论检察公益诉讼的证明标准

洪 浩 朱 良

(武汉大学 诉讼制度与司法改革研究中心，湖北 武汉 430072)

作为公共利益的代表，“由检察机关提起公益诉讼符合检察制度的要求。”[注]洪浩、寿媛君：《我国公益诉讼制度构建的困境与出路——以新世纪以降相关文献梳理为视角》，《山东社会科学》2017年第3期。2014年10月23日党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面依法治国若干重大问题的决定》首次提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，拉开了我国检察公益诉讼制度构建和完善的序幕。自2015年至2017年，全国人大常委会、最高人民法院和最高人民检察院通过单独或者联合颁布规范性法律文件的方式对检察机关提起公益诉讼的角色定位、案件范围以及程序内容等作出了一系列规定。2017年6月27日，全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，在法律层面正式确立了我国的检察公益诉讼制度，具有中国特色的社会主义检察公益诉讼制度体系基本形成。与一般的民事诉讼、行政诉讼以及公益诉讼不同，“检察机关提起公益诉讼是一种特别的诉讼”[注]https://mp.weixin.qq.com/s/ZSBYAQmT76weJdxLXE901Q.。换言之，“检察公益诉讼具有不同于普通民事诉讼、行政诉讼的特点和规律，突出强调了检察机关作为公共利益代表的特殊地位和重大责任”[注]张雪樵：《〈最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释〉的理解与适用》，《检察日报》2018年3月17日第3版。。因此，科学构建符合检察公益诉讼内在规律的证明标准是新时代检察机关能够有效发挥公益诉讼职能的关键。

令人遗憾的是，我国法律规范并没有对检察公益诉讼这一特殊诉讼程序的证明标准作出专门的设定。具体而言，在民事公益诉讼中，检察机关提起公益诉讼的证明标准依据《民事诉讼法》的相关规定。在行政公益诉讼中，检察机关提起公益诉讼依据的则是《行政诉讼法》的相关规定。不难看出，我国法律并没有为检察公益诉讼设定独立的证明标准体系。然而，检察公益诉讼在证明主体、证明能力以及诉讼程序上与一般的民事诉讼、行政诉讼以及公益诉讼具有本质性区别。首先，在程序上，检察机关提起公益诉讼一般都要经过立案、调查、审查终结以及法庭审判等过程，而一般的民事诉讼和行政诉讼并没有诉前程序。其次，在证明主体上，检察机关是国家的法律监督机关，具有法定的权威性和专业性，这是一般的证明主体无法比拟的。最后，在案件范围上，检察公益诉讼一般是涉及国家或者社会公共利益的案件，社会影响程度与案件难度一般高于普通的民事或者行政诉讼案件。因此，为了有效发挥制度的优越性和先进性，助力国家治理体系和治理能力的现代化，检察机关公益诉讼制度必须具有一套与其相匹配的证明标准体系。不遑多论，构建科学的检察公益诉讼的证明标准体系具有现实的必要性和紧迫性。

一、我国检察公益诉讼证明标准之厘定

从2014年党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”到2018年3月1日“两高”联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，检察公益诉讼经历了将近4年的探索和发展，形成了具有中国特色的检察公益诉讼结构和模式。换言之，我国的检察公益诉讼具有阶段特性，一般表现为立案阶段、诉前阶段和审判阶段。由于每个阶段的任务和目的不同，所以每个阶段的“输入”和“输出”条件也存在差异，进而决定了每个阶段的证明标准的不同。理论上，随着检察公益诉讼的依次推进，检察机关对于待证事实的认识慢慢加深。基于认识规律之考量，下一个阶段的证明标准一般比前一个阶段的证明标准高。实践中，由于检察公益诉讼的具体程序规则还有待完善，其证明标准依然存在着层次不明等问题。下文将以诉讼的进程为顺序，对检察公益诉讼各个阶段的证明标准展开论述。

