我国先行地区“放管服”改革演进逻辑

(南京工业大学法学院 江苏 南京 211800)

一、引言

“放管服”源起于对计划经济时代的全能型政府角色的扬弃。受新公共管理、新公共服务和互联网、大数据等理论和现实因素的影响，以服务、效率和责任等为主要目标的政府机构的改革在中国大地上悄然兴起。由于下放权力的改革显著降低了政府运行成本，改进了服务质量、提升了民众满意度，很快它就从一个地区向全中国蔓延，形成了全国范围的“放管服改革潮流”。然而，实践中“放管服改革”失败的案例不断涌现，以至政府不得不进行权力下放-上交的“怪圈”，与实践相对应，关于“放管服改革”的研究也受到国内学界的青睐和热捧，学者们从不同的研究视角、不同的研究方法对其进行了较为全面的深入研究。笔者2019年7月在中国知网以“放管服”、“权力下放”、“优化营商环境”为主题进行检索，剔除了工程类、工商管理类等与本研究无关的研究以及2017年以前的研究，选取有代表的文献108篇.

纵观这些文献研究，我们发现近20年来，我国学界对“放管服”服务的研究主要在2016年以后，研究主题从初期对简政放权的界定、政务服务功能的诠释，逐渐向监管领域的改革并和放与服结合研究进行探索。这些研究内容的变化说明，“放管服”研究逐渐深入，从“放管服”的本质、价值问题向操作性技术问题、实质性路径问题，以及深层次哲学问题转变。当我们将“放管服”的研究脉络和理论与实践相结合起来观察，不难发现“放管服”改革的内容就是以各种理论的概念界定为基础，一定程度上展现了公共行政学所推崇的核心观点和价值思想。

目前，在全国范围内大行其道的“放管服”其实并非突降“产品”，它的萌生甚至比市场经济体制等还要早，新中国成立后我国政府部门先后进行了7次机构改革，虽未行“放管服”改革之名，但其进行的实质就是转变政府职能，优化政府服务。“放管服”首次出现是在2014年政府工作报告中指明要进一步简政放权，2016年政府工作报告内容变为“推动简政放权、放管结合、优化服务改革的纵深发展，这是首次完整表述“放管服”改革的思想。之后每年两会政府工作报告，十九大报告、十九届三、四中全会公报都涉及“放管服”改革的内容。

二、“放管服”研究的发展完善

学术研究从研究内容上分为理论研究、现实研究，理论研究指能对多边关系、跨部门关系、集权弱化、边界重要性的消减、体制分散化进行解释的一套理论工具，将多学科研究各种思想观点纳入整体框架进而覆盖政府行动的全领域，对公共部门进行改革，重构公共服务的提供方式；现实研究主要根据案例针对某地区或者某一领域的具体问题进行探讨，从而提出针对性的建议。本文以期通过对现有文献的梳理，理顺“放管服”改革的整体架构，为未来的研究提供可借鉴的思路。

(一)理论层面的“放管服”改革的研究

当前学术界对于“放管服”改革制度层面的研究主要从缘起背景、主要内容、存在问题等方面展开，整体性政府理论强调政府在治理过程中的动态性，进而重构新型政务服务逻辑架构，同时整体性治理注重各部门、各主体之间的协作，通过打破部门壁垒，以降低成本、提高效率；“放管服”改革强调在简政放权、放管结合、优化服务，在实践操作中的政府购买服务、“最多跑一次改革”、“双随机一公开”、绩效评估等都强调多元主体合作参与。新公共管理理论中的用企业家精神重塑政府以及新公共服务理论中的公共利益是目标而非副产品等理论，以及体现了我国人民当家作主以人民为中心的思想理论，这一系列理论为“放管服”改革奠定了理论基础。

当前学者对于“放管服”的概念表述和内容界定各有差异，要么根据政府-社会-市场间的关系、要么当前政府存在的问题角度进行论述，要么根据政府政策文本解释缺乏统一的认识，具体来说有的认为“放”就是中央下放行政权，而有的人则认为政府放权与社会和市场；“管”方面有的人认为政府部门应该加强监管，创新改革行政监管体制，而有的人认为管就是既要有有效政府也要有有效市场、有效社会。至于“服”有的学者认为需要多元主体共同参与治理进而优化政府服务，其他人则认为服就是建立服务型政府。

