政府法制机构与原司法行政机关整合:动因、问题及对策

黄学贤 李凌云

2018 年3 月，第十三届全国人大第一次会议批准通过了国务院机构改革方案，决定在国务院法制办公室与原司法部的职责整合基础上重新组建司法部，并不再保留国务院法制办公室的机构建制。这项改革表明，新司法部作为新的国务院组成部门，不仅承接了原司法部的机构设置，而且还替代了国务院法制办公室的角色。随着党和国家机构改革全面铺开，以及国务院法制办公室撤并的示范效应，各级地方政府法制办公室已和原司法行政机关整合，一同并入新组建的机构。①本文提到的“原司法行政机关”，特指2018 年党和国家机构改革之前国务院所属的司法部及地方各级政府中的司法厅、局(所、处)等职能部门，与设立在公安、法院、检察院等机关内部管理司法行政事务的机构无关。另外，为方便论述，将政府法制机构与原司法行政机关整合后重新组建的行政机构，称之为“新机构”。何为政府法制办公室? 简言之，它是专门办理相关法制事务的政府法制机构。根据国家有关文件作出的职责定位，政府法制机构是本级政府的参谋、助手及顾问，在促进本区域依法行政方面发挥着统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流等作用。②参见《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17 号)。观察我国行政机构的历史可知，政府法制办公室并非是政府法制机构唯一的形态，行政组织形式多样的政府法制机构已伴随新中国走过了70 年历程。本文通过回顾政府法制机构在各个历史时期的发展，分析本次机构改革中政府法制机构与原司法行政机关整合的动因以及面临的挑战，继而为新机构依法高效履职提出建议。

一、政府法制机构70 年的演变:以中央政府为观察视角

从行政层级顶端的国务院，到科层系统末梢的乡镇一级政府，上下级行政机关及部门之间一般都具有对应的机构设置，以确保职责能够基本衔接、执行有力。政府法制机构的变迁，亦遵循这一路径原理。虽然地方政府与中央政府之间就法制机构的功能期待存在一定差异，但在发展历程、职能履行等方面存在颇多相似之处。因而，本部分主要是以中央政府法制机构为观察视角，并适当旁及地方政府，希冀梳理出政府法制机构的演变轨迹。具体而言，政府法制机构在新中国70 年间的发展可概括为六个阶段。

(一)中央人民政府政务院法制委员会(1949 年—1954 年)

新中国成立前后，新政初定、百废待举。1949 年9 月，以中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》作为临时宪法，设立政务院作为中央人民政府的最高执行机关。政务院下设政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会及人民监察委员会4 个委员会，并组建了外交部、公安部、法制委员会等30 个部门。与《共同纲领》同期通过的《中央人民政府组织法》第18 条，为政务院组织机构的设置提供了法律依据。其中，这4 个委员会的行政地位比30 个部门要更高。例如，政治法律委员会可协助政务院指导内务部、法制委员会等5 个部门的工作。上述的法制委员会，可视为新中国政府法制机构的肇始时期。

根据《中央人民政府法制委员会试行组织条例》第2 条的要求，法制委员会在政务院领导下及政治法律委员会指导下开展工作，具体职责是“研究、草拟与审议各种法规草案并解答现行各种法规”。在内设机构方面，共设置了包括民事法规委员会、资料室、办公厅等在内的9 个部门。1954 年9 月，第一届全国人大第一次会议通过了《宪法》和《国务院组织法》，国务院在此背景下成立。随后，国务院发出了调整中央和地方国家机关的通知，决定不再保留政务院法制委员会。据国务院法制办公室原主任曹康泰描述，政务院法制委员会在成立的5 年时间里，共审议或草拟以中央人民政府、政务院以及各委、部和各大行政区名义发布的法规、规章3500 余件，其中由政务院发布和批准发布的条例、通则、办法等法规达230 件。①参见曹康泰:《政府法制建设的探索与发展》，载《党建研究》2009 年第10 期。此类法规、规章和文件在构筑新政权的法律基石、稳定社会秩序、推动党和国家在过渡时期总任务的顺利实现发挥了重要作用。

(二)国务院法制局(1954 年—1959 年)

1954 年10 月，经第一届全国人大常委会第二次会议批准，设立了国务院法制局，其行政地位为国务院直属机构。此为政府法制机构在新中国发展进程中的第二个阶段。1955 年11 月国务院常务会议批准通过的《国务院法制局组织简则》规定，国务院法制局在国务院直接领导下，执行草拟法规草案、审查相关法规草案、办理其他有关法制的工作等行政任务。在内设机构上，国务院法制局设置了4 个组、3 个室，由这7 个部门分工合作，具体履行各项职能。在这一时期，国务院法制局着手整理了国务院(含政务院)发布和批准的法规，并编辑出版了从1954 年到1959 年期间的《中华人民共和国法规汇编》，还一并主持推动各省、市设置政府法制机构。

1959 年6 月，根据第二届全国人大常委会第四次会议《关于批准国务院调整直属机构的决议》的规定，国务院法制局的建制被撤销。同一时期被撤销的，还有司法部、监察部等诸多机关。有所不同的是，国务院法制局的部分职能并未随机构一并取消，而是划归至国务院秘书厅。随后，国务院秘书厅新设了法律室，该时期它的主要职能是协助领导审查国务院各部门所报送的法规。正是由于这种制度安排，国务院法制局的部分职能得以在严峻的政治形势下继续存续了一段时间。然而，到了1965 年，国务院秘书厅法律室也被撤销，其业务与秘书厅秘书处的业务合并，继而成立了秘书室，法规审查工作由秘书室内部的一个组兼理。“文革”开始后，新中国的法制建设遭到巨大冲击，这种隐形的政府法制机构也难以维续，故在1966 年底被彻底撤销。“文革”期间，国务院曾进行过几次机构改革，但政府法制机构未能得到重建。由于以上原因，政府法制机构就此出现中断，政府法制工作在此后的10 多年时间里处于停滞状态。

(三)国务院办公厅法制局、国务院经济法规研究中心(1978 年—1986 年)

党的十一届三中全会把加强社会主义民主法制建设作为国家民主政治生活中必须坚持的方针。①参见《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》(1978 年12 月22 日通过)。1979 年7 月，为适应改革开放需要，国务院以1970 年所成立的国务院办公室为基础，在内设的值班室中增设了第五组，该组的主要职责是审查各部门报送国务院的法律、法规草案。1980 年5 月，国务院办公室更名为国务院办公厅，随后以值班室第五组为基础新建了国务院办公厅法制局。1981 年7 月，国家为适应当时的经济立法工作需求，相应成立了国务院经济法规研究中心，该中心为国务院下属的研究咨询机构，主要负责的是对国务院各经济部门草拟、修改经济法规的事务进行规划、指导、组织及协调。1982 年6月，司法部在进行司法行政体制改革时，其行政法律法规编纂工作被划转至国务院办公厅法制局承担。②参见陈瑞华:《司法行政机关的职能定位》，载《东方法学》2018 年第1 期。总的来看，在这一时期，国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心相互并存，共同形成了改革开放初期中央政府法制机构的格局。

