关于社会风险转为政治风险的可能性问题——中国中近期社会安全前景的一种判断

吴忠民

(中共中央党校 社会和生态文明教研部，北京 100091)

一、问题的提出

随着改革开放进程的深入推进，中国社会发生了翻天覆地的巨大变化，中国的现代化建设取得了举世公认的巨大成就。毫无疑问，这种巨大成就不仅标志着自鸦片战争以来一个多世纪中国历史命运发生了根本性反转，也意味着中国已经成为整个世界现代化建设的重要影响力量。从某种意义上讲，对于中国这种巨大成就的历史意义，怎么高估，都不过分。

同时必须清醒地看到，在中国现阶段，由于社会结构的深刻变化，由于社会经济发展的不平衡不充分，由于社会成员多样化以及日益提升的利益诉求的形成，由于大量社会不公现象的出现，由于同现代社会和市场经济相适应的规则体系尚未系统地建立起来以及社会焦虑现象的弥漫，所以社会风险在迅速而且是大面积地积累、增多，并对中国的现实社会及发展前景形成广泛而深刻的影响。这是一种现实存在，从某种意义上讲也是一种历史必然。“我国正处于跨越‘中等收入陷阱’并向高收入国家迈进的历史阶段，矛盾和风险比从低收入国家迈向中等收入国家时更多更复杂。”(1)习近平：《提高防控能力着力防范化解重大风险 保持经济持续健康发展社会大局稳定》，《人民日报》2019年1月22日。目前中国面临两个“前所未有”的挑战，即：“改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有”(2)习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》,《求是》2014年第21期。。

在中国现阶段，社会风险可以说已经进入高发期。从外观上看，这至少表现在如是几个具体的方面：其一，信访活动和群体性事件大量出现。全国信访总量从1993—2004年呈直线上升趋势，2004年曾突破1300万件人次，2005—2012年每年在1000万件人次的高位徘徊，2014年在700万件人次左右。群体性事件1993年为0.87万起，2008年超过9万起，2010年为18万起，2013年为16.5万起。(3)朱力等：《现阶段我国社会矛盾演变趋势、特征及对策》，中国社会科学出版社2018年版，第129-130页。其二，劳资纠纷数量迅速增多。1997年全国劳动争议受理的案件为71524件，2006年迅速增至317162件，其数量增加了3倍以上。(4)根据《1998中国统计年鉴》《2000中国统计年鉴》《2001中国统计年鉴》《2003中国统计年鉴》《2007中国统计年鉴》相关数字整理。2008年，劳动纠纷出现爆发性增长情状，全国劳动争议受理的案件达69.3万件。(5)汝信等主编：《2010年：中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2009年版，第276页。2015年、2016年、2017年，全国劳动人事争议受理的案件分别为81.4万件、82.8万件、78.5万件。(6)国家统计局：《2018中国统计年鉴》，中国统计出版社2018年版，第796页。其三，“维稳”成本持续居高不下。近年来，中国在公共安全亦即“维稳”方面的公共投入额度巨大，连年超过国防支出。2017年，中国在公共安全上的一般公共预算支出高达1.25万亿元，而国防上的一般公共预算支出为1.04万亿元。(7)国家统计局：《2018中国统计年鉴》，中国统计出版社2018年版，第219页。

应当说，在现代化进程中，社会风险是一个常态现象。没有哪一个国家不存在社会风险。但问题在于，社会风险如若控制不当，由之演化加重，便会转换为政治风险；进一步看，政治风险一旦控制不当，由之进一步演化升级，突破一定的临界点，社会风险就会进入比较严重的等级，演化为社会危机；而社会危机又容易转为政治危机；最终，政治危机如若再控制不当，就容易造成社会控制中心的失效，导致社会秩序的丧失，进而催生社会动荡。我们不妨将社会风险等不利于社会安全运行的现象，按照其严重性程度由低到高的逐渐升级过程，用这样一个示意图来表示，即：社会风险→社会危机→社会动荡。

一个国家，一旦出现社会动荡，将会造成最为严重的灾难性后果：不但会使已有的现代化建设成果毁于一旦，使现代化建设进程陷入“变道”或中断的局面，同时使民众陷入苦难的生活状态当中，而且还会使未来的现代化建设增加大量“夹生饭”现象和不确定性因素，使现代化前景难以预料。“大众在行动上野蛮的、冲动的和情感的爆发，对整个社会，甚至全世界都意味着大灾大难，因为现代社会有机体的相互依赖日益猛烈地传播着每一个失调的结果。”(8)[德]卡尔·曼海姆：《重建时代的人与社会：现代社会结构的研究》，张旅平译，三联书店2002年版，第41页。在社会动荡面前，对社会各个群体来说，没有赢家，全都是输家。整个社会将为之“白白”付出巨大的成本。无论是苏联解体之后俄罗斯在20世纪90年代的情状，还是“茉莉花革命”之后中东一些国家的情状，都十分典型地说明了这一点。尤其是，对于中国这样经济规模居世界第二的超大共同体来说，社会一旦出现动荡的局面，意味着金融体系和财富体系等等的崩盘，意味着国家的四分五裂，其后果不堪设想。虽然还不能说政治风险必然会导致社会动荡，但毫无疑问，在大部分情形下，社会危机和社会动荡一般都是以政治风险和政治危机为发端为契机而出现的。

