论中国古代的行政组织法

张晋藩先生创办并指导

中国古代行政法历史悠久，博大精深，在中华法制文明中占有重要地位。行政机关的组织法是中国古代行政法的主要成分。

战国时期，随着官僚制度取代世卿制度，行政机关组织法逐渐充实，睡虎地秦墓竹简中已经展示了秦统一前行政立法的概貌。如属于官吏的任用、铨选、调任、考察以及职掌的法律有：《置吏律》《除吏律》《除弟子律》《内史杂》《司空》《效律》；属于户籍与赋役管理的法律有：《傅律》《徭律》《戌律》；属于经济行政管理的法律有：《垦草令》《田律》《仓律》《藏律》《厩苑律》《牛羊课律》《关市》《金布律》《工律》《工人程》《均工》《司空》；属于军事行政与司法行政的法律有：《军爵律》《中劳律》《敦表律》《公车司马猎律》《尉杂律》《捕盗律》《封诊式》。

秦统一以后，为确立专制主义中央集权制度，加强了行政立法。譬如，建帝制，置郡县，改官制，统一文字、度量衡和币制等。而以律为行政法的法律形式，也反映了法制处于初期阶段的一种特色。

至汉代，随着专制主义中央集权制度的巩固，汉律六十篇中行政法律较秦时有所发展，《朝律》就是一部集中的行政法律。

唐代是中国古代的盛世，国家体制已经达到成熟和定型，有关行政机关的编制法已经达到法典化的程度。如玄宗时期历时十六载制定的《唐六典》，就是一部代表作。《唐六典》是唐代具有行政法典性质的法律文献，也是开创的一种法律规范形式。它以唐代官制为纲目，分卷记述中央三师、三公、尚书都省，吏、户、礼、兵、刑、工六部，门下、中书、秘书、殿中、内侍五省，御史台及太常、光禄、卫尉、宗正、太仆、大理、鸿胪、司农、太府九寺，国子、少府、军器、将作、都水五监，十六卫；太子东宫府率，诸王公主府邑；地方三府、都督、都护、州、县等行政机构。详述各官职司、品秩、官员编制、职责范围、行政管理的基本原则、方式和规程，以及各行政机关之间的关系，每一官署、官职的历史沿革。从此典律分野，在封建法律体系中出现了行政法的独立分支。《唐六典》的制定不仅是唐代立法活动的卓越成就，而且对后世行政法的发展也有着深远的影响。除《唐六典》外，在有关的令、格、式中也规定了一系列行政法规范，标志着封建行政法的重大发展。

宋朝在加强中央集权的基本国策指导下，建立起庞大的官僚机构，并改革行政管理体制。为了确认新的行政管理体制，维系国家机关之间的相互关系和有效的运转，颁布了一系列行政立法，除《宋刑统·职制律》二十二门中有关综合性的行政法律外，还制定了与行政编制相关的一些法律。南宋颁行的《庆元条法事类》中，也收录了有关行政机关编制法的法规。保留至今的还有《吏部七司法》残卷和《景定吏部条例》。

明朝建立以后，为了“以累朝典制，散见于简册卷牍之间，百司难从查阅，民间无法悉知”，孝宗弘治十年（1497年）开始纂修《会典》，至弘治十五年修成。会典取材于明朝官修律、令、礼、式、宪纲和诸司档案籍册，内容广博，记述详备，是“辑累朝之法令，定一代之章程”的大经大法，因而受到最高统治者的重视。《大明会典》的体例，基本沿袭《唐六典》，以六部官制为纲，按宗人府、六部、都察院、六科、各寺、府、监、司的次序，分述各行政机关的职掌和事例。但它与《唐六典》有所不同，不单纯是行政法律的汇编，而且是天下臣民遵守力行的，具有行政法典性质的重要法律，它是明朝立法的重要成就，也为清代五朝会典的制定提供了先验。

清朝康熙帝亲政以后，为了使国家机关的活动有典有则，下诏仿明会典起草清会典，历时6年完成，史称《康熙会典》。《康熙会典》是清朝正式颁行的第一部具有行政法典性质的大法。按以官统事，以事隶官的体例分列宗人府，内阁，吏、户、礼、兵、刑、工六部，理藩院，都察院，通政使司，内务府以及其他寺、院、府、监等机构分目，首尾相衔，内容详备。

康熙帝以后，雍正十年（1732年）编成《雍正会典》。雍正帝在会典的御制序中说：“朕缵承宝位，体皇考之心以为心，法皇考之政以为政。其有因时制宜，更加裁定者，无非继表述事之意，绍闻衣德之思，爰允礼臣蒋廷锡所请，命阁臣开馆纂修，自康熙二十六年（1687年）至雍正五年（1727年），所定各部院衙门礼仪、条例悉行检阅，照衙门分类编辑。凡经九载，篇帙告竣，于是圣祖仁皇帝临御六十余年，立纲陈纪之端，命官敷政之要，首末完具，灿然如日星之炳照，与虞书周礼，并垂不刊。”

乾隆十二年（1747年），乾隆帝下令重修会典，从清太祖努尔哈赤起，迄至乾隆二十七年（1762年），上下百余年，内容较康熙、雍正两朝会典完备。凡涉及庙坛、职方和地理均附有图表。同时鉴于“例可通，典不可变”，惟恐典例并载使后人“妄相牵引，无所适从”。因此将附于各条的则例分出另编。按照以典为纲，以则例为目，使典例既不相混，又互相补充的宗旨，撰成《乾隆会典》一百卷，《乾隆会典则例》一百八十卷。这是《乾隆会典》有别于康熙、雍正两朝会典的变革之处。从《乾隆会典》起，“以典为纲，以则例为目”，分别编辑，成为固定的体例。

乾隆以后，嘉庆六年（1801年）续修会典，于嘉庆二十三年（1818年）完成会典八十卷，事例九百二十卷，图一百三十二卷。《嘉庆会典》改《乾隆会典则例》为事例，事例的编制方式和范围一如则例。

光绪十二年（1886年）以《嘉庆会典》为基础，重修会典，于光绪二十五年（1899年）编成《光绪会典》一百卷，事例一千二百二十卷，图二百七十卷。《光绪会典》在清朝会典中时限最长，篇幅最大，是清会典的最后形态。

《大清会典》详细记述了清代自开国至光绪朝，各级行政机关的职掌、事例、活动原则与有关制度，典例互补，并辅以图说，涉猎极为广泛，多属“礼乐刑政大端”“经久常行之制”。如同《乾隆会典》凡例所说：“以典章会要为义，所载必经久常行之制。滋编于国家大经，官司所守，朝野所遵，皆总括纲要，勒为完书。”清人评价会典说：“皆百官奉行之政令，诸司分列之职掌”“盖宪章法令，国有《会典》，官有案牍，其事由上而下，故天下道同”。

清朝有关行政机关编制法，除会典外，更集中体现在各部院的则例上。清朝为使部院政务活动规范化，责成各部院纂修则例。则例是诏准的各衙门的章则事例，是各衙门的组织法和办事的依据。