1981 年以后，各省、自治区、直辖市的政府在法制局的基础上，相继建立了经济法规研究中心或经济法规处(室)。这些机构不属于政府的职能部门，基本上无法行使监督执行经济法规的职能，尤其是缺乏对经济法规执行中发生的纠纷、争端和分歧意见的调解与裁决之权。这说明，它们同“四个现代化”建设对经济法制工作的要求还是不相适应。③参见侯炳伟:《论政府中的经济法制机构》，载《法学评论》1986 年第1 期。虽然省以下的不少地方政府同样设置了政府法制机构，但职责不够明确、名称不一，有些地方存在政府法制局与经济法规研究中心并存的形态，有的仅设置了政府法制局。一言以蔽之，各个地方政府尚未形成较为统一的模式。

(四)国务院法制局(1986 年—1998 年)

1986 年4 月，国务院改革了国务院办公厅法制局、国务院经济法规研究中心并存的模式，决定合并这两个机构，成立新的国务院法制局。同时，为畅通国内外经济法学界在理论与实务上的日常交流，仍保留国务院经济法规研究中心的牌子，该中心的活动纳入国务院法制局的事务范畴。

国务院法制局作为该时期的政府法制机构，它的发展过程可细分为三阶段。第一个阶段是从1986 年4 月到1988 年10 月，国务院法制局在行政层级上是作为国务院的直属机构，承担了国务院整体性法制任务。同时，以国务院经济法规研究中心名义，与经济法学界展开密切的理论交流。1987 年4 月，全国政府法制工作会议召开，“政府法制”这一概念被正式提出，折射出政府法制工作新的发展动向。④改革开放以后，政府法制机构在经济发展领域的工作用力较多，当时大多称之为经济法制工作，“政府法制”这一概念尚未提出。1985 年前后，部分学者和领导干部开始提倡以政府法制取代原先的经济法制。参见张武扬、焦风君:《中国政府法制论稿》，中国法制出版社2002 年版，第28－29 页。第二个阶段是从1988 年10 月至1994 年3 月，国务院法制局的行政层级被确定为办事机构。按照国务院这一时期批准的《国务院法制局“三定方案”》之规定，它扮演的是国务院领导下法制方面的参谋和助手角色。第三个阶段是从1994 年3 月到1998 年3 月，国务院法制局的行政层级由办事机构改为直属机构。按照该时期的“三定方案”，它是国务院领导同志在政府法制工作方面的参谋和助手。⑤参见《国务院办公厅关于印发国务院法制局职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》(国办发〔1994〕38 号)。总的来说，国务院法制局在这12 年时间内，较为出色地完成了政府法制任务。

在国务院法制局成立后的几年时间里，多数地方相应地设置或改革了政府法制机构，通过成立政府法制局或法制办公室承担政府法制工作。当然，部分地方与中央政府的发展步伐不完全同步。例如，广州市是在1990 年6 月成立的政府法制局，该机构并不完全独立，依然隶属于市政府办公厅。①参见李毅:《改革开放背景下的地方政府法制演进路径——以广州市政府法制建设为视角》，载《法治论坛》2010 年第1 期。参见栾岚:《重新组建的省司法厅正式挂牌亮相》，辽宁长安网http://www．lnfz．cn/news/18282．html，最后访问日期:2019 年4 月2 日。20 世纪90 年代初，是县级政府法制机构发展迅速的时期。1989 年4 月《行政诉讼法》的颁布，对地方政府法制工作提出了更高期待。原本没有政府法制机构的部分市、县政府，在此背景下纷纷新设政府法制局或法制科。先前业已成立的政府法制机构，也进一步加强机构建设，在行政组织、级别及编制上增强力量。1993 年10 月，国务院在《关于加强政府法制工作的决定》中指出，“要加强政府法制工作机构和队伍的建设”。在当时，作为行政管理最基层的乡镇一级政府，一般不设置独立的政府法制机构。为克服基层政府在依法行政方面的困难，浙江省温岭市于1997 年在全国率先试设乡镇法制机构——泽国镇法制办公室，并配备了一名兼职的法制员。②参见陈鼎:《乡镇政府依法行政的困境与出路——温岭市创设镇(街道)“法制办”的实践与启示》，载《上海政法学院学报(法治论丛)》2012 年第5 期。这是地方政府为提高乡镇管理和服务水平所探寻的有益途径。随即，其他乡、镇也开始探索设立政府法制机构，在管理机制上多数是与同级政府办公室合署办公。

(五)国务院法制办公室(1998 年—2018 年)

1998 年3 月，国务院进行机构改革，将国务院法制局改为国务院法制办公室。在同一个月，中共中央决定在国务院法制办公室成立党组。根据1998 年6 月国务院办公厅《关于国务院法制办公室职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》(国办发〔1998〕39 号)的规定，国务院法制办公室是协助总理办理法制工作事项的办事机构。同时，其行政级别由副部级升格为正部级。从1999 年起地方政府法制机构启动了新一轮改革。多数地方通过参照国务院法制办公室模式，在内部重新组建了政府法制办公室。

在内设部门方面，国务院法制办公室机关设置了秘书行政司(研究司)、政法劳动社会保障法制司、政府法制协调司等8 个职能司。2005 年7 月28 日，经批准，国务院法制办公室增设行政复议司和政府法制研究中心。在地方，政府法制机构的内设部门在一定程度上都参照了国务院法制办公室。相较而言，部分地方的政府法制机构并未作出改变，依然沿用了法制局模式。当然，有部分地方政府，尤其是县一级政府的法制机构并不独立。有的虽然称之为法制办公室，但却与政府办公室一套班子、两块牌子。甚至有部分地方尚未设置政府法制机构。曾有数据统计，截止到2008 年6 月底，在全国2859 个县级政府中尚有约15%的县级政府未设立法制机构。③参见吴兢、黄庆畅:《中国强力推进基层依法行政，“红头文件”两年一清》，载《人民日报》2008 年6 月25 日第6 版。而有的地方政府只是在政府办公室内部设置法制科，或者是在政府办公室中的某部门专设法制员具体承担政府法制事项。