为确保中国社会的安全运行和健康发展，我们有必要对中国现阶段的社会风险转为政治风险的可能性进行一番分析，并据此形成有效的应对思路和对策。

在中国现阶段，就社会风险转为政治风险可能性的分析而言，有这样三个方面的具体环节最为关键：一是经济基本面状况的如何。经济基本面一旦下滑，将会引发一系列社会问题，造成大量的社会风险。二是民众基本利益诉求状况的如何。同经济基本面相比，民众基本利益诉求状况更加容易引发社会风险和政治风险。即便是在经济基本面尚处在较好的情状，如果民众得不到必要的满足，民众的基本利益诉求转向政治领域，或者是民众利益诉求的主要方式是以激烈、流血的冲突方式为主，那么，社会风险的加重、社会风险转为政治风险的可能性就会增大。三是公共权力运行基本状况的如何。从其之所以能够存在的正当性依据看，公共权力理应为公众提供必要的保护，公共权力是维系社会正常秩序的直接力量，是防止社会风险转为政治风险的直接屏障。公共权力基本状况如果做不到这一点，无法有效履职，无法与时俱进，无法获得必要的公信力，一句话，公共权力如果出现恶化或是一种严重恶化的情形，那么就会加大社会失控的可能性，加大社会风险转为政治风险的可能性，甚至会直接催生政治风险和政治危机，进而引发社会动荡局面的出现。

总之，经济基本面、民众基本利益诉求状况以及公共权力运行基本状况这三个方面的情状如果向好，那么，社会风险转为政治风险的可能性就相对较小；相反，这三个情形如果同时变坏或严重变坏，那么，社会风险转为政治风险的可能性就会增大，甚至会成为一件不可逆的事情。所以，根据这三个方面基本情状的分析，我们就能够大致判断出中国现阶段社会风险转为政治风险的可能性或概率的大小。

二、经济基本面状况

毫无疑问，经济基本面状况对民众的基本生活状况有着直接的影响：不仅影响着民众的基本生活水准，而且影响到民众对未来基本生活的可预期性。而民众基本生活状况是一个事关民众对社会是否认同、对未来是否心怀希望的问题，进一步看，又影响到社会风险转为政治风险的可能性大小。不能想象，在一个经济发展水准低下、失业率较高、通货膨胀率居高不下的国家当中，民众能够积极认同社会并对未来抱有希望。所以，从根本上讲，经济发展的基本状况与社会风险以及政治风险之间有着不小的相关性。一项对九个国家公民态度的调查证实了“人均财富的低水平与足以为政治极端主义提供社会基础的不满情绪的积累之间的相关性”。“人均国民收入与对自己国家的满意程度是明显相关的，其相关系数为0.74。”(9)[美]西摩·马丁·李普塞特：《政治人——政治的社会基础》，张绍宗译，上海人民出版社2011年版，第31页。显然，经济的滑坡，失业率和通货膨胀率日益攀升无疑会直接催生社会风险，并使得社会风险转为政治风险的可能性增大。

在中国现阶段，经济基本面出现了一些明显的变化和问题。中国的经济发展速度明显放缓，从多年的两位数字增长率下滑至近年的8%、7%和6%多一点。这种变化，对于多年来习惯于经济高速增长的民众来说，客观上会产生一定的消极影响，会在心理层面产生一定的不适；同时，还会影响到国家的财政收入。更为重要的是，粗放型、低质量的发展方式这一中国经济本身多年存在的顽症一直没有得到根本性解决。“2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平。钢铁、电解铝、船舶等行业利润大幅下滑，企业普遍经营困难。值得关注的是，这些产能严重过剩行业仍有一批在建、拟建项目，产能过剩呈加剧之势。”(10)《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，中华人民共和国中央人民政府网，2013年10月15日。这一顽症所产生的瓶颈效应越来越明显，不仅会影响到中国经济的长远竞争力，而且会延伸至非经济领域，抑制整个社会的活力和创造力。另外，在经济领域，还存在着市场经济不规范、非公经济发展艰难、出口产品成本趋高、国际贸易环境恶化、失业率偏高以及物价上涨指数走高等多种不利的情形。

不能否认，在中国现阶段，经济基本面的变化和问题会在一定程度上催生社会风险的形成，并且，不能排除的某种可能性是，在某个时期，出于某种难以预料因素的影响，经济基本面上的某些具体问题如失业率、通货膨胀率会快速趋于恶化。“经济一旦出现滑坡，则意味着失业率会明显增加、通货膨胀率明显上升，从而会降低民众的生活水准，大面积毁坏民众对未来所抱有的希望，加重民众不满和焦虑的心理”(11)吴忠民：《社会矛盾新论》，山东人民出版社2015年版，第387页。，从而引发某种社会风险，甚至会催生某种社会“激变”(如较大规模的群体性事件)，进而催生某种政治风险。

