煤炭企业去产能后需要关注的问题及建议

文/李改革

［作者单位：开滦（集团）有限责任公司］

随着产能退出及矿井关闭，职工安置、资产及债务处置、转型发展等相关问题日益凸显，必须要高度重视，积极应对

化解煤炭过剩产能是国家推进供给侧结构性改革、推动经济高质量发展的重要举措。2016年，国务院下发《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，对煤炭行业去产能工作进行决策部署，助推煤炭企业实现脱困发展。经过3年多持续推进，煤炭行业已超额完成去产能预定目标，累计退出产能达5亿吨以上。通过实施去产能工作，煤炭供求基本实现了平衡，煤炭企业经济运行质量得到明显改善，经济效益稳步提升。与此同时，随着去产能企业的产能退出及矿井关闭，职工安置、资产处置、债务处置、转型发展等相关问题相应而生并日益凸显，必须要制定针对性措施积极应对，从而保障去产能企业后续平稳健康发展。

一、煤炭企业去产能后存在的相关问题

随着煤炭行业去产能工作的推进，煤炭供需市场逐渐趋于平衡，经济运行逐渐好转。另一方面，煤炭企业去产能工作也带来了一系列相关问题，主要表现为以下几方面。

1. 职工安置渠道非常有限，企业后续资金支出压力大

实施去产能工作以来，关闭矿井依据现有政策，对一部分职工进行了安置。由于煤炭行业的特殊性，所用职工人数较多，而且大多数文化程度低、综合素质不高、技能比较单一、年龄普遍偏大，加之长期在煤矿工作，使得这些员工离开煤矿后很难从事其他工作，通过培训转岗也很困难，所以去产能煤矿绝大多数职工都选择了在企业内部安置。同时，集团公司内部存续矿井也都不同程度存在人员富余的问题，再承担去产能关闭煤矿职工安置工作难度很大。同时，原来依附于煤矿的多经、服务厂点，随着煤矿去产能关闭生存也受到严重影响，不但不能承接安置去产能矿井职工的重任，反而可能增加企业额外需要安置职工的人数。另外，由于国家给予去产能矿井的奖补资金非常有限，没有全面考虑到一些企业、特别是老煤矿企业的实际情况，所列资金远远不够补齐企业为安置职工所要支付的生活费、保险、经济补偿金等支出，给企业造成沉重负担。

2. 井下资产处置难度多，存量资产价值显著减少

有效处置去产能后矿井资产，降低企业因关井带来的损失，为企业后续转型发展提供一定支持，是去产能企业需要迫切推进的重要工作。由于煤炭行业本身的特殊性，在矿井关闭后的资产处置过程中，特别是井下资产处置中，因涉及的账面价值较大，与企业融资能力、债务处置等关系密切，又缺少具体的政策层面的支持，使得绝大多数企业无法实质推进。对于去产能矿井来说，井下巷道、工程等固定资产虽有账面价值，但矿井关闭后几乎没有使用价值，如进行处置账面价值将随之消失，造成企业资产大幅缩水，资产负债率随之大幅攀升，使得企业融资能力降低；如果不对这部分资产进行处置，仍要继续做计提折旧及减值准备，按规定需要不断缴纳相关税费，这些支出持续加重了企业负担，严重影响了企业健康发展。另外，去产能企业土地和房产等资产绝大多数地处比较偏远的地区，基础设施相对较差，缺乏一定变现和盘活能力。而回撤的绝大多数设备也因受设备参数、使用条件等方面的限制，在其他矿井很难进行调剂使用，造成大量设备处于闲置状态，账面价值逐年减少，还要额外担负日常维护和管理费用。

3. 金融债务处置难度大，严重拖累存续企业发展

去产能关闭矿井在生产期间为保证生产经营活动的正常进行大都积累了一定金融债务且数额较大，而且绝大部分关闭矿井是非独立核算单位，关闭后所有债务均由上属集团公司承担，造成母公司债务负担增加，不良资产率上升。尤其是一些老煤矿企业，下属煤矿大都负债率高，经营比较困难。按目前国家的有关政策，对去产能债务处置方面，都要求按照市场化、法治化原则进行处置，使得处置的主动权完全在银行。在处置过程中，对于外部借款，银行的态度比较鲜明，只能由借款主体按期进行偿还，否则将对集团企业整体融资和信用造成不良影响。去产能矿井关闭后，企业仍然实行独立核算，已经无法凭借生产经营或“借新还旧”清还已有欠债。为保证集团企业整体融资安全，在去产能子（分）公司不能按期偿还债务时，集团母公司不得不新增委托贷款帮助其还债，使得去产能企业存量债务被动转移到存续企业，给存续企业生存发展带来了严重影响，甚至可能导致出现资金链断裂的风险。

4. 转型发展基础还不牢靠，难以对未来发展形成有效支撑

实施去产能后，企业如何在最短的时间内，采取最有效的措施，减少因实施去产能对企业造成的影响，利用现有政策及自身资源实现企业的转型持续发展，是摆在每一个去产能企业面前的一项迫切而艰巨的任务。此次去产能工作中，国有企业认真贯彻落实国家决策部署，扮演着产能退出的主力军角色，有力保证了去产能任务的顺利完成。在这些国有企业中，煤炭板块一直是企业的主要板块，随着产能的逐步退出及矿井关闭，其下一步面临的转型发展问题日益突出。虽然大多数煤炭去产能企业已经在热电、煤化工、装备制造、现代服务业等方面有所布局，但大都存在建设较晚、核心技术欠缺、市场竞争力不强等情况，且多数不在去产能企业园区内，不具备承接去产能关闭矿井转型发展的能力，短期内难以对企业发展形成有效支撑。另外，在其他替代产业培植发展方面，还多处于起步阶段或没有达到预期效果，还不能承担起企业未来发展的重任。