(六)中华人民共和国司法部(2018 年至今)

2018 年2 月，中共十九届三中全会审议通过了《深化党和国家机构改革方案》，同意把该方案的部分内容按照法定程序提交十三届全国人大一次会议审议。方案提出“组建中央全面依法治国委员会”，并决定将中央全面依法治国委员会办公室设在司法部。同年3 月，第十三届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革方案》，方案规定:“将司法部和国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部，作为国务院组成部门。不再保留国务院法制办公室。”本轮机构改革的一大特点，是将“党和国家”机构改革一体同步推进，在改革力度上超过以往历次改革，属于党和国家在完善组织机构方面作出的重大决策部署。

按照《深化党和国家机构改革方案》关于“所有地方机构改革任务在2019 年3 月底前基本完成”之规定，目前各地已推动政府法制机构与同级原司法行政机关相整合。以辽宁省为例，根据《辽宁省机构改革方案》，已将原省司法厅和省政府法制办公室的职责整合为新的省司法厅，新机构在2018 年11 月2 日举行了挂牌仪式，高效完成了整合任务。①参见李毅:《改革开放背景下的地方政府法制演进路径——以广州市政府法制建设为视角》，载《法治论坛》2010 年第1 期。参见栾岚:《重新组建的省司法厅正式挂牌亮相》，辽宁长安网http://www．lnfz．cn/news/18282．html，最后访问日期:2019 年4 月2 日。今后，政府法制机构与原司法行政机关的两大职责将以新机构这一组织载体继续存在。

(一)行政机构与法治发展进程的契合

二、政府法制机构与原司法行政机关整合的动因

在2018 年3 月13 日第十三届全国人大一次会议上，国务委员王勇受国务院委托作了关于国务院机构改革方案的说明。涉及重新组建司法部的原因，他是这样讲述的:“为贯彻落实全面依法治国基本方略，统筹行政立法、行政执法、法律事务管理和普法宣传，推动政府工作纳入法治轨道，将司法部和国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部。”②王勇:《关于国务院机构改革方案的说明》，载《人民日报》2018 年3 月14 日第5 版。这句话的含义，实际可理解为法治发展进程背景下行政机构职能优化的需要。或者说，这可概括为政府法制机构与原司法行政机关整合的动力来源。

倘若行政法学的理论是一个由多元变量决定的函数，行政任务至少是自变量之一。③参见陈爱娥:《国家角色变迁下的行政任务》，载《月旦法学教室》第3 期(2003 年1 月)。助力建设高水平的法治政府，可谓是政府法制机构所承载行政任务的核心目标。从政府法制机构的上述演变历程来看，它伴随法治政府建设而渐次规范化。政府法制机构的变迁，就是法治政府建设基础上的行政机构调适。而法治政府建设，需要放置在新中国法治建设大背景下加以理解。那么可以说，从外部的改革背景看，政府法制机构发展的进程理应同新中国法治发展进程相契合。

回顾新中国法治建设的70 年，它的发展进程大体经历了三个阶段:一是法治乃法制，即静态层面的法律制度;二是法治乃依法治国，即动态层面的依法治理;三是法治乃全面依法治国。④本文关于法治三阶段的判断，参考了胡建淼的论述。他提出:我们党关于法治的理论和实践经历了三个阶段，即“法制—法治—全面法治”。实现了两大飞跃，即从“法制”到“法治”，从“法治”到“全面法治”。参见胡建淼:《以“两个突出”“三个关键词”解读四中全会精神》，载《行政管理改革》2015 年第6 期。简言之，经历了从法制到法治再到全面依法治国的发展过程。

具体而言，在新中国成立初期，如何在废除国民党旧法统情况下构建新中国的法律制度是亟待解决的问题。在此法政历史条件下，通过设置专门国家机关去承担重建法律制度的任务，是当时迫切的选择。行政系统内部法制建设的抓手之一，便是设置政府法制机构。改革开放后，政府法制机构履行职能的焦点依然是构建完备的法律制度。正如邓小平在1986 年1 月的中央政治局常委会上的讲话中提出，“搞四个现代化一定要有两手，只有一手是不行的。所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制。”⑤参见杨庚:《论邓小平法制思想的几个问题》，载《首都师范大学学报(社会科学版)》1995 年第5 期。这一论断将法制建设上升到了与经济建设相提并论的位置，能够表明法制建设在改革开放进程中愈发重要的地位。因而，建国初期以及改革开放后的较长一段时期，政府法制机构与国家法律制度建设的主题密不可分。等到了1997年，党的十五大明确将“依法治国，建设社会主义法治国家”作为党领导人民治理国家的基本方略。1999年，“依法治国”被正式写入宪法，此方针上升为国家意志。“法治”与“法制”虽然仅一字之差，但从内涵上讲却有了重大突破，标志着党的领导方式发生重大转变，也表明了党坚持依法治国、厉行法治的决心。⑥参见喻中:《新中国成立60 年来中国法治话语之演进》，载《新疆社会科学》2009 年第5 期。同一时期，政府法制机构的组织形式由法制局改为法制办公室模式，行政级别得到提升的有力措施亦能够映衬依法治国的时代价值。中共十八大以来，以习近平为核心的党中央从关系党和国家前途命运、长治久安的战略高度再次定位法治，开启了全面依法治国的新篇章，协力推动法治国家、法治政府与法治社会一体建设。紧接着，党的十八届四中全会出台了全面推进依法治国的纲领性文件。在党的十九大上，全面依法治国作为习近平新时代中国特色社会主义思想的核心内容之一被纳入“八个明确”。新时代全面依法治国建设进程中，根据法治目标实现与行政机构的关系，政府法制机构有必要形成整体性、协调性的变革。这便是本次机构改革中政府法制机构发生演变的当代背景。

综上所述，伴随着法治国家发展进程，法治政府建设的时代内涵不断发生改变。为回应上述法治变迁轨迹，作为政府法制工作承载力量的行为主体——政府法制机构，同样会在体制、机制及技术层面作出调整，并在动态发展中重新建构其职能、责任及组织。从改革发生机制来看，政府法制机构改革议程的开启，是源于法治国家发展背景下对法治政府建设作出的整体性考量。据此，可作出如下论断:政府法制机构与法治发展进程是一对互动的范畴，法治进程影响了政府法制机构的配置，政府法制机构反过来能够助推法治建设，故二者的关系形态可用以诠释政府法制机构的变迁规律，亦能够作为政府法制机构与原司法行政机关相互整合的外在原因。