(一)可能损害：立案阶段之证明标准

立案阶段的证明标准主要是检察机关在履行职务过程中对发现的案件线索进行审查，判断其是否符合公益诉讼启动的准线。不难看出，检察公益诉讼立案阶段的证明标准是判断待证事实是否属于公益诉讼案件的主观要件，具有程序分流、权力控制和权利保障等重要功能。2015年12月24日最高人民检察院公布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，对检察机关提起的民事公益诉讼和行政公益诉讼的立案标准进行了同一性规定，确立了“可能损害”的证明标准。也就是说，只有在检察机关认为可能存在损害社会公共利益的行为之后，检察公益诉讼程序才能正式启动。比较而言，这个标准相当于美国9等证明标准中的第8等，也即“达到怀疑的程度”[注]王圣杨：《诉讼证明责任与证明标准研究》，中国人民公安大学出版社2012年版，第214页。。具体而言，这是一种盖然性较低的主观性证明要求，相当于我国刑事诉讼中“认为有犯罪事实需要追究刑事责任”的立案标准。“所谓主观性的证明要求，原本是自由心证原则的内在应有之义，是指法律对裁判者认定案件事实提出了内心确信程度的要求。”[注]陈瑞华：《证明标准中的主客观要素的关系》，《中国法学》2014年第3期。检察机关启动检察公益诉讼程序的标准是认为可能存在损害公益的事实发生，这种主观性的证明要求不需要裁判者对待证事实达到内心确信的程度。一方面，损害事实的发生是检察公益诉讼立案调查的结果，而不是其前置条件，设置太高的立案标准不符合认识规律。另一方面，在检察公益诉讼立案程序中设置太高的标准可能会妨碍检察公益诉前程序的展开，导致检察机关错过最佳的取证时机。毕竟，作为检察公益诉讼必经程序的立案阶段，是检察机关后续调查展开的合法依据。所以，基于维护公共利益和及时原则的要求，在检察公益诉讼立案阶段设置一个较低的主观性标准具有一定的合理性。

(二)客观真实：审查终结之叙述要求

2015年《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定，检察机关制作审查终结报告时应当全面、客观和公正地叙述案件事实。具体而言，“全面”要求检察机关叙述的时候应当充分阐释案件的全部情形，禁止片面地叙述审结报告；“客观”要求检察机关必须事实求是地叙述案件的真实情况，投射到证据领域，则要求证明案件事实的证据必须真实； “公正”要求检察机关在书写审结报告的时候应当不偏不倚，审结报告的内容既要包含对案件有利的叙述也要包含对案件不利的内容。表面上看，审结报告的要求符合客观真实的形式要件，具有诉前阶段证明标准的表征。“客观真实是指符合案件客观事实的认识，是真实，不符合案件客观事实的认识，是不真实。”[注]张子培等：《刑事证据理论》，群众出版社1982年版，第94页。然而，“诉讼查明的事实不同于现实存在的事实，过去发生的冲突或者纠纷无法原封不动地再予以重现，并且诉讼法设计的诉讼程序受到时间、空间的限制，加之正当程序价值的约束，某些方面‘客观真实’不能实现”[注]刘金友主编：《证明标准研究》，中国政法大学出版社2009年版，第293页。。实质上，全面、客观和公正的要求只针对检察机关审结报告的书写，并不具有证明标准的本质特征。一方面，证明标准是裁判者对案件事实的判断要求，不是案件查清后的书写规则。另一方面，证明标准是对负有举证责任一方的证据要求，具有卸除其举证责任的法律效果。虽然“越是关键、重要的事实和情节，在证明标准上越应从严掌握，而对于那些法律意义相对次要的事实和情节，可以适当放宽”[注]陈光中等：《刑事证据制度与认识论》，《中国法学》2001年第1期。，但正如犯罪事实和情节有不同层次一样，检察公益诉讼在不同的诉讼阶段也应当设定不同的证明标准。检察公益诉讼具有不同的阶段，每个阶段的任务和目的不同，证明标准也应当有所差异。毕竟，审判才是检察公益诉讼的中心阶段，在审查终结时设定客观真实的最高证明标准显然不妥。不遑多论，审结报告中的全面、客观、公正的要求并不是诉前阶段的证明标准，我国法律并没有设定检察公益诉讼诉前阶段的证明标准。