我国是典型的压力型体制，“放管服”改革是由中央政府自上而下推动的，这就出现在下放权力过程中，地方上层主政官员不顾地方实际，盲目追求形式政绩、面子工程，并未将中央与地方改革的价值导向在政策制定和执行中统一，将本该产生的自治空间衍化成自治空间、合作空间、新辟空间，造成中央政府改革意志与基层受众体验间的差异。同时人员配置、财权等相关配套措施不能到位，仍然牢牢掌握在上级政府手中，致使“放管服”改革多年但很难改变“放权就乱收权就死”的怪圈。下放权力缺乏监管就会产生就会出现公权滥用现象，但由于我国缺乏统一的监管法律，各地各级政府监管标准不同出现政策打架，为促进经济发展我国对新兴产业采取包容审慎的态度使得政府成为最终的背锅侠，影响政府权威和威信，同时政府部门缺乏专业的监管人才，社会上缺乏专业的监管机构致使监管能力有限。政务中心建设方面面临权力清单、互联网平台、资源交易平台整合、公共服务需求和提供模式等方面的挑战，在解决政府与公众“最后一公里”问题方面作用发挥有限。

(二)现实层面的“放管服”改革的研究

当前学术界对于“放管服”改革技术层面的研究主要从背景缘由、目标任务、优化路径等方面展开，从目标任务和背景缘由上看：为适应当前国际国内形势变化，在国际竞争中处于有利地位，各国政府都在寻求良方以保证营商环境的国际化、法治化、便捷化，同时在“地方政府锦标赛”的背景下，地方政府为了寻求“政绩”，紧跟政策导向，出台多项政策法规进而推动政策落实。同时政府部门利用多样治理工具如证照分离、互联网家政务服务、双随机一公开、最多跑一次、清单制等从实验的途径看待改革，进行了多项探索性、创新性、渐进性的实验，在此复杂的现实背景下政府部门通过简政放权、减税降费、优化服务等有效制度供给进而促进政府与市场、社会和民众关系的改善，营造良好的社会关系，提高民众满意度和幸福感。

实践中存在的问题：“放管服”研究存在多年但对于其研究仍然存在部分问题，例如只涉及到“放管服”改革的主要成效和经验推广，对于失败的案例缺乏研究，其实失败的案例比成功的案例更有利于新事物的发展。但现有的研究中，大部分学者主要从“放管服”三方面的发展脉络的梳理和对成功案例中寻求当前各项“放管服”改革成效被大打折扣的成因着手，例如监管机构改革的实践中在监管管理相对发展较完善的杭州还存在条块关系失衡、经济监管过于削弱、专业监管能力提升不足等问题，另外在通过我国还是以行政监管为主导，社会监管力量薄弱，监管部门之间相互分割，缺乏对监管机构的问责和激励，致使相关工作人员缺乏动力机制；放管的最终目的是提高服务质量，满足群众需要，但是当前基层乡镇出现地方政府主官和工作人员服务意识和对服务的注意力淡薄同时服务主体单一，服务供给结构失衡，服务供给的放权和承接方面也存在问题。

在优化路径方面：有学者运用政策工具的分析框架分析“放管服”改革中在不同地区选用不同的政策工具促进承接主体-社会组织发展，中西部地区用放松管制型，东部地区使用监督工具。在营商环境优化方面，坚持利民便企的导向，进一步推动减费降税及深化行政审批制度的改革，建设有中国特色的营商环境评价体系，在监管设置方面，杭州建立大市场监管局、深化三合一综合执法，推出“双随机、一公开”，建立分级管理体制保证监管机构的独立性以及跨区域执法协作、需要借助智慧监管等手段取得了良好的成效。在高质量服务提供方面:浙江省从企业和人的全生命周期提升市场主体的服务水平，提高服务质量和相关利益群体的满意度，借助互联网和大数据的契机推出了“最多跑一次改革”，跑向了全国。

三、“放管服”改革的经验性规律

我们按照改革先行者的标准，选择了“放管服”实践较为成功，且由于其产生的杠杆效应带动了全国的追逐，这些先驱包括浙江省、上海市、江苏省、深圳市，具有先动性示范效应。

通过对中华人民共和国中央人民政府(http://www.gov.cn/)、中华人民共和国财政部(http://www.mof.gov.cn/)、中华人民共和国民政部(http://www.mca.gov.cn/)、中国政策研究网(http://www.zgzcinfo.cn/)、深圳政府在线(http://www.sz.gov.cn/cn/)、江苏省人民政府(http://www.jiangsu.gov.cn)、浙江省人民政府(http://www.zj.gov.cn/)、上海市人民政府(http://ss.shanghai.gov.cn/)等相关网站及其子网站上各类资料的获取、梳理，确定“放管服”改革相关政策文本及其“放管服”的代表性省市(见表1)