(二)大部门制改革理念下行政职能的优化配置

从行政系统内部看，改革政府法制机构的目标是优化行政职能的配置。职能和机构作为行政体制改革的内在和外在结构性要素，前者是后者的内核，后者是前者的载体。①参见张成福:《变革时代的中国政府改革与创新》，载《中国人民大学学报》2008 年第5 期。根据行政组织学的解释，因应社会状况变化而设置或调整行政机构去承载行政职能，能够有效提升行政职能与组织建构之间的匹配度。从公共管理和政治学理论而言，政府绩效、机构精简、职能转变等常被用作观察行政机构改革的视角主线。在法学领域，我国现行《宪法》第27 条、《国务院行政机构设置和编制管理条例》(1997 年)第4 条等规定确立了国家机构设置的精简、效率原则。政府法制机构的设置与调整，同样要满足组织精简、职能转变等要求。比如，上文提及国务院办公厅法制局与国务院经济法规研究中心整合为国务院法制局的过程，机构精简、整合职能等理应是其中考虑的内部因素。

本次机构改革，继续贯彻了大部门制改革的理念。即通过发挥政府大部门宏观管理，去避免行政机构之间的职能交叉和多头管理等弊端，“优化、协同、高效”是贯彻其中的重要思路之一。②参见施雪华、赵忠辰:《党的十九大后中国新一轮大部制改革的背景和思路》，载《理论与改革》2018 年第4 期。之所以原政府法制机构与原司法行政机关能够整合，是因为二者具有优化行政职能的前提性基础，此为改革的内在可行性。这种前提性基础表现为两方面内容:一个是行政职能较为接近。政府法制机构所承担的职能基本上是围绕法治政府建设而展开，原司法行政机关的职能更侧重于律师管理、社区矫正等法治社会事务，两者同为行政系统中法治建设的中坚力量，故它们之间的关系无法割裂。例如，政府法制机构被视为“政府专职法律顾问”，而原司法行政机关负责指导、监督律师工作，此番重组能够使政府专职法律顾问的职能与原司法行政机关指导政府法律顾问律师队伍的职能实现有机衔接。另一个是行政职能存在交叉重合的地方。试举两例，首先这两大机构都具有普法宣传教育的职能，新机构可充分整合分散的资源，在此类事务方面发挥更大的优势。又比如，政府法制机构与原司法行政机关都具有牵头组织法治评估的指标体系。虽然前者侧重于法治政府效果评估，后者侧重于法治建设效果评估，但二者的界限在行政系统内部并非泾渭分明。

总的来说，本次机构改革是根据党和国家机构改革的精神，由新机构一个部门统筹高效配置有关方面的事务。③中共十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，“优化党和国家机构设置和职能配置，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责。”通过将两个机构的职能有机组合，既有利于打通司法行政与行政立法、行政执法监督等行政事务之间的隔阂，又能够凸显出新机构在协调原先两大机构关系上的整体优势。以上便是政府法制机构与原司法行政机关整合的内在动因。

三、政府法制机构与原司法行政机关整合所衍生的问题

目前，全国各级政府法制机构已基本整合至新机构之中，职责、人员乃至办公场所转并的过程都比较顺利。然而，改革实践中看似良好的现象或效果，却不能说明新机构在职责履行方面的容许性已毫无争议。实际上，新机构不仅在职责定位、行政复议、合法性审查等方面的自洽性值得探究，而且在机构改革后期的法治建设也有探讨的必要。

(一)新机构职责定位的疑问

应当注意，政府法制机构与原司法行政机关之间并不存在谁吞并谁的说法，二者都是并入到重新组建的机构之中，整合的宗旨是优化先前各自的职能。换言之，政府法制机构是机构、人员及职责并入到了新机构，新机构还会同时扮演着原司法行政机关的角色。解析概念术语，所谓“重新组建”，是指原来的机构名称并没有变化，但因为有了其他机构的并入，成为新的更大的机构和具有更多职能职责的机构。①参见许耀桐:《党和国家机构改革:若干重要概念术语解析》，载《上海行政学院学报》2018 年第5 期。参见马怀德:《为机构改革提供坚强法治保障》，载《中国商报》2018 年6 月14 日第A02 版。虽然本次机构整合中新机构的命名在形式上沿袭了原司法行政机关，即当前新机构都是以司法部、厅、局(所、处)命名，而不是政府法制办公室或法制局。不过，新机构与原司法行政机关的职责定位并不相同。也即，现在的新司法部不等于原司法部，省政府所属的新司法厅也不是之前的司法厅，县政府所属的新司法局也并非以前的原司法局，等等。

那么，新机构到底是何种职责定位呢?首先，我们来看政府法制机构。先前，其在立法、行政复议、行政执法监督、行政决策等方面能够履行的职能甚多。形象地看，在政府法治活动的大棋盘中，政府法制机构是一颗活棋子，它游走于很多层面和环节。②参见余翔、李娜:《地方政府法制办的政策功能研究》，载《华北电力大学学报(社会科学版)》2013 年第4 期。而在改革之前，原司法行政机关主管本区域范围内的司法行政工作，其行政职能集中在拟定司法行政工作计划、负责监狱管理、普法宣传、社区矫正、律师管理等多个方面。在行政地位上，政府法制机构在新中国70 年的发展历程中，曾被界定为直属机构、办事机构甚至政府办公厅(室)内设部门。而原司法行政机关是同级政府的组成部门，在行政地位上往往高于政府法制机构，其在新中国70 年间主要存在国家司法行政机关、法院司法行政机关和行使部分司法行政权的国家司法行政机关三种定位。③参见高通:《我国司法行政机关定位的历史变迁与反思》，载《山东大学学报(哲学社会科学版)》2012 年第2 期。所以，政府法制机构与原司法行政机关的行政属性并不相同。

当前，并无明确的法律对新机构的职责性质作出明确的界定。若将新机构界定为原司法行政机关，这一性质恐怕难以将政府法制机构的属性囊括在内。同样，新机构更没有被界定为政府法制机构的可能性，这将导致国务院《法规规章备案条例》《法治政府建设实施纲要(2015—2020 年)》等诸多法律法规及政策文件中的“政府法制机构”条款将无所适从。