同时，更需要看到的是，在中国现阶段以及未来一个时期，经济基本面向好的大趋势没有改变。对此，至少可以从这样几个方面来理解。

第一，经济结构升级换代的向好趋势十分明显。中国的经济模式能否从外延型经济发展转为内涵型发展，是中国经济能否获得可持续发展的关键所在。近年来，中国三大产业的比例结构在持续优化。2018年，“第一产业增加值占国内生产总值的比重为7.2%，第二产业增加值比重为40.7%，第三产业增加值比重为52.2%”(12)国家统计局：《中华人民共和国2018年国民经济和社会发展统计公报》，《人民日报》2019年3月1日。。另外，就工业内部结构而言，高端产品的份额在持续扩大。

第二，消费内需拉动空间巨大。经过四十年的改革开放，中国现在已经从低收入国家的行列步入中高收入国家的行列。中国现在“拥有全球规模最大、最具成长性的中等收入群体，国家统计局做了测算，2017年已经超过4亿人。”(13)《国家统计局局长就2018年国民经济运行情况答记者问》，国家统计局网站，2019年1月21日。而且在未来的一段时间，中等收入群体的较为快速的扩大是一个大概率的事情。同低收入群体和高收入群体相比，中等收入群体的消费欲求和消费能力均比较强。在中近期，中国中等收入群体规模的不断扩大具有很大的上升空间，每年上升一个百分点不是一件很困难的事情，因而对于消费内需的拉动效应十分明显，为整个经济的发展能够提供有力的动力。

第三，人才红利效应将会充分显现。极为重视教育，是中国大多数家庭的一个传统。为了子女的教育，中国大多数家庭不惜投入大量的精力和财力。这样做的结果，是中国在这数十年之内，教育事业迈上了一个前所未有的巨大台阶，人才红利获得大面积大幅度的积累。1981年，中国的高中教育毛入学率为39.56%，高等教育毛入学率为1.6%。2017年，全国共有义务教育阶段学校在校生1.45亿人，九年义务教育巩固率93.8%；全国高中阶段教育在校学生3970.99万人，高中阶段毛入学率为88.3%；全国各类高等教育在学总规模达到3779万人，高等教育毛入学率达到45.7%。(14)顾明远等：《改革开放40年：教育现代化的中国之路》，《光明日报》2018年8月4日。而且，中国到海外的留学人员也是爆发性增长。“到2015年底，我国累计出国留学人数已经达到404.21万人，年均增长率19.06%。同时，回国人数也不断增加，从1978年的248人，增加到2015年的40.91万人，累计回国人数达到221.86万人，年均增长率22.46%。”(15)教育部留学服务中心：《〈中国留学回国就业蓝皮书2015〉情况介绍》，中华人民共和国教育部网站，2016年3月25日。人才红利具有重要意义。“现代化建设者队伍本身文化程度的如何、创新能力的如何，在很大程度上决定了该国现代化建设能够得到多大程度的人力支撑、能够占据多少科学技术制高点、能够走多远。”(16)吴忠民：《规划性与中国的现代化建设》，《马克思主义与现实》2019年第3期。应当说，中国人才红利的长足积累，对于中国制造业的升级换代，对于中国高新技术的“超越型”发展，能够提供必要的甚至是充分的人力资源支撑。

第四，自主性的工业体系。在现代社会和市场经济条件下，经济的全球化程度愈益提高，对于任何一个国家来说，对外开放是一件必然的趋势。但是，对于一个进入经济全球化当中的国家来说，如果其工业体系没有建立起来，工业种类单一，那么就难免程度不同地带有某种“依附性”的成分，其抵御经济强势国家转嫁经济危机的能力也就相应偏弱。问题在于，在国际经济交往当中，充满了不确定性，因而“依附性”程度较高的国家就容易成为经常的利益受损的一方。而利益的受损，容易造成本国的社会风险，甚至会更进一步催生本国的政治风险。中国则不然。自新中国成立以来，特别是经过改革开放以来的四十年，中国已经建立起种类齐全的工业体系。有数据显示，“中国拥有39个工业大类，191个中类，525个小类，成为全世界唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家。美国的完整程度也仅仅为中国的94%左右，日本更是不足中国的90%。”(17)司建楠：《制造业全球格局重塑下的装备工业》，《装备制造》2016年第5期。不仅如此，近年来中国还看到高水准制造业的重要性，制定了《中国制造2025》的制造业发展规划，将制造业的升级换代作为重要国策来对待。这一规划的目标是，“实施制造强国战略，加强统筹规划和前瞻部署，力争通过三个十年的努力，到新中国成立一百年时，把我国建设成为引领世界制造业发展的制造强国。”(18)国务院：《中国制造2025》，中华人民共和国中央人民政府网站，2015年5月19日。这一规划已经进入全力以赴的实施过程当中。中国拥有自主性工业体系具有重要意义：能够有效抵御别的经济实力强大的国家转嫁经济危机情形的发生，能够有效地防止世界性经济危机对本国社会风险以及政治风险的诱发。

由上述分析，我们不难得出如是看法：在中国现阶段，在经济基本面出现一些变化和问题的条件下，尽管不排除在某个时期这些变化和问题会引发某种社会风险并进而转为某种政治风险的可能性，但应当承认，这种可能性较小，换言之，形成社会风险并进而转为某种政治风险是一个小概率的事情，而且其影响范围和影响强度相对有限。更为重要的是，经济基本面向好是大势所趋。经济基本面这种向好的经济大趋势，能够有效减小较为严重或严重量级的社会风险出现的可能性，并使得社会风险转为政治风险的概率变小。相比之下，这是一个更大概率的事情。