(三)初步证明：法院受理之形式规定

在检察公益诉讼中，法院受理主要是指人民法院对检察机关提交的证据在质和量等方面进行审查后，对符合法律规定的案件决定立案，进而引起审判程序的诉讼行为。而作为立案实质化表现形式之一的受理标准，主要是指检察机关提供证据证明案件事实需要达到的程度。2015年4月15日《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》，要求当事人提出起诉、自诉的应当提交与诉请相关的证据或者证明材料，标志着一审民事诉讼、行政诉讼和刑事自诉立案登记制在法律规范层面的正式确立。随后，2015年最高人民检察院在《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中，对检察机关提起公益诉讼的证明要求作出了明确的规定，要求检察机关在提起公益诉讼时应当提交社会公共利益已经受到损害的初步证明材料。2016年12月8日《最高人民法院关于进一步做好检察机关提起公益诉讼案件登记立案工作的通知》[注]最高人民检察院民事行政检察厅编：《检察机关提起公益诉讼实践与探索》，中国检察出版社2017年版，第438-439页。，对检察机关的程序事项的证明要求作出了规定，增加了检察机关应当提交已经履行诉前程序证明材料的要求。2018年3月2日，最高人民法院和最高人民检察院联合发布了《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对检察公益诉讼中法院的受理条件做了进一步完善。自此，我国检察公益诉讼法院受理的条件基本确定，主要包含提供诉讼请求方面的证据、损害结果方面的证据和诉前程序方面的证据三部分。其中，诉讼请求方面的证据和诉前程序方面的证据属于程序性证据材料，损害结果方面的证据属于实体性证据材料。但是，无论是程序性的证据还是实体性的证据，都是形式性审查，不涉及裁判人员内心确信问题。不难看出，我国法律并没有规定检察公益诉讼法院受理阶段的证明标准。在检察公益诉讼的法院受理阶段，检察机关只要提供形式性的证据材料，就能进入法院审理阶段。

(四)高度盖然：审判阶段之参照规则

目前，我国的检察公益诉讼法律规范并没有明确规定审判阶段的证明标准。根据2015年12月24日最高人民检察院印发的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第56条可知，我国检察公益诉讼审判阶段的证明标准适用的是《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的相关规定。在民事诉讼中，司法解释制定者认为《最高人民法院关于民事诉讼证据若干规定》为我国的民事诉讼审判阶段设定了“高度盖然性”的证明标准。[注]李国光主编：《最高人民法院〈关于民事诉讼证据的若干规定〉的理解与适用》，中国法制出版社2002年版，第462页。“高度盖然性即法官从证据中虽未形成事实必定如此的确信，但内心形成事实极有可能或非常可能如此的判断。”[注]江伟主编：《民事诉讼法》(第四版)，高等教育出版社2013年版，第225页。“如果用心证百分比衡量，至少应为85%。”[注]霍海红：《提高民事诉讼证明标准的理论反思》，《中国法学》2016年第2期。然而，关于行政诉讼的证明标准，我国立法及司法解释并没有予以明确的规定。理论上，有学者认为，“刑事、民事、行政三大诉讼适用同一证明标准，即确实、充分标准。”[注]陈一云主编：《证据学》，中国人民大学出版社1991年版，第118页。亦有学者指出，“行政诉讼的证明标准应和刑事诉讼的证明标准相同，要高于民事诉讼的证明标准”[注]刘善春：《行政程序和行政诉讼证明标准研究》，《行政法学研究》1993年第2期。。还有学者强调，“行政诉讼的证明标准应当低于刑事诉讼、高于民事诉讼，可以将其表述为法律真实”[注]王圣扬：《诉讼证明责任与证明标准研究》，中国人民公安大学出版社2012年版，第258页。。不难看出，我国学术界定关于行政诉讼证明标准的观点众说纷纭、莫衷一是。制度上，我国检察公益诉讼在审判阶段确实没有独立的证明标准。司法实践中，检察机关提起的民事公益诉讼在审判阶段适用的是我国民事诉讼的证明标准。但是，由于我国行政诉讼法律部门并没有明确行政诉讼的证明标准，所以我国检察机关提起的行政公益诉讼在审判阶段只能参照适用我国民事诉讼中的证明标准。