(二)组织机构法治化的新挑战

通过对比2018 年2 月底党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》和2018 年3 月13 日国务委员王勇代表国务院在全国人大会议上作的《关于国务院机构改革方案的说明》，在涉及“重新组建司法部”部分，两份文件论述的理路和职责规定都高度一致，彰显出中共中央的执政党地位。党的这份改革方案为后续展开的实践确立了政治正当性。然而，在经全国人大审议通过的《国务院机构改革方案》这一正式文件中，涉及的上述内容却要简单得多，仅仅提到了“将司法部和国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部”这两句话，新司法部具体有哪些职权、机构如何整合等内容语焉不详，当然这与改革方案的宏观特性有关。针对此种情形，杨建顺认为，《国务院机构改革方案》已获得了合法性，但其“笼统授权”的方式有可能导致新司法部在相关职责设定上有合法正当性不足之嫌。④参见杨建顺:《重新组建司法部的意义》，中国宪治网http://www．calaw．cn/article/default．asp?id=13064，最后访问时间:2019 年2 月25 日。的确，上述政策文件似乎不能完全替代实定法应发挥的依据作用，政治正当性与法律正当性缺一不可。在机构改革过程中，离不开行政组织法去框定行政机关的职权、地位、权责、人员及管理等内容。机构改革过程的法治化程度不高，同样是先前我国历次机构改革中存在的问题。

据国务院各部门初步估算，本次机构改革所需要修改或废止的行政法规数量达到了230 多部。①参见许耀桐:《党和国家机构改革:若干重要概念术语解析》，载《上海行政学院学报》2018 年第5 期。参见马怀德:《为机构改革提供坚强法治保障》，载《中国商报》2018 年6 月14 日第A02 版。2018年4 月27 日，全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》，随后国务院出台了《国务院关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》，为行政机关依法履行职责授权。但是，有学者质疑这种做法只是“事后”打补丁，提出更有必要就行政机构与法定职责的脱节情况展开理论阐释。②参见贾圣真:《行政任务视角下的行政组织法学理革新》，载《浙江学刊》2019 年第1 期。在短短的一两年改革时间内，希冀通过人大授权或政策文件便将政府法制机构助推法治政府建设的职责顺利转入新机构，将可能会在法律依据方面遭遇挑战。质言之，机构改革不仅是技术问题，更是法律问题。

我国自1988 年机构改革以来一直通过采用“定职能、定机构、定编制”的方式，去保障、巩固改革成果。本次改革中，新司法部延续了这种做法，在整合后便完成了“三定”规定(方案)的起草和报批。“三定”规定在某种程度上具有部门组织法的雏形，但从长远来看，此类内部文件的法律效力有限，权威性与稳定性也不够。又比如，面对其他行政机关在机构改革后出现的有机构无法定职权或有职权无机构等尴尬情况，新机构理应履行好政府法制机构原先在立法方面的职责。另外，机构改革与人员编制密不可分，编制管理与机构职能的匹配是改革后期需要关注的课题。2019 年1 月，新司法部印发的《全面深化司法行政改革纲要(2018—2022 年)》(以下简称“《2018 年司法行政纲要》”)立足于机构改革后的任务要求，为今后几年全面深化司法行政工作的图景进行了描绘。应该看到，上述文件在机构过渡阶段能够指引新机构履职的方向，但是政策推动的改革成果可能会产生短期、不稳定的弊端。

(三)行政复议的角色悖论

根据《行政复议法》第14 条的规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市政府的具体行政行为不服的，应向原机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以向国务院申请裁决，国务院依照该法的规定作出最终裁决。此前由国务院负责裁决的案件，在具体承办过程中都是让申请人向国务院法制办公室申请。这是因为，国务院法制办公室作为国务院办事机构，具体承担着行政复议裁决职能，需负责指导、监督全国的行政复议工作。此次机构重组后，指导行政复议应诉乃新司法部的职责之一。今后若对国务院部门或者省级政府作出的具体行政行为不服，实际是由新司法部具体承担国务院的行政复议裁决职能。不管是原司法部还是新司法部，在当前行政体制下的定位都是国务院组成部门。就目前行政复议体制来看，新司法部既可能是行政复议的被申请部门，也可能是承办国务院裁决的行政复议案件的机构。换言之，新司法部既是“运动员”，又具有“裁判员”的身份。这样的双重角色难免会产生悖论，它是否适合承办此类案件得打个问号。

在地方，近些年多级政府启动了行政复议改革试点，主要产生了行政复议委员会和行政复议局两种模式。行政复议委员会作为行政复议机构，一般不作为独立的行政机关。此种模式又可划分为三种子类型:一是将原来分散于政府各部门的行政复议权，全部集中到政府设立的行政复议委员会;二是行政复议委员会集中行使部分行政复议审理权;三是行政复议委员会不改变原有的行政复议体制，通过吸收外部专家人士对疑难案件进行研究。③参见黄学贤:《关于行政复议委员会的冷思考》，载《南京社会科学》2012 年第11 期。而行政复议局改革模式，一般是对外加挂独立的行政复议局牌子，这以浙江省义乌市的试点改革最为典型。义乌市政府设立了行政复议局，该机构挂牌在市政府法制办公室下，实行一个窗口对外，集中行使行政复议职权。④参见方宜圣、陈枭窈:《行政复议体制改革“义乌模式”思考》，载《行政法学研究》2016 年第5 期。该模式希冀通过更为独立的机构去集中承载复议资源，在实质上改变“条块结合”的复议体制。此两种试点模式，都与政府法制机构的关系密切。行政复议委员会办公室大多设置在政府法制机构，并与之共同办公，“一套人马，两块牌子”。①参见王青斌:《行政复议制度的变革与重构——兼论＜行政复议法＞的修改》，中国政法大学出版社2013 年版，第139 页。当然，也有的地方直接将行政复议委员会安排在政府法制机构。比如，在上海市，市、区两级政府法制办公室承担同级行政复议委员会的日常行政工作，负责行政复议案件的立案受理、调查取证、案件审查等具体事务。②参见《上海市人民政府关于本市开展行政复议委员会试点工作的意见》(沪府发〔2011〕65 号)。

本次机构改革对行政复议体制的影响很大。在新机构承接政府法制机构职能的情况下，它理所当然要承担行政复议委员会或行政复议局的具体事务。然而，当新机构自身又成为行政复议被申请人时，其行政复议机构的身份将使得复议公信力大打折扣，并引发行政复议部门化的倾向。根据2018 年行政诉讼法司法解释的规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据可以作为法院认定原行政行为合法的根据。试想，倘若新机构成为复议被申请人，那么现行复议体制将可能给它“补正”原行政行为的合法性提供机会，如此将威胁到复议本身的严肃性和公正性。上述质疑并非是认为在“任何人不能做自己的法官”准则下复议职能与复议机构就必须完全独立，更无意否认本次机构改革的积极意义。但是，即使新机构本身不会牵扯太多部门利益，行政复议在裁决方面的居中评判属性却客观要求复议机关与复议机构保持相对独立。与此同时，新机构作为复议被申请人时的具体流程和纠纷解决，仍亟待更为合理的制度设计。