三、民众基本利益诉求状况

民众的基本利益诉求能否得到必要的满足，直接影响到社会风险的规模及强度大小。民众的基本利益诉求如果得不到必要的满足，会直接催生大规模的社会风险，并且，严重者会使社会风险直接转为政治风险。在中国现阶段，就民众基本利益诉求引发的社会风险转为政治风险的可能性判断而言，需要着眼于三个关键性的环节，即：民生状况能否得到持续改善，民众利益诉求主要集中在哪个领域，民众利益诉求主要采用何种方式。

第一，民生状况持续得以改善。

民生状况事关民心安定与否，而民心安定与否直接影响到大规模社会风险是否出现，影响到社会风险转为政治风险的可能性大小。应当说，在中国现阶段，就总体而言，民生的持续改善已经成为一种趋势，呈较好状况。改革开放以来，中国社会一直保持着一种稳定的状态。当人们必需的生理性的生存需求不成问题之后，社会秩序便成为民众第一位的需求。同别的国家相比，对于经历以往多年动荡的中国民众来说，更是极为珍惜社会安定。在改革开放的四十年进程中，中国一直将社会稳定当成压倒一切的事情，采取种种必要的手段予以保障，并取得较好的成效。有统计结果(38258 个样本)显示，2012—2016 年间，总体上对治安状况满意和较满意的民众比例分别为8.9%和35.5%，有34.8%的民众自感一般。(19)魏钦恭：《居民治安满意度的历时变动与影响因素——基于一项趋势性调查的分析》，《求索》2018年第4期。

中国的民生基本状况持续得以改善。全国居民人均可支配收入从1978年的171元增加到2017年的25974元；参加基本养老保险人数从2000年的13617.4万人增加到2017年的91548.3万人；参加城镇基本医疗保险人数从2000年的3786.9万人增加到2017年的117681.4万人；参加失业保险人数从2000年的10408.4万人增加到2017年的18784.2万人。(20)国家统计局：《2018中国统计年鉴》，中国统计出版社2018年版，第4、10页。脱贫攻坚更是取得了举世罕见的巨大成就。“据世界银行测算，按照人均每天支出1.9美元的国际贫困标准，过去40年中国共减少贫困人口8.5亿多人，对全球减贫贡献率超过70%。按中国现行贫困标准，1978年至2017年，中国农村贫困人口由7.7亿人减少到3046万人，贫困发生率由97.5%下降到3.1%。”(21)国务院新闻办公室：《〈改革开放40年中国人权事业的发展进步〉白皮书》，国务院新闻办公室网站，2018年12月12日。

民生状况的保障和改善，从总体上讲，使得民众对于自身的基本生活状况表现出一种比较满意的认可。有数据显示，“2014年居民民生满意度均值为3.080(满意度为五维，1为很不满意，5为很满意)”(22)叶胥等：《中国居民民生获得感与民生满意度：测度及差异分析》，《数量经济技术经济研究》2018年第10期。。

第二，民众的利益诉求主要集中在民生领域。

改革开放以来，以人为本的基本理念深入人心。与之相适应的是，中国民众越来越重视现实生活问题，重视生活质量的提高。再者，经历计划经济时代的中国民众，深知物质生活资料极度匮乏的滋味，知道什么是贫困，唯恐贫困再次降临到自己家庭，对于贫困有着一种本能的恐惧。零点公司的一项调查显示，无论男女、不分年龄、不管是高收入还是低收入者，均表现出对于贫穷的较高畏惧，人们对贫穷的畏惧甚至远超过对情感背叛、友谊和尊严丧失。(23)帅蓉、宋媛：《我为什么比别人穷》，《国际先驱导报》2011年1月10日。凡此种种，使得中国民众空前重视民生问题。不夸张地说，“在现代社会和市场经济条件下，民生问题对中国民众来说至关重要。民生问题对于目前中国民众的重要性，同1949年以前土地对当时中国民众的重要性相类似。”(24)吴忠民：《社会公正何以可能》，人民出版社2017年版，第169页。

虽然民众如此重视民生问题，民生状况也不断得以改善，但问题在于，与经济发展较高的速度相比，中国民生改善的速度相对滞后。同时，由于民众对于民生状况改善的期望值普遍高企，对于自身的生活状况不可能十分满意。正因为如此，所以，民生领域便成为社会矛盾纠纷最为重要的部位。