二、我国检察公益诉讼适用同一证明标准之反思

关于证明标准的设置，我国学界一直存在着“多元证明标准说”和“同一证明标准说”之争。[注]谢登科：《论刑事简易程序中的证明标准》，《当代法学》2015年第3期；霍海红：《提高民事诉讼证明标准的理论反思》，《中国法学》2016年第2期；王圣杨：《诉讼证明责任与证明标准研究》，中国人民公安大学出版社2012年版，第258页。持“多元证明标准说”的学者认为，诉讼程序应当根据诉讼类别、案件事实和程序阶段适用不同的证明标准。“同一证明标准”又称为一元证明标准，是指不论诉讼阶段、证明关系和程序类别如何，三大诉讼都应当适用相同的证明标准，即案件事实清楚，证据确实、充分。相比而言，笔者认为“多元证明标准说”符合事物的发展规律，更适合我国的检察公益诉讼。一方面，“同一证明标准说”并没有将诉讼之间的区别、案件之间的差异、认识过程的渐进和经济成本的高低作为考虑因素，存在较大的理论缺陷和实践困境。另一方面，我国检察公益诉讼具有程序阶段性、对象多元性和证明专业性等特征，不同的诉讼阶段和证明关系需要设定不同的证明标准。

(一)同一证明标准的理论反思

“同一证明标准的理论基础主要是唯物主义认识论。”[注]陈一云主编：《证据学》，中国人民大学出版社1998年版，第115页。“唯物主义认识论确信人们的理性认识能力是无限的、无条件的”[注]葛洪义：《法学研究中的认识论问题》，《法学研究》2001年第2期。，所以在诉讼中查明事实，将待证事实证明到客观真实的状态是完全可能的。有学者指出，“进行证明的过程，从认识论来说，是司法人员等，通过调查研究，认识案件事实情况的过程。”[注]刘金友主编：《证据理论与实务》，法律出版社1992年版，第202页。不可否认，同一证明标准具有一定程度上的合理性，但是也具有一定程度上的局限性。笔者认为，检察公益诉讼是新时代检察制度的创新和发展，适用同一证明标准还需要进行理论反思。首先，不论是检察机关提起的民事公益诉讼还是检察机关提起的行政公益诉讼，都有一个对历史事实的再认识过程。但是，“从本体论的角度来看，本原的历史事实仅存在于与现实隔离的历史彼岸，现实中所存在的只是历史的印记，不论给予多么合理的解释，也绝对不可能是本原的历史事实”[注]王敏远：《一个谬论、两句废话、三种学说》，载王敏远编：《公法》(第四卷)，法律出版社2003年版，第182页。。所以，在检察公益诉讼中，要求检察机关将案件事实证明到客观真实的标准不具有现实可能性。其次，检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的目的具有差异性。检察机关提起民事公益诉讼的目的主要是为了让侵权人承担民事责任，恢复被损害的公益。然而，检察机关提起行政公益诉讼的目的是为了督促行政机关依法行政、严格执法。比较而言，两者证明的内容不同，证明的难度亦有较大差别。显然，在这种情形适用同一证明标准必然与检察公益诉讼的客观规律相悖。再次，从成本论的角度来看，检察公益诉讼需要消耗相应的人力资源、物力资源、财力资源和时间资源，这些资源的投入都是司法运作的成本。[注]刘金友主编：《证明标准研究》，中国政法大学出版社2009年版，第368页。在检察公益诉讼中适用高要求的同一标准必然会进一步加剧司法供给侧不足的矛盾。最后，从价值论的角度来看，“裁判者解决利益争端时并不一定非要建立在客观事实基础上，因为利益争端的解决，诉讼目的的完成有时可以与事实真相的查明毫不相干，追求客观真实在诉讼中有十分重要的价值，但不是法官唯一要考虑的价值，也不是任何情况都处于第一的地位”[注]王圣扬：《诉讼证明责任与证明标准研究》，中国人民公安大学出版社2012年版，第220页。。

