药品管理法以健康为中心的药品监管制度构建

蒋蓉（中国药科大学）

2019年8月26日，新修订的《中华人民共和国药品管理法》经十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过，将于2019年12月1日起施行。

药品管理法18年来的全面大修，无论是结构调整或条款修改，都是立足于新时代药品监管体制背景下，以健康为中心的治理理念的体现。药品管理法明确了药品监督管理部门职责分工、强化行业参与者责任、创新法律责任体系，坚守药品安全底线，维护公众健康权益。

严格监管，实施药品全生命周期管理

对药品安全实施最严格的监管制度，是维护人民健康、规范医药行业秩序的基本要求。药品管理法修订中新增“药品研制和注册”“药品上市后管理”两章，系统规定上市前与上市后监管要求，与生产、经营、医疗机构使用环节形成药品全生命周期监管闭环。

引入药物追溯制度，实现药品可追溯

运用信息化技术建立药品追溯体系是实现药品信息全过程管理、药品来源可查和去向可追的重要途径。为此，药品管理法第12条第一款规定国家建立健全药品追溯制度。国务院药品监督管理部门应当制定统一的药品追溯标准和规范，推进药品追溯信息互通互享，实现药品可追溯。日前，国家药品监督管理局已发布《药品信息化追溯体系建设导则》《药品追溯码编码要求》《药品追溯系统基本技术要求》《疫苗追溯基本数据集》《疫苗追溯数据交换基本技术要求》5项标准，要求对药品各级销售包装单元进行唯一性赋码，既可为药品查询、追溯、召回提供便利手段，也为药品监督管理部门开展药品质量追溯、执法打假、短缺预警、责任追究等提供全程信息支撑。

对药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业和医疗机构而言，药品管理法第36条强调应当建立并实施药品追溯制度，按照规定提供追溯信息。因此，可以根据国家药品监督管理部门制定的技术标准和规范要求自建药品追溯系统，或者委托信息技术企业、行业组织等第三方提供专业追溯服务，对药品进行赋码。追溯码类型不做具体要求，符合编码标准即可。国家与省级药品监督管理部门则建设追溯监管系统，通过协同服务平台，采集追溯数据，实现互联互通。这种监管部门定制度、建标准、兼容不同类型追溯码的做法，充分保障了药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业和医疗机构的自主选择权。

引入药物警戒制度，风险管控全覆盖

药品管理法第12条第二款首次提出建立药物警戒制度，对药品不良反应及其他与用药有关的有害反应进行监测、识别、评估和控制。药物警戒制度最早起源于欧洲，将对药品安全性信息的搜集与处理活动起点提前至新药研发和设计阶段，贯穿于药品全生命周期。我国于2017年6月加入国际人用药品注册技术协调会（ICH），对药物临床研究期间和上市后不良反应报告工作将适用ICH相关指导原则，在已有不良反应报告与监测体系基础上，通过药物警戒制度将安全性信息的搜集与风险识别、评估和控制前移至药物研发阶段，范围扩展至所有与用药相关的问题。

对于药物警戒制度的实施要求，药品管理法明确药品上市许可持有人建立年度报告制度，每年将药品风险管理情况按规定向药品监督管理部门报告；明确药品上市许可持有人制定药品上市后风险管理计划；明确上市后药品不良反应信息管理与风险控制措施。

鼓励创新，保障公众用药可获得

创新是医药产业持续发展的灵魂，是提升公众健康福祉的必要条件。早在2001年药品管理法第一次修订时，就明确“国家鼓励和创制新药，保护公民、法人和其他组织研究、开发新药的合法权益”。此次修订中，在保留此条的基础上，新增诸多条款明确鼓励创新的方式、方向与途径，为产业持续创新、公众用上好药注入动力。

吸纳改革成果，实现审评审批制度再造

2015年以来，党中央、国务院密集出台系列文件改革药品审评审批制度，促进医药创新。此次药品管理法修订中，新增“药品研制和注册”“药品上市许可人”，以改革成果为依托，对药物临床试验和上市注册管理流程进行再造。规定药物临床试验实行六十日“默示许可”管理、生物等效性试验实行备案管理、药物临床试验机构实行备案管理，对药物临床试验实施和机构的审批管理进行改革，将显著提高临床试验审批效率，扩大临床试验机构资源，加快新药研发进程。

其次，全面实施药品上市许可持有人制度。2015年11月，十一届全国人大常委会第十七次会议授权国务院在北京、上海等十个省市开展药品上市许可持有人制度试点，将药品批准文号持有人的类型从药品生产企业扩大至药品研制机构，鼓励后者通过委托生产将创新成果迅速产业化，并在获得市场回报的同时，将市场收益反哺至创新成果的上市后管理与深度研发，从而形成“研发投入—创新成果回报—研发再投入”的良性循环机制。试点实施以来，创新药物市场活力得到充分释放，医药产业资源结构得到优化，因此在药品管理法修订中，药品上市许可持有人制度在全国范围内全品种实施成为修订主线之一贯穿全文。尤其在第40条明确经国务院药品监督管理部门批准，药品上市许可持有人可以转让药品上市许可。通过对药品上市许可产权归属及转让权利的明晰，将更好地发挥激励创新的作用。