在中国现阶段，一个明显的事实是，尽管社会矛盾的种类很多，几乎覆盖到每一个领域，但最为主要的社会矛盾是来自民生领域，而不是政治领域。一项有关城市居民关注的社会问题比较的调查显示，从2000-2014年，中国城市居民最为关注的前几位社会问题全部都是民生问题，如失业问题、环境问题、社会保障问题、物价问题、房价问题以及贫富分化问题等等。(25)李培林等主编：《2015年：中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2014年版，第140-141页。而在现实中出现的社会矛盾纠纷也明白无误地说明了这一点。劳资矛盾主要是源于劳动者对于工资收入以及劳动条件的利益诉求；征地拆迁所引发的社会矛盾主要是源于拆迁户对经济补偿的利益诉求；同教师相关的群体性事件主要是起因于教师对工资福利的利益诉求；“涉军”的群体性事件主要是起因于利益诉求一方的经济待遇问题；邻避效应问题也主要是源于相关居民对自己基本生活环境的利益诉求。凡此种种，皆与民生问题密切相关。民众基本上是围绕着自身切身的经济利益来表达利益诉求，而与参政议政的政治领域并不相干。据此，有学者指出，“如果中国再次出现不稳定因素，那也是由要求提高生活水平而带来的，与寻求西方式的民主无关。”(26)[美]罗伯特·劳伦斯·库恩：《中国30年——人类社会的一次伟大变迁》，吕鹏等译，世纪出版集团、上海人民出版社2008年版，第33页。“这类群体事件在近期或中长期可能不会影响政局稳定，因为大多数的抗议者并不寻求政治改革，他们也没能形成全国性的网络或其他类型的反抗机制。”(27)[美]战略与国际研究中心等：《账簿中国——美国智库透视中国崛起》，隆国强等译，中国发展出版社2008年版，第53页。

第三，民众利益诉求的表达以温和方式为主。

在一些发展中国家，极端化的意识形态、极端化的种族主义以及极端化的宗教意识这三种极端化的精神因素对人们的利益诉求方式有时会发生重要影响，从而引发一些激烈的社会对抗甚至是大规模的流血事件，从而使这些国家付出巨大的社会成本，甚至对未来都会留下较为严重的后遗症。2011年中东一些国家发生的“茉莉花革命”就是典型的例证。相比之下，对于中国社会来说，所庆幸的是，这三种极端化的精神因素当中的极端化意识形态已经一去不复返，而且，从总体来说，在中国人口数量占比巨大的广大内地，极端化的种族主义以及极端化的宗教意识一直缺少得以存在的历史和现实的社会土壤。

在中国现阶段，除了西部地区少数的、由极端宗教势力和极端民族主义引发的激烈的较大规模的社会冲突，以及内地由于个别的、民众情绪失控引发的激烈的、流血的社会冲突(如“通钢事件”“瓮安事件”等)之外，从总体上看，民众对于自身利益诉求的表达基本上是以温和方式为主。中国民众往往是基于现实的考虑，理性地考虑成本与收益之间的“性价比”。相关社会成员表达自己利益诉求时，往往要考虑既能够给政府造成必要压力以有利于解决自己的要求，同时还能够为自己留有回旋余地，以求得自我保护。这样一来，就倾向于采取温和的方式来表达自己的利益诉求。这种温和的利益诉求方式主要包括，“一是通过‘正常’的渠道即通过政府、法院和单位领导来解决问题；二是通过和平请愿的方式来表达利益诉求，如上访、静坐、罢工，等等。”(28)吴忠民：《社会矛盾新论》，山东人民出版社2015年版，第396页。在绝大多数情形下，哪怕规模较大的群体性事件，如一些“涉军”的群体性事件，也是以相对温和的方式来进行，并没有形成激烈的流血事件。这种温和的利益诉求方式是理性的，有适度边界的。这说明，在中国现阶段，利益诉求表达方希望在现有的制度框架内解决问题，而不是要求改变现有的政治格局。

由上述分析，不难形成这样的看法：在中国现阶段，虽然民生状况在持续改善，但民生状况的改善毕竟滞后于经济发展，因而这就从一个重要方面不可避免地会催生较多社会矛盾纠纷的出现，引发数量较多、面积较大的社会风险。不过，由于民生状况的持续改善能够给民众带来希望，由于社会矛盾纠纷主要来源于民生领域而不是政治领域，由于中国民众对于利益诉求的表达主要是通过温和方式而不是激烈对抗的方式来进行，所以，从民众基本利益诉求状况的角度亦即最容易直接引发社会风险的源头角度看，在中国现阶段，社会风险转为政治风险的可能性尽管在一定程度上存在，但应当承认，这种可能性很小，换言之，社会风险转为政治风险的概率很小。

四、公共权力的基本状况

就社会风险转为政治风险可能性的大小而言，公共权力运行得如何更是具有直接效应，即：或者直接减小这种可能性，或者直接增大这种可能性。一个有效运行和履职的公共权力，不但能够有效解决民众许多合理利益诉求问题，有效化解大量的社会矛盾纠纷，减小社会风险的影响，而且能够通过提前布局，制定并实施有效的社会政策，从源头上减小减弱社会风险的数量和力度。同时，这样做的结果，自然也就能够有效阻止社会风险转为政治风险。相反，公共权力如果不能有效运行和履职，那么，不但无法有效化解或减弱社会风险，进而使得社会风险增大、加重并转为政治风险。而且，更为重要的是，不能有效履职、缺少公信力的公共权力本身就会成为风险源头，成为社会风险的诱致和加重因素，成为民众利益诉求的标靶，进而增大社会风险转为政治风险的可能性。