(四)合法性审查的中立性难题

政府法制机构在行政系统内发挥着合法性审查的重要作用，下面择其要点，对协调立法与行政执法监督过程中的合法性审查略作阐释。

1．协调立法过程。我国的立法权实际上是由人大及其常委会、行政机关等国家机关分别行使，而不是由某个国家权力机关集中统一行使。对政府法制机构而言，除宪法之外，法律、行政法规及行政规章的立法过程实际都与之密切相关，它在这个过程中能够发挥统筹协调作用。2014 年10 月中共十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“加强和改进政府立法制度建设，重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草。”这句话的潜台词是认为政府法制机构在行政立法中能够发挥主导作用。《法治政府建设实施纲要(2015—2020 年)》规定，重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草，有效防止部门利益和地方保护主义法律化。

政府法制机构协调立法时的一大特征，是以相对中立或超然的姿态介入其中，以发挥合法性审查作用。以政府法制办公室为例，它作为本级政府办事机构，经常协助政府立法，并负责起草或者协助起草有关重要法律草案、法规或规章的草案。根据国务院《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的规定，在立法前，国务院有关部门就立法事务向国务院报请立项后，国务院法制机构对立项申请作出评估论证，并在向社会公开征集立法项目建议后报请国务院审批。面对上述情况，新机构作为政府法制机构将面临中立性的质疑。今后新机构在涉及本部门事项的立法事项时，该如何报请立项便遇到了难点。本次机构改革赋予了新司法部有关法律和行政法规草案的起草权限。但在实践中，某项法律是否出台与国务院某部门关系非常密切。例如，2012 年国家发改委、国家粮食局会同有关部门在制定《粮食法》(征求意见稿)后报至国务院法制办公室，国务院法制办公室在广泛征求意见的基础上对草案作进一步修改。③参见佚名:《粮食法草案已报国务院法制办》，载《中国食品学报》2013 年第1 期。现在的问题是，倘若将来新司法部想要推动某项法律出台时，其自身作为国务院法制机构，如何在审查部门利益与立法中立性之间保持平衡值得深思。地方政府的新机构在应对地方立法时，同样会面临这样的困境。

2．行政执法监督。开展行政执法监督的目的，是预防、制止或纠正行政执法中的不当行为。这些不当行为，尤其以违法行为最为突出。当前的行政执法监督体系，包括权力机关、司法机关、行政机关以及社会公众在内都属于监督主体。先前，政府法制机构是行政系统内部监督的有机组成部分。政府法制机构通过开展监督，及时指出其他行政机关在执法中的违法行为等不足，使之灵活高效地改进执法方式。在实践中，政府法制机构在行政执法监督过程中，会运用行政执法资格审核、行政执法卷宗评查、行政执法考核及行政执法统计等方法。例如，行政执法证件往往是由政府法制机构负责，经审查合格的，才发放相应的《行政执法证》，执法证件一般是加盖本级政府行政执法证专用章。因而，接受行政执法监督，是行政执法机关履职阶段必经的步骤。但是，政府法制机构整合并入新机构后，新机构能否在涉及原司法行政机关事务的执法监督方面继续保持超然性，便会引发中立性的质疑。

四、新机构有效履行政府法制机构职能的主要措施

过去政府法制机构服务的对象主要是本级政府，政府法制机构整合并入新机构后，已经由原先的单一角色演变为全面依法治国背景下的法治机构。在未来，为调适好政府法制机构这一板块的职责，增强机构改革后的容许性，夯实新机构统筹法治建设的基础，还有必要结合上述问题，实行如下对策。

(一)通过修正“司法行政”概念将新机构界定为新司法行政机关

在日常生活中，人们对于“司法”“行政”“立法”等词汇已经耳熟能详，但“司法行政”却似乎会使人产生陌生的感觉。司法行政一词的英文表述是Judicial Administration，而Administration 除行政、行政管理之外，还具有管理、执行、实施等意义。①《英汉法律词典》(修订本)，法律出版社1999 年版，第23、423 页。可见司法行政在大范围内的含义相当广泛。司法部原部长张福森曾为此下过定义，他认为司法行政是与司法有关的行政或行政管理，有司法的地方就有司法行政。②参见张福森:《司法部长谈司法行政》，法律出版社2006 年版，第1 页。这个概念初步界定了司法行政的范围，但实际内涵还是较为抽象。若我们不去纠结该词汇的具体意涵，通过观察使用的主体能够发现，其在中国语境下主要是原司法行政机关的人员在使用。③参见吴爱英:《加快建设司法行政信息化升级版，提高管理服务效能，推动司法行政改革发展》，载《中国司法》2016 年第11 期;张钦:《司法体制改革呼唤司法行政职能回归》，载《中国司法》2008 年第6 期;王公义:《我国司法行政体制的历史沿革》，载《中国司法》2004 年第1 期。这里的司法行政机关，指的就是原司法部、厅、局等，也就是一级政府的职能部门。本文便是在此范围内对原司法行政机关展开的讨论。

笔者认为，假如想厘清新机构的职责性质，关键的一步，便是对“司法行政”的概念作出一定的改造。理由在于，通观政府法制机构的职责履行及词汇表达，司法行政这一概念基本与之无关。实际上，在新机构容纳原司法行政机关与政府法制机构的双重职责后，其被命名为“法务部、厅、局(处、科)”似乎更为妥帖。在新机构已被命名为司法部、厅、局(处、所)的现状下，重新考虑命名已无意义。上文所述的《2018 年司法行政纲要》，其中司法行政的概念在形式上沿用了之前的表述，但实际内容却是将政府法制机构涵盖其中。那么，对原“司法行政”概念作出改造，便是值得考虑的方法。换言之，本轮机构改革后，“司法行政”概念已经涵盖了立法、执法、司法和守法普法等各个环节的职责。其实，我国现行宪法第89 条已规定，国务院领导和管理民政、公安、司法行政等工作。司法行政作为一项具有宪法规范意义的概念，对其中的司法行政权理应作出准确的理解。先前不属于司法行政概念的政府法制机构及其事务，已对原司法行政概念作出了事实上的扩充，因而对此概念进行适当的修正或扩展就尤为必要。只有这样，才能构建出一个比较精准、贴切的司法行政概念，并以此为起点将新机构界定为“新司法行政机关”，进而完成对新司法行政制度体系的改革升级。这里的“新司法行政机关”，已将立法、执法、司法和守法普法环节职责一体、全面贯通，和原司法行政机关并不相同。因而，我们有必要从大格局去理解新司法行政机关的意涵。

