培训课程，现场传授养老服务的经验和技能，促使在职人员掌握规范的养老服务技能。最后，加强对服务人员的职业道德教育。作为一名养老服务人员，树立正确的服务意识和责任意识是非常必要的。只有提高养老服务人员的职业道德素养，才能赢得老年人的信任，更好的为老年人服务。二是鼓励志愿者积极参与，壮大志愿者服务队伍。志愿者是居家养老服务队伍的重要组成部分，他们来自于不同行业不同部门，可以根据自身的职业优势，给老年人提供优质的养老服务。政府要积极引导和组织社会成员参与养老服务事业，鼓励志愿者弘扬无私奉献的友爱精神，积极开展志愿服务活动，让爱心不断延续和接力，形成良好的社会风气。广大青年志愿者的积极参与，不仅会给志愿者队伍带来无限的生机与活力，而且有助于传播志愿服务精神，吸引更多的人才加入到志愿者队伍中来。此外，政府还可以借助互联网的发展，建立政府购买居家养老服务平台志愿者管理信息系统，以便于政府各级部门、社区养老服务站等机构对志愿者进行管理。

（五）拓展养老服务资金筹资渠道，确保资金来源充足

目前，政府的财政投入是居家养老服务的主要资金来源，但仅靠这一渠道，难以保证项目的有效实施，因此要广泛筹集养老服务资金，有效拓展筹资渠道。首先，政府要不断加大财政资金的投入力度。随着国家经济总量的不断增加，政府用于购买居家养老服务的财政资金在国内生产总值中的比例也应该适当提高，逐步向发达国家看齐，同时要提高对财政资金使用情况的监督力度，真正做到专款专用。为了确保养老服务资金来源的稳定性和可持续性，使社会组织拥有强大的经济支持，有必要在政府财政预算中纳入养老服务资金的来源及使用。如此一来，养老服务资金既能够随着财政收入的增长而获得相应比例的增长，还可以在政府的监管之下发挥社会福利效益。在实际操作过程中，各级政府要根据当地的养老服务需求，制定具体的资金使用计划，将其编入政府财政预算中。该预算必须由同级人大严格审核，经批准之后，向社会公开养老服务明细项目，接受社会各界的监督。其次，鼓励、支持和引导社会力量参与居家养老服务事业。政府可以利用政策上的优惠，如加大财政补贴、实行税收减免、免费提供场地等，吸引更多的社会力量参与到居家养老服务中来。最后，提倡和鼓励慈善团体和社会爱心人士捐资助养。当前，自愿从事慈善事业的社会机构和人员越来越多，他们来自于社会各界，在我国抗震救灾、助学扶贫等社会救助工作中发挥了重要的作用，政府完全可以利用这一渠道设立类似于“希望工程”的大型基金，专门用于购买居家养老服务。未富先老是我国老龄化的显著特征，单纯依靠政府的资金投入难以应对来势凶猛的“银色浪潮”，来自社会各界的爱心捐款是筹集养老服务资金不容忽视的重要力量。

（六）完善监督体制，健全评估体系

健全和完善居家养老服务的监督体制和评估体系，是提高服务质量、水平和效果的重要保证。一是完善监督体制。首先，完善政府内部监督体制。这一监督体制要贯穿于购买服务的整个过程，自上而下的监督好每一个环节。内部监管的职责要清楚，管理要规范。政府要及时主动地向社会公开购买信息、购买流程和购买结果，真正做到公开、公正和透明。其次，完善外部监督体制。政府应制定相关的政策法规，实施全社会对社会组织的监督和制约，尤其重要的是要制定出具有可操作性的外部监督的实施和配套方案，使社会组织购买和提供服务的整个过程都置于阳光之下。老年人作为受益对象，对于服务质量的好坏最具有发言权，因此老年群体的监督显得尤为重要，可以把老年人的满意度与服务人员的工资待遇挂钩，以此来监督和评估养老服务人员的服务水平。及时的舆论监督也是必要的，通过大众传播媒介及时曝光政府购买服务过程中的违法行为，曝光社会组织提供养老服务的不规范行为，可以达到规范政府与社会组织购买和提供服务行为的目的。最后，引进权威、专业的第三方监督机构。第三方监督要始终秉持公正、公平的态度，利用自身的专业优势进行监督，保证监督结果的专业性、客观性、公正性和权威性。二是健全评估体系。对于政府购买居家养老服务的长远发展来看，健全的评估体系是必不可少的，它可以比较好的反映出老年人对服务的满意程度，为下一步工作的开展提供重要的参考依据。为了健全评估体系，可以从以下三个方面入手：第一，建立老年人养老服务需求评估体系。时刻以老年人的养老服务需求为导向，及时调整服务项目，以达到供需平衡的目的。组织人员定期对需要进行日常生活照料的老年人进行评估，全面了解老人的服务需求，并且根据评估结果，制定相应的服务指标。第二，建立政府购买服务的效果评估体系。效果评估体系主要是评估老年人对于自己所享受到的养老服务是否满意，通过老年人的满意程度来反映是否达到了服务的预期效果。利用发达的互联网技术，在相关政府部门的网站上建立网上评估和反馈机制，例如发布评分量表，相关利益群体可以给服务方进行打分；开通后台留言功能，老人及其家属可以反馈具体意见和看法等。第三，组建中介性评估机构。效仿西方发达国家，发展非营利性质的第三方评估机构，以增强评估过程的透明性、公正性和有效性。第三方评估机构在对社会组织的服务效果进行评估时，评估标准的制定要科学规范，并且考核周期可以不固定。评估报告的内容要详细全面，除服务质量、资金标准和受众人数等基本内容之外，还要重点突出老年人的满意度调査与反馈，促使服务机构切实从老年人的反馈意见和合理要求出发，努力改善现有服务的不足，更好的提供服务，满足老年人的养老服务需求。第四，建立以评估结果为基础的激励机制和退出机制。对于评估结果好老年人满意度高的服务机构予以奖励，或增加购买服务的规模和力度；反之，对于评估结果不好老年人满意度不高的服务机构则予以惩罚，或减少购买服务的规模和力度，直至退出购买。