与许多国家相比，特定的历史和现实状况，使得中国民众对于公共权力的依赖程度相对更高。“在中国现阶段，法律制度的建设比较滞后，民众的法治意识比较淡漠，而且社会组织的发展也比较滞后。在这样的情形下，作为一种没有办法的理性选择，同时也是作为民众传统心理的一种延续或者是一种路径依赖，民众自然就会向政府表达大量的甚至是各种各样的利益诉求。”(29)吴忠民：《中国现阶段社会矛盾特征分析》，《教学与研究》2010年第3期。民众对于公共权力这种相对更高的依赖性，使得公共权力自身的具体状况成为影响中国现阶段社会风险和政治风险的一个更为重要的变数。

对于直接影响社会风险转为政治风险的可能性来说，中国的公共权力在自身定位及履职效率状况、自身的与时俱进状况以及公信力状况这三个方面是最为关键的环节。相应地，在判断中国现阶段社会风险转为政治风险可能性的大小时，公共权力在这三个方面具体表现应成为重要依据。

第一，公共权力的定位及履职效率状况。

顺应现代化和市场经济的时代趋势，中国公共权力自我定位应当说是准确的。习近平指出，“全面深化改革必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。”(30)习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《求是》2014年第1期。“发展是解决我国一切问题的基础和关键。”(31)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。依据这种定位，中国的公共权力进行了有效的履职，推动了社会经济的全面发展，维护和促进了社会公平正义。

除了公共权力在维护公平正义以及有效推动经济发展方面能够有效履职之外，还有一点需要特别提及，这就是，由于拥有强大的社会动员能力和较为完备的动员体制，因而中国的公共权力在应对重大社会风险方面同样能够有效履职。这一点，有着极为重要的意义。任何一个国家，在现代化进程中，都不可避免地会出现各种各样的重大社会风险甚至是突发性的、影响巨大的公共危机。对于中国这样一个体量巨大、各种历史及现实因素极为复杂的国家来说更是如此。对于这些重大的社会风险、公共危机，如若处理不当，则很可能会引发严重的社会危机，并造成严重的政治危机，进而催生社会动荡。所以，有效应对重大社会风险和公共危机，是现代公共权力必须具备的能力。而中国的公共权力恰恰具备这种强大的能力。中国对于2002年非典事件、2008年汶川特大地震的有效应对，就能够充分说明中国公共权力具有超强的应对重大社会风险和公共危机的能力。近年来，我们国家更加重视这一问题。习近平指出，“防范化解重大风险，是各级党委、政府和领导干部的政治职责。”(32)习近平：《提高防控能力着力防范化解重大风险 保持经济持续健康发展社会大局稳定》，《人民日报》2019年1月22日。

第二，公共权力自身的与时俱进状况。

在迅速转型的社会当中，各种新的矛盾问题层出不穷，各种新旧问题往往又是交织在一起。面对复杂多变的社会局面，公共权力自身的认识水准和实际能力只有保持一种与时俱进、不断发展的情状，方能及时发现矛盾问题，方能防患于未然，方能有效地解决与缓解矛盾问题。反之，公共权力如若陷入固步自封的情状，那么，就无法清醒认识社会经济现状，就无法有效应对社会风险，甚至会使“轻度”社会风险变为“重度”社会风险，会使社会风险转为政治风险。

改革开放以来，中国的公共权力一直能够保持着一种与时俱进的自我更新、自我发展的情状。一个明显的表现，就是公共权力群体能够顺应时代趋势和世界潮流而不断提升自身的认识能力，及时调整更新发展规划。从发展理念上看，在20世纪90年代，为了破除根深蒂固的平均主义观念，形成了“效率优先兼顾公平”的观念；到21世纪之初，基于社会不公现象日益凸显的现实状况，又提出“和谐社会”“以人民为中心”“社会公平正义”的发展理念。从经济体制选择上看，顺应时代的变迁，逐渐提出“商品经济”“市场经济”的观念，进而发展到“社会主义市场经济体制”，深刻地认识到市场经济在资源配置中的“决定性”作用。另一个明显表现是，越来越重视“学习型政党”的建设。21世纪初期，中国的公共权力群体明确提出建设学习型政党问题，将学习常态化、制度化。横向看，如今世界上各个国家当中还没有哪一个公共权力群体像中国共产党那样如此重视学习。有学者发现，“中国的高层领导正在努力学习，以免遗漏任何一个确保中国继续发展的可行方案。”(33)[美]约翰·奈斯比特等：《中国大趋势——新社会的八大支柱》，魏平译，吉林出版集团、中华工商联合出版社2009年版，第46页。不能低估“学习型政党”建设的重要意义。通过学习，公共权力群体自身的观念意识、文化知识水准以及国家治理能力能够随着时代的发展而不断地与时俱进，从而能够有效地发现问题和解决问题。

第三，公共权力的公信力状况。

对于一个社会的安全运行来说，公共权力拥有怎样的公信力极为重要。从某种意义上讲，如果拥有较好的公信力，公共权力便会成为民众利益诉求的诉说和求助的对象。如是，不但能够减弱可能的社会风险，而且能够有效阻止社会风险转为政治风险。反之，公信力如果较差，那么，公共权力就会加重社会风险，甚至会增大社会风险转为政治风险的可能性，使公共权力成为民众进行抗争的标靶。卢梭指出，“政府无信用或信用低下，则人民推翻政府是合乎公理和正义的。”(34)[法]让·雅克·卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2003年版，第127页。据此来看，公信力是一个能够衡量公共权力群体基本状况的综合性指标。从根本上讲，公共权力是否拥有必需的公信力，主要取决于两个方面做得如何，一是取决于其定位及履职状况，二是取决于其自身的廉洁、公正状况。