由此，新司法行政概念在覆盖政府法制机构职能时才能够实现逻辑自洽，以避免新司法行政概念与原有的概念相混淆，政府法制机构的功能不至于被原司法行政机关所遮盖。同时，也能够确保新司法行政机关以崭新的姿态，助推全面依法治国目标的达成。至于具体的修正路径:一是在理论研究与实践运用中的概念表述要注意修辞，实现语义的精准;二是在通过法律制度确立新司法行政机关的职能定位，下文对此将加以论述。

(二)从组织到编制的法治化建设

为保障行政组织精简、统一、高效地运行，有必要去完善行政组织法律体系，通过职权与编制建设确立明确的法律依据。此亦是对中共十八届四中全会提出的“重大改革于法有据”要求的制度回应。

第一，职能来源的组织法建设。职能法定，乃法治政府建设的基本理念。我国中央层面的行政组织法只有一部《国务院组织法》，在规定内容上较为笼统和原则。在地方，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》却将人大和政府这两种不同性质的机构职能合至一处进行规定，在法律规范内容上略显庞杂。现行的两部组织法无法针对不同种类政府部门的组织、职能作出细致规定，原司法行政机关与政府法制机构均无相应的部门组织条例或简则。行政组织法是行政管理科学性和合法性的集中反映，行政机关必须按照组织法授予的职权行使权力、承担责任。①参见应松年:《完善行政组织法制探索》，载《中国法学》2013 年第2 期。因而，为妥善配置新司法行政机关所享有的众多职能，应从立法上配置好机构与法律的内在逻辑。其实，这方面已有先例可供参考。国务院于2006 年11月出台了《公安机关组织管理条例》，用以规范公安机关组织管理工作，可视作部门组织法的有益探索。对此，可尝试在新司法部“三定”规定基础上制定出新司法行政机关系统内部的行政组织简则，如以部门规章的形式制定《司法部组织简则》。另一种方案是，由全国人大授权国务院制定《司法行政机关组织管理条例》等配套性立法，形成行政组织基本法与部门组织法相衔接的格局，以推动新司法行政机关法律依据的规范化。

第二，职能履行的组织法建设。这里分两个层面:一方面是新司法行政机关自身的职能。试举一例，《法规规章备案条例》在第4 条将规章报备及审查方面的职责赋予政府法制机构。那么，就有必要适时对《法规规章备案条例》作出修改，重新确立新司法行政机关在规章报备审查中的职能，以确保履职的合法性。涉及类似情况的法律法规还不少，应当循序渐进地作出修改。或者，为避免法律修改范围过大，可以在上文所述的《司法行政机关组织管理条例》等配套性立法中明确，“新司法行政机关已替代政府法制机构履行职能”。另一方面是其他行政机关的职权问题。发挥立法协调作用，是政府法制机构的一大职能。本次机构改革涉及的法律很多，立法工作需循序渐进。例如，公安部消防管理职责转至新组建的应急管理部后，《消防法》第4 条“国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理”就需要修改为“国务院应急管理部门对全国的消防工作实施监督管理”。类似这样的法律、行政法规还有很多，地方相应的法规、规章也不少。新司法行政机关应该协调立法的修改和清理，确保法律实效性的发展。

第三，机构编制的法治建设。新司法行政机关应该助推机构编制法定化，通过法治方式将机构改革成果固定下来。本次党和国家机构改革提出了“机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障”的说法，新司法行政机关理应进一步发挥立法协调作用。我国现行的机构编制法律规范主要是《国务院行政机构设置和编制管理条例》与《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》。但是，这两部管理条例仅是行政法规，立法层级不高，这意味着编制管理的原则、内容、程序和纪律等内容存在行政系统“自我组织”的倾向，与新时代编制管理的法治约束要求不相适应。新司法部应结合行政系统实际情况，在国家机构编制大框架内，通过与国家编制部门协调，整合各类组织机构编制管理秩序，拟定出统一的《行政机构与编制管理法》草案，提交党中央、全国人大会议审议。通过此类方式明确行政机关之间的职责权限、内设机构、人员编制及运行规则，加快实现行政机构与编制程序的法定化，构建和完善行政组织法律体系。

(三)“公正与效率”理念下行政复议局的重构

关于如何展开行政复议体制改革，学界很多论述都遵循“通过界定行政复议本身性质去选择改革方向”的进路。其中，对于行政复议的性质是“行政”“司法”抑或“准司法”曾经讨论得比较激烈。根据此类性质的逻辑推演，进而诠释出“内部监督”“公正救济”等在行政复议中的价值位阶。①参见甘藏春、柳泽华:《行政复议主导功能辨析》，载《行政法学研究》2017 年5 期;刘莘:《行政复议的定位之争》，载《法学论坛》2011年第5 期;孟鸿志、王欢:《我国行政复议制度的功能定位与重构——基于法律文本的分析》，载《法学论坛》2008 年第3 期。上文提及新司法行政机关在行政复议中角色悖论的理论基础，便主要是从纠纷的公正解决这一立场出发作出的理解。我们当然不是认为权利救济便是唯一的定位，毕竟学界在行政复议多元功能上已达成共识，以上无非是在功能主次问题上存在着分歧。其实，在打量行政复议体制改革时，不能忽略了它属于行政系统本身的机制。那么可以肯定，“效率”因素应该是行政制度必须考量的因素，因为行政效率是行政机关追求的目标之一，而复议的“效率”直接关系到行政机关的权威性。同时，也会影响到复议作为行政争议解决主渠道所展现的方便、快捷等优势。因而，“效率”便是行政复议体制改革中值得重视的要素。

基于行政复议效率的分析，加上克服行政复议部门化利益时所追求的公正救济目标，我们认为“公正”与“效率”都是必须认真对待的价值准则，二者并不存在非此即彼的冲突。为克服新司法行政机关在行政复议中的公正性悖论，有学者认为，应当以行政复议自身价值追求为依归，在行政系统内部架构具有相对独立性的运作机制。②参见杨建顺:《机构改革进行时，法规修订应跟进——从行政法层面审视司法部新任务》，载《紫光阁》2018 年第6 期。我们赞同这种构想，即让行政复议机构在行政系统内部实现相对独立。这是因为，设置独立于行政系统之外完全独立的复议机构，并不符合立法者在制定《行政复议法》时所作出的内部监督之界定，断然没有被决策者接受的可能性，而在行政系统内部实现相对中立是可以选择的方向。③1998 年10 月27 日国务院法制办公室原主任杨景宇受国务院委托，在全国人大常委会第五次会议上作了《关于＜中华人民共和国行政复议法(草案)＞的说明》，其中提到应“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司法化’”。通过对比先前试点的行政复议委员会与行政复议局这两种模式，我们倾向于将行政复议局作为当下复议体制改革的主流方向，建议向全国范围推广，此种设置与行政机关保持了更远的距离，能够实现更大范围的公正性。或者，行政复议委员会试点模式中的第一种，即将原来分散于政府各部门的行政复议权全部集中于行政复议委员会的尝试也值得考虑。通过这样的制度设计，可在新司法行政机关本系统内使复议职能的机构与代表本级政府行使复议权的机构实现分离。