其三，药品管理法第26条提出对治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病以及公共卫生方面急需的药品，药物临床试验已有数据显示疗效并能预测其临床价值的，可以附条件批准。这是对审评流程的再造，即将上市审评程序前置在药物研发中，允许药物临床试验未完成时，提前批准药品上市，以满足社会需求。2018年4月，为满足公共卫生重要预防用药需求，国家药品监督管理局以附条件批准的方式，批准用于预防人乳头状瘤病毒（HPV）持续感染、宫颈病变及宫颈癌的九价疫苗上市。需要指出的是，对于附条件批准的药品，药品管理法第78条规定，药品上市许可持有人应当采取相应风险管理措施，按规定期限完成研究，国务院药品监督管理部门可根据研究进展情况依法处理，直至注销药品注册证书。

关注临床导向，有的放矢明确鼓励方向

以人民健康为中心，就是要关注患者用药需求，尤其是特定领域、特定疾病、特定人群的用药权益保障。为让更多的患者有药可用、早有药用，药品管理法一方面强调支持以临床价值为导向的新药研发，从而引导形成以患者为中心的研发思路，鼓励具有临床优势的新药产出，改变过去低水平重复、扎堆研发的现象。另一方面，药品管理法提出对儿童用药品、短缺药、防治重大传染病和罕见病的新药实行优先审评审批。药品管理法修订中首次通过法律形式，确立儿童药、短缺药、重大传染病药物、罕见病药物的优先审评制度，对引导研发资源向这些疾病和药物领域倾斜具有积极作用，让更多患者更早得到科学救治。

关怀患者权益，探索临床使用新方式

药品注册是国际通行的、通过非临床研究和临床试验数据确证拟上市药品安全性、有效性和质量可控性的过程，是保障患者用药安全的重要防火墙。但是，对于严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病患者而言，药品研制与注册的长周期可能是获得救治希望的阻碍。为保障这些患者的健康权益，药品管理法第23条提出对正在开展临床试验的用于治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病的药物，经医学观察可能获益，并且符合伦理原则的，经审查、知情同意后可以在开展临床试验的机构内用于其他病情相同的患者。这是我国药品立法中首次提出临床试验药物拓展使用，此种方式的探索将赋予患者更多的治疗选择权和生命希望。

药品管理法第65条规定，医疗机构因临床急需经批准后可以进口少量药品，个人也可因自用携带入境少量药品，为临床有特殊需求的患者提供获得国内尚未批准上市药品的合法途径，彰显立法者对患者生命健康的尊重与关怀。

夯实责任，创新法律责任体系

立法是对利益相关方权利与义务、权力与职责进行界定的过程。具体到药品管理法修订，在以健康为中心的理念指导下，药品监督管理部门与行业参与者的权、责、利的分配主要体现在如何保障药品质量、保证用药安全方面。

明确药品监督管理职责分工

经历数次机构改革后，药品监督管理从省以下垂直管理逐渐调整为属地化管理。因此，药品管理法修订中首次明确属地责任，在第9条中明确县级以上地方人民政府对本行政区域内的药品监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域内的药品监督管理工作以及药品安全突发事件应对工作，建立健全药品监督管理工作机制和信息共享机制。第10条规定县级以上人民政府应当从发展规划和经费预算等方面，为药品安全工作提供保障。

针对2018年机构改革中省以下不再保留药品监督管理部门的要求，此次修法在第8条中明确“设区的市级、县级人民政府承担药品监督管理职责的部门负责本行政区域内的药品监督管理工作”。

强化行业参与者责任

药品上市许可持有人对药品全生命周期承担主体责任。药品管理法规定药品上市许可持有人依法对药品全生命周期的安全性、有效性和质量可控性负责，对药品研制、生产、经营和上市后管理活动承担责任。对于药品上市许可持有人为境外企业的，规定应当由其指定的在中国境内的企业法人履行相应义务，并与上市许可持有人承担连带责任。为更好地履行主体责任，通过大量义务性条款与禁止性条款对药品上市许可持有人的各项行为提出具体要求，为药品上市许可持有人实施后的监管制度重构提供依据。

对于药品生产企业、药品经营企业和医疗机构，应按照药品管理法第四章、第五章、第六章规定履行药品生产、经营和使用管理中的相应责任。

此次药品管理法修订中，首次在法律层面对网络销售药品作出规定，要求遵守经营管理规定，并对药品网络交易第三方平台的责任作了详细规定，将其纳入药品经营监督管理范畴。

值得一提的是，此次药品管理法修订中强调责任到人，分别规定药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业的法定代表人、主要负责人对药品质量、本企业药品生产活动、本企业药品经营活动全面负责。

创新法律责任体系

药品管理法修订中，法律责任体系的创新直接体现最严厉处罚和最严肃问责的要求。

对行业参与者而言，药品管理法修订通过设定多种行政处罚类型、大幅提高罚款额度、对直接责任人进行处罚等方式，提高违法成本，加强法律威慑力。对发生违法行为单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员，设定没收收入、罚款、禁止从业、行政拘留的处罚，将药品安全责任落实到责任人。

对药品监督管理部门而言，药品管理法设定了其违法履职、渎职、玩忽职守情形下的行政处分规定。

从维护公众健康权益的角度，药品管理法修订中提出民事赔偿首负责任制和惩罚性赔偿制度。药品管理法首次规定“接到受害人赔偿请求的，应当实行首负责任制，先行赔付”，将先行赔付设定为首先接到赔偿请求的行业参与者的义务。而针对行业参与者明知故意行为的惩罚性赔偿在侵权责任法中已经提出，药品管理法第144条则对生产假药、劣药或者明知是假药、劣药仍然销售、使用的惩罚性赔偿的具体额度作出明确规定，即“可以请求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元”。