由于中国的公共权力群体一直能够有效运行和履职，又由于近年来反腐呈高压态势，有效地遏制了腐败的蔓延趋势，因而公共权力拥有较好的公信力。有调查显示，2010年，市民对中央政府和全国人大的信任得分分别为75.8分和75.5分，属于“中度信任”的高端水平；对本市地方政府信任得分为72.3分，也属“中度信任”水平；对公、检、法等国家执法机构的信任得分介于60—69分之间，属于“低度信任”水平。(35)王俊秀等主编：《2011年中国社会心态研究报告》，社会科学文献出版社2011年版，第147页。另有“中国社会状况综合调查”显示，2017年，社会公众对各级政府表现出较高的信任度。其中，“90.8%的受访者表示信任中央政府，73.1%的受访者表示信任区县政府，66.7%的受访者表示信任乡镇政府。”(36)李培林等主编：《2018年：中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2018年版，第138页。

可见，在中国现阶段，公共权力能够有效运行以及能够有效履职，能够与时俱进地不断提升自身的认识水准和解决问题的能力，同时公共权力群体又拥有较好的公信力。凡此种种，对于有效减弱或减小中国现阶段社会风险的影响，对于有效阻止社会风险转为政治风险具有积极效应。

五、有效防止社会风险转为政治风险

基于以上的分析，我们不难形成这样的结论：在中国现阶段，社会风险在不可避免地增多、加重，但同时应当看到的是，由于经济发展基本面呈向好趋势，由于民生的持续改善已经成为一种趋势、民众的利益诉求主要集中在民生领域而不是政治领域、民众利益诉求的表达以温和方式为主，由于公共权力能够有效履职、能够与时俱进不断进步并持续拥有较好的公信力，所以，在这样的情形下，就总体而言，社会风险转为政治风险的可能性较小，或者说，社会风险转为政治风险是一个小概率的事情。

应当看到，在中国现阶段，我们说社会风险转为政治风险的可能性较小，并不意味着社会风险转为政治风险就没有一点可能性。这种可能性或出现的概率尽管较小，但毕竟存在。中国的现代化进程充满了不确定性因素。正如习近平所指出的那样，“面对波谲云诡的国际形势、复杂敏感的周边环境、艰巨繁重的改革发展稳定任务，我们必须始终保持高度警惕，既要高度警惕‘黑天鹅’事件，也要防范‘灰犀牛’事件。”(37)习近平：《提高防控能力着力防范化解重大风险 保持经济持续健康发展社会大局稳定》，《人民日报》2019年1月22日。在充满不确定性因素的条件下，不能排除可能性较小或小概率的事情变为某种现实问题的可能性。同时，如果将眼光放得更远，而不仅仅是从“现阶段”亦即“中近期”的时段考虑问题，社会风险转为政治风险的可能性不见得较小。鉴于此，我们应当基于社会公正的基本理念，不但要做好眼下的事情，而且还应提前布局，以期防患于未然。在这些复杂多样的任务当中，除了做好稳步推进经济发展这一事关社会安全局面的基础性事情之外，还至少应当做好以下几件事情：

第一，扎扎实实地持续改善民生。

诚如前面所说，在中国现阶段，民众的主要利益诉求是民生问题。或者说，在“中近期”这样一个时间当中，中国的社会风险是否加重主要是取决于民生问题能否得到有效的持续改善。所以，在现在以及未来的一段时间，保住了民生，就意味着能够在很大程度上从最大的源头上缓解社会风险，并能够有效阻止社会风险转为政治风险。

至于有效改善民生的具体做法，很简单，这就是应当实现改善民生的阶段性目标。一是要建立一个中级民生保障体系。中级民生保障体系的主要内容包括：“在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展。”(38)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。二是要在2020年如期完成“脱贫攻坚”任务，使农村当中所有的绝对贫困人口全部脱贫。

同时需要注意的是，改善民生不能脱离国家的实际财政能力水平。改善民生不但要尽力而为，同时还要量力而行。否则便会好事办坏。相对经济发展的幅度来说，受种种因素的影响，民众对民生水准的期望值有时是以相对较大的增长幅度提升，希望能够尽快享受到水准更高数量更多的福利。如果不顾实际的经济发展水平和财政能力，而一味地迎合民众这种迅速增长的期望值，那么，中国就会过早地步入“福利过度”的陷阱。一旦步入“福利过度”陷阱，其负面影响是巨大的。“福利过度”陷阱不仅会减弱人们工作的积极性，还会催生平均主义的“复活”。而基于平均主义，必然会形成另一种形式的不公正现象，即：一部分不劳动或劳动不努力的社会成员对另一部分劳动或努力劳动的社会成员的劳动成果进行剥夺。这种做法势必会严重损害中国社会的发展活力。