当然，行政复议局模式需要按照本次机构改革作出相应调整。在重新组建司法部时，中央已将全面依法治国委员会办公室设在其中。地方各级党委全面依法治省(市、县)委员会办公室，相继设在了同级的新司法行政机关。因而，以党政机构新型关系为契机，可以重新考虑对行政复议局作出如下建构:

一是行政复议局在政治上归口于全面依法治国委员会办公室，以增强行政复议的效率。建议将各级行政复议局设置在党的全面依法治国(省、市、县)委员会办公室，且与之合署办公。这种党政内部组织合署办公形式，本身符合党政机构协同发展的方向。其中最关键的是，党的机构直接统筹协调领导行政复议工作，无疑能够使复议“效率”得到提升。当然，党的全面依法治国委员会办公室仅在政治方向、方针政策、党的建设及复议事项协调与监督等方面起领导作用。

二是行政复议局可继续隶属于新司法行政机关，但复议工作保持独立。在机构编制方面，行政复议局依然隶属于新司法行政机关，但应该通过职权调整实现复议业务的独立性，进而实现复议的“公正”。对此，可尝试在新司法行政机关加挂行政复议局牌子，凸显出其与其他内设机构的特殊性。在涉及与行政复议机关的关系方面，不妨赋予行政复议局实质性裁决权，复议案件均由其作出裁决。行政复议局具体负责案件的受理、审查、决定等事项，且能够以同级政府名义对外行使复议职权，而仅将同级行政复议机关设定为形式意义的复议主体。换言之，由行政复议局作出裁决的案件，都应以行政复议机关的名义对外发布决定。通过以上调整，行政复议案件能够在公正的轨道运行顺畅。比如，将来向国务院申请行政复议裁决的案件，申请人可直接向中央层面的行政复议局申请，这种行政复议局在某种程度上承担了原国务院法制办公室在行政复议中的职能。

三是增强行政复议局决策的科学性与开放性。可借鉴日本不服行政审查会制度，通过设置行政复议专家委员会，扩大专家参与疑难个案的研究论证。这同样是上文提及行政复议委员会试点模式中第三种类型的做法，我国部分地方经过试点已积累了诸多经验可供借鉴。

(四)部际关系中合法性审查的适度转让

新司法行政机关在履行合法性审查职能时，之所以会引发中立性疑惑，其根源是原先政府法制机构与其他政府职能部门的平衡关系被打破。原先，政府法制机构一直是扮演中立的角色，在立法、行政执法监督及行政决策等多个领域都发挥着合法性审查的控制与监督作用。此种合法性审查，是一种行政自制机制，乃确保政府及其职能部门行政行为合法性的关键环节。政府法制机构对其他政府部门作出监督，便形成了政府部门之间的横向关系。有论者曾提出，同一政府系统内不同政府部门之间的横向关系可称之为“部际关系”。①参见叶必丰:《行政组织法功能的行为法机制》，载《中国社会科学》2017 年第7 期。笔者认为这种概括比较精到。在我国行政管理实践中，已探索出一种部际联席会议制度，即多个部门根据共同商定的原则，及时沟通信息、协调不同意见，去推动某项任务顺利落实。②参见《国务院关于同意建立全国社会救助部际联席会议制度的批复》(国函〔2013〕97 号);《国务院关于同意建立职业教育工作部际联席会议制度的批复》(国函〔2004〕41 号)。此为部际关系中的合作关系类型。

除了前文所述部际关系中的合作类型外，在宪法和组织法框架下还形成了职能部门之间各司其职的分权关系，政府内部设置诸多部门的实践可加以佐证。另外，叶必丰教授根据区域一体化协调合作的需要，论证了行政机关之间职权的横向委托关系。③参见叶必丰:《论行政机关间行政管辖权的委托》，载《中外法学》2019 年第1 期。我们认为，为妥善处理好新司法行政机关在合法性审查上的悖论，不妨从部际关系出发，探讨出行政职权的适度转让机制。

行政机关行使权力作出行政行为的过程存在一定的扩张性的冲动，而政府内部权力的控制可在一定程度上抑制这种扩张性。具体而言，为克服中立性悖论，可尝试将新司法行政机关涉及自身的合法性审查权限划归到同级政府办公厅(室)，通过构建新型部际关系去控制新司法行政机关权力行使，以破解中立性难题。换言之，今后新司法行政机关继续行使涉及其他行政机关的合法性审查职能，但是涉及原司法行政机关或者新司法行政机关本身的合法性审查事务时，应该转交给同级政府办公厅(室)行使。理由在于:一是，同级政府办公厅(室)乃综合办事机构，在地位上比较超然和中立，能够在这方面监督好新司法行政机关;二是，政府法制机构与政府办公厅(室)行政属性相同，且在新中国70 年发展历程中有合署办公的实践经验，能够履行好相应职能;三是，新司法行政机关与政府办公厅(室)同为行政系统的职能部门，将合法性审查职能进行适度转让，从行政组织法关系而言并不违反行政权不得处分的原则。

五、结 语

“政府法制机构职能设置指向的制度功能目标很明确——即通过体制内的法律专业群体发挥其法律知识以促进政府决策、立法和行为的法治化，实现依法行政。”④姚尚贤:《公职律师制度的本土构建之路——通过政府法制机构构建公职律师制度》，载《北京行政学院学报》2016 年第5 期。政府法制机构，为政府及职能部门依法行使职权奠定了组织基础。在当前行政实践中，新司法行政机关已替代政府法制机构与原司法行政机关，继续为法治政府建设提供法律支撑，并在全面依法治国纵深发展进程中发挥协同性促进作用。在政府法制机构与原司法行政机关整合组建为新司法行政机关后，新机构在履行政府法制机构原先的职能时，已面临更多的机遇和挑战。如何强化新机构的现有职责，是亟待探讨的课题。通过回顾政府法制机构的发展历程、演变规律，以及提出破解新难题的对策，有助于提升新司法行政机关在职责履行方面的实效性，真正实现机构、人员及职能的有机融合，而非简单的物理整合。