5. 采煤塌陷补偿支出大、时间长，缺少必要政策及专项资金支持

去产能政策实施以来，已经实施去产能的煤矿，特别是一些产能较大的老煤矿，它们井下活动时间都相对较长，有几十年、甚至上百年以上的开采历史。这类煤矿经过多年煤炭开采，井下活动区域也随之扩大，地面土地、房屋都受到不同程度的影响，每年都要向受波及村民支付房屋修缮、青苗补偿等费用，这部分资金动辄几千万甚至上亿元，且在矿井关闭后的较长时间内，仍需根据土地塌陷程度向村民支付补偿。因去产能煤矿关闭后本身已经没有持续造血功能，没有能力每年拿出这笔巨额资金来解决该问题，只能由存续集团企业帮助解决，成为存续企业一项沉重的非融资性债务。目前，在国家出台的去产能各项政策中，没有把采煤塌陷补偿问题考虑在内，也没有列出专项资金为企业提供必要支持。

二、解决煤炭企业去产能后相关问题的建议

解决煤炭企业去产能后产生的相关问题，需要统筹施策，重点做好以下几方面工作。

1. 加快对现有政策进行系统评估及完善

实施去产能3年多来，国家为有效推动工作落实，相继出台了一系列配套政策，为去产能各项工作推进提供依据，但有些政策与企业实际联系不够紧密，现实可操作性和指导性还需要进一步完善。因此要对前期政策落实效果进行阶段性系统评估，全面梳理3年多来各地去产能工作实践及经验，特别是工作推进中遇到的难点和问题，尤其是上级政策执行落实方面存在的问题，以去产能企业迫切关注的职工安置、债务处置、资产处置及转型发展为重点，对已制定下发的有关配套政策进行必要的调整、补充和完善。

2. 加快制定资产及债务处置可操作的具体办法

一是去产能矿井关闭后，其资产、负债由存续企业承担的，应该允许对其进行合理剥离，同时采取集中方式进行妥善处置，降低和避免对存续企业造成严重影响。

二是对需要实行报废及减值处理的特定资产，应从政策和资金方面给予适当补偿。

三是对因资产处置引发的负债率暂时升高的情况，金融机构适当放宽融资限定条件，对存续企业不附加担保条件。

四是比照政策性破产时对银行呆坏账的处理方式，对去产能企业直接债务和统借清分后债务进行核销，免除集团公司或上级管理公司的债务担保责任。

3. 加快去产能工矿区域经济发展可持续性研究

工矿区多处在比较贫困地区，远离城市中心、偏远又相对独立，其随建矿而兴，又因矿竭而衰，存在时间相对较长，各种遗留问题也比较多，普遍存在转型发展条件差、人们生活日益困难等问题。建议结合乡村振兴、扶贫攻坚、生态文明等国家战略，统筹考虑去产能企业土地、房产盘活利用事宜，加快推进工矿区、特别是去产能工矿区经济持续发展战略，尽快研究出台有关工矿区长远发展的总体设计规划，并做好与之匹配的硬件和软件方面设施建设，以及系列配套的扶植优惠支持政策，因地制宜、统筹解决工矿区，尤其是去产能企业后续长远发展问题。

4. 加大对去产能企业的政策资金支持

一是科学确定奖励补助标准。不同区域以及不同的煤炭企业，其现实情况存在很大差异，奖励补助政策应全面考虑这一因素，采取分层分级的奖励补助标准，并在使用范围上进行科学优化，最大化发挥出其应有作用。

二是出台相关税收优惠政策。降低煤炭产品税率标准，允许土地塌补费、村庄搬迁费、矿业权价款、水资源补偿费等抵扣进项税，采取缓交及免交失业保险，尤其对承诺不裁员、不减员的企业，按比例返还以前年度缴纳失业保险等方式，切实减轻去产能企业负担。

三是煤炭资源配置上向存续优势煤炭企业倾斜。把中东部地区的人才、技术优势和西部地区的资源优势结合起来，打破地方“一亩三分地”的局限，配置煤炭资源时适当向中东部去产能存续优势企业倾斜。

5. 加大公益性岗位供给及配套政策落实

一是加大公益性岗位供给。目前，从政府层面上，对去产能企业职工提供公益性托底岗位支持方面基本处于缺失状态。建议地方政府加大对托底岗位的开发力度，结合去产能企业实际完成任务情况，实行差异化提供公益性岗位政策。

二是大力推进支持性政策及资金的落实。结合去产能企业实际，地方政府积极落实补贴政策和配套资金，降低企业因实施去产能造成的负面影响。另外，加快有关遗留问题的摸底研究，制定有针对性和实效性的解决措施，并下大力量抓好推进落实。

三是积极扶植去产能企业转型发展。结合地区产业发展规划，从优惠政策、融入发展及资金支持等方面，加大对去产能企业的帮扶力度，重塑去产能企业造血能力，促进其实现可持续发展。