表1 先行地区“放管服”的情况

从先行地区经验来看，“放管服”改革有着较为一致的规律，这主要表现为以下几个方面：

1.“放管服”本质是为了践行“以人民为中心”的思想，提高企业和群众获得感和满意度，真正代表人民利益。十八大以来尤其是“放管服”改革以来，各级政府部门转变思想观念，转变政府部门的职能最大限度为各类市场主体松绑，建立清单制度、改革税费制度、优化办事程序、强化市场监管、回应民众需求的方式为人民群众解绊，为市场腾位，更多的站在市场和人民群众的立场和角度去考虑问题，让企业和民众感受到政府部门保姆式、妈妈式的服务，创造良好的营商环境、降低企业成本、提高企业效率、释放市场主体活力，更好的实现全面小康。同时我们也观察到政府改革大多数都是从税务部门开始，这在一定程度上体现了我国以民为本的思想，将财政取之于民用之于民。

2.“放管服”改革借助于互联网、大数据、区块链等新型技术工具打破时间、地域和空间的限制，转变政府职能，优化政府组织结构，推进政府间的改革协同，促进部门内部协调合作，实现信息共享、数据跑路畅通政府与社会的沟通联系，为公众提供多渠道、精准化、个性化的服务。当前各级各地政府政务微博、微信公众号、小程序、APP等让民众通过各种手机客户端了解政府政策取向和动态，加强与民众的信息沟通和共享，同时各种政务大厅、服务大厅、以及统一的政务服务网等建设各种电子证照服务平台，例如“最多跑一次”、不见面审批、一窗办理等实践，实现居民办事电子化，让居民少跑路。同时通过互联网+政务整合政府机构，打破部门之间的信息壁垒，加强部门之间信息互通，实现数字政府、智慧政府、虚拟政府，另外通过信息技术进行决策、监管，加强社会信用监管，培育和发展社会力量，让政府部门工作人员致力于各项惠民政策的创新。

3.各地区进行“放管服”的先行试验都将“放管服”项目运行进行标准化、法治化、流程化的限制，政策法律先行，同时要注意对“放管服”改革成效的考评。但当前部分政府官员产生不求有功但求无过的消极心理，消极面对上级政府下达的任务，十八大以来实践证明，为解决这种消极态势政府部门提出依法治国，地方政府主政部门制定各项政策文本(详见表1)，指明改革的方向和目标，促进各项政策措施的落地生根，并对各种创新性行业和试点采取包容审慎的态度，各级政府在根据绩效评估结果进行激励，这在一定程度上提高政府官员服务动力，同时推行各种权力清单消除权力寻租空间，在行政审批、减税降费等改革中规范程序，在注重法治过程中也要加强对政府官员个人素质的提升，法治和德治并行进而提高政府公信力，在监管过程中以信任监管为主要着力点加快推进社会信用体系建设，创新监管理念、制度和方式，提高监管水平和能力推动高质量发展。

4.“放管服”过程中要注重社会力量的培育，加强专业组织和专业人才的培养。当前我国在公安、教育、医疗、税务、科技、经济等各个方面进行“放管服”的改革，不管是下放权力中将部门权力下放给社会组织或者企事单位，为政府部门减负，让政府部门专注于自身的核心职能的履行，或是监管过程中引入专家学者或者专业的社会机构，或是政府将部分公共服务外包给社工机构或者社会企业都需要专业社会力量的参与，同时政府部门也需要提高自身职员的专业素养和能力，为高质量公共服务的提供奠定人才和组织基础。

四、结语

当前随着党中央、国务院以及习近平主席和李克强总理多次强调“放管服”改革，我国各地各部门政府纷纷开展各行业、各部门的“放管服”改革，但在此过程中，有两种倾向值得警惕：第一、完全否定过去政府部门各项服务和权力，第二、在未弄清楚“放管服”改革规律的情况下全面推行。要解决这两种倾向，需要借鉴当前先行地区的经验，寻求其中的规律，进而推进“放管服”的各项工作。放管服改革是一项综合性、系统性的工程，除具备人、财、物等物质资源还需在思想观念、意识形态方面打好“保险杠”。