第二，积极拓展民众自由发展的空间。

民众的自由发展至关重要。自由发展既是现代化建设的基本宗旨，也是社会安全运行的必要条件。恩格斯指出，社会主义制度就是要“给所有的人提供健康而有益的工作，给所有的人提供充裕的物质生活和闲暇时间，给所有的人提供真正的充分的自由。”(39)《马克思恩格斯全集》第21卷，人民出版社1965年版，第570页。在生存底线和基本尊严逐渐得以保障的前提下，民众会越来越看重按照自己的意愿实现差异化发展亦即自由发展、自由流动的问题。这一点，直接关乎民众的希望，事关民众对社会及公共权力的认同问题，进而事关社会的安全运行问题。在一个社会当中，社会成员如果缺乏上行通道，便会程度不同地失去希望，增加对社会的不满和积怨。而这些不满和积怨一旦积累到某种地步，便会增大社会风险，而且，对社会有所不满的社会成员一旦发现上行通道的阻塞是同公共权力有所关联时，就会将抗争标靶指向公共权力。如是，社会风险转为政治风险的可能性无疑会增大。

有鉴于此，在中国现阶段，有效避免社会风险增大、减小社会风险转为政治风险的重要应对方略之一，便是应当积极拓展民众自由发展的空间。其一，消除民众自由发展的藩篱。“如果升学、考公务员、办企业、上项目、晋级、买房子、找工作、演出、出国等各种机会都要靠关系、搞门道，有背景的就能得到更多照顾，没有背景的再有本事也无法出头，就会严重影响社会公平正义。”(40)习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话》(2013年1月22日)，党建网，2013年7月11日。为此，中国目前应当采取多种有效的作法，如取消户籍制度、消除所有制歧视、消除特权等一切藩篱，实现人们自由流动自由发展。其二，减小民众自由发展的成本。民众的自由发展是需要成本的。但如果成本过高，如税收过高、创业门槛过高，民众实现自由流动自由发展的可能性便会程度不同地减小。尤其应当引起我们注意的是，税收是一个几乎影响到所有社会群体切身经济利益的事情，一旦处置不当，便会催生大面积的社会风险，严重者甚至加大社会风险的可能性，成为引发社会“激变”的导火索，促使社会风险转为政治风险甚至是政治危机和社会动荡。从世界历史上看，无论是美国的独立战争、英国的光荣革命，还是法国的大革命，过高的税收问题皆是一个重要的导火索。中国一个时期以来，民众的实际税负过重，已经超过绝大多数发展中国家，同发达国家基本持平。这种情形已成为影响民众自由发展的一个严重的障碍。所以，在中国现阶段，要想有效推动民众的自由发展，就应当进行大面积的减税。唯有如此，方能有效减小民众自由发展的成本。

第三，建立公正有效的利益协调机制。

民众各种利益诉求的根本性解决，在很大程度上有赖于公正有效的利益协调机制的建立。在中国现阶段，民众大量的利益诉求之所以没能够得到有效解决，一个重要的原因，便在于缺乏这样一种机制。所以，当务之急就是应当尽快建立这样一种机制。其一，及时建立完整公正的解决民众利益诉求的制度体系。“有些社会对立会导致政治的冲突。然而，这种冲突并非变得日益诉诸暴力和日益具有破坏性，而是通过各种组织和机构得到抑制，通过组织和机构，冲突可以在宪法制度内得到表现。”(41)[英]拉尔夫·达仁道夫：《现代社会冲突》，林荣远译，中国社会科学出版社2000年版，第141页。“如果社会越轨者能够找到获得同样目标的合法手段的话，他们就很可能不会发生越轨行为。”(42)[美] L·科塞：《社会冲突的功能》，孙立平译，华夏出版社1989年版，第37页。这样一种制度安排，不但能够解决或缓解由于民众利益诉求得不到必要的解决或缓解而加重的社会风险，而且更能够有效防止社会风险转为政治风险。这项制度的建设，是防范社会风险转为政治风险的关键所在。从一定意义上讲，能否有效防范社会风险，在很大程度上取决于这项制度建设的速度和质量。或者是，这项制度的建设速度与社会风险的积累演化两者之间存在着一个“赛跑”的问题，如果前者的速度快，则中国社会风险转为政治风险的可能性就会大幅度减小。对此，切不可掉以轻心。其二，建立起社会各个群体相互间进行谈判协商的利益让渡机制。应当看到，基于社会合作和社会团结的考虑，社会各个群体既不应当也做不到“赢者通吃”，而必须进行相互之间必要的利益让渡，以求得相互间长远的合作共赢。其三，大力推动社会组织的发展。社会各个群体在进行相互间的谈判协商时，社会组织有着不可替代的作用。“社会组织能够将不同群体的种种利益诉求集中起来，在相互之间进行各种各样的有效博弈，以相对较低的成本和都能够接受的方式，求得各个群体之间的利益均衡。”(43)吴忠民：《社会矛盾新论》，山东人民出版社2015年版，第126页。改革开放以来，社会组织尽管得到了长足发展，但仍然无法满足现实的需要。作为没有办法的办法，在不少情形下，政府只好出面进行谈判协商，以应对众多社会群体各种各样的利益诉求。这样一来，客观上会造成不利的后果：一是政府疲于奔命，忙于一些原本不是自己职责范围内的事情；二是问题一旦解决不好，政府实际上会代人受过，从而加重了社会风险和政治风险。为有效解决这一问题，中国目前应当大力发展社会组织，将发展社会组织的事情上升到一个事关社会安全的大局来看待。