(二)同一证明标准的实践困境

与刑事诉讼程序相似，检察公益诉讼具有明显的阶段性特征，其每个阶段都有独立任务和目的，适用同一证明标准不符合诉讼的客观规律。由于检察公益诉讼是一个循序渐进的过程，证明主体对待证事实的认知也要经历一个由浅到深的阶段，不能一蹴而就。“从各国的司法实践来看，一般都将证明标准作了区分。”[注]美国的证据法针对不同的待证事实，确定了多个等级的证明标准；按照德国的证据理论，证明标准包含很有可能或大致相信和内心确信等。参见陈瑞华：《刑事证据法学》，北京大学出版社2012年版，第247-250页。一方面，案件的性质不同，证明的内容必然存在区别。检察机关提起的行政公益诉讼和检察机关提起的民事公益诉讼需要证明的内容不同。在民事公益诉讼中，检察机关不仅要证明侵权行为、因果关系、损害结果、主观过错等，还要证明损害赔偿的数额，证明难度较高。而在行政公益诉讼中，检察机关只需要提出行政行为违法的初步证据和履行诉前程序的形式材料即可，证明难度较低。另一方面，同一证明标准在某种程度上已然造成了两种诉讼案件数量的严重失衡。[注]截至2017年3月，检察机关办理的民事公益诉讼案件有144件，占2.76%；检察机关办理的行政公益诉讼案件有5074件，占97.24%。参见最高人民检察院民事行政检察厅编：《检察机关提起公益诉讼实践与探索》，中国检察出版社2017年版，第74页。此外，在程序事实和实体事实方面，检察公益诉讼的程序事项一般都有相关的规范性文件佐证，证明相对容易。而实体事项则因案件的情节不同而相对较为复杂，证明相对较难。如果对这两方面都做同一的要求，必然有失偏颇。客观地说，“证明标准是基于社会需求而作出的理性平衡，在客观真实难以确知、事实意义上的司法错误难以评判的情况下，调控司法错误比例的一种方法”[注]林喜芬：《证明理性化与刑事定罪标准之调整——基于放空司法错误的视角》，《法制与社会发展》2011年第1期。。虽然检察公益诉讼具有一般诉讼的普适性特征，但是阶段性、专业性和多元性彰显中国特色。因此，在证明标准上应当结合司法实践的实际状况，针对不同的案件、情节和阶段适用多元性的证明标准。

三、我国检察公益诉讼证明标准的应然选择

检察公益诉讼是一种新的诉讼形态，在我国尚处于摸索阶段。证明标准是诉讼的重要内容，对于法院查明案件、定分止争具有重要作用。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》可知，在检察公益诉讼案件中适用的分别是民事诉讼和行政诉讼中的证明标准。我国立法并没有为检察公益诉讼设立专门的证明标准体系。但是，检察机关提起的民事公益诉讼与一般的民事诉讼在案件类型、证明主体以及诉讼程序上具有明显区别。此外，我国行政诉讼在立法上还没有明确规定行政诉讼的证明标准，有关行政诉讼证明标准的研究还停留在学术讨论的范畴。证明标准是检察机关提起行政公益诉讼不可回避的事项。因此，在充分认识到检察公益诉讼的阶段性、案件的差异性、两大诉讼的二元性以及鉴定的专业性等问题，构建我国检察公益诉讼的证明标准体系是当下必须直面的课题。

(一)建立层次化的证明标准梯度

与普通的民事诉讼和行政诉讼不同，检察公益诉讼具有一定的阶段递进性。普通的民事诉讼和行政诉讼的开始以法院的立案为标志，证明关系主要发生在庭审阶段。与此不同的是，检察公益诉讼的开始与刑事诉讼有些类似，它是以检察机关的立案为标志，在法院审判阶段之前还有诉前阶段。检察机关在对公益诉讼案件立案以后，只有经历诉前程序和审查终结等程序之后才可能进入审判程序。检察公益诉讼的每个阶段都有自己独特的任务和目标，后一阶段任务的展开建立在前一阶段任务完成的基础之上。因此，从检察公益诉讼的纵向诉讼结构来看，应当建立层次化的证明标准体系，针对不同的诉讼阶段设定不同的证明标准。在检察公益诉讼的立案阶段，只要发现有损害公益的初步证明材料，即达到合理怀疑的标准就应当立案。在检察公益诉讼的审查终结阶段应当将证明标准提高一档，因为案件已经经过检察机关的调查，是否有公益损害的事实也大概明了了，提高证明标准有利于检察机关严格办案，保证案件质量。其实，证明标准层层递进是符合检察公益诉讼的司法实践的。首先，从认识论的角度来看，检察公益诉讼的程序是动态递进的，前后阶段循序交替前进。随着程序的推进，证明主体的认识程度必然逐渐加深。从这一角度来看，设置层次化的证明标准体系遵循了自然科学的事物认识规律。其次，从目的论的角度来看，检察公益诉讼每个阶段的任务和目标不同，设置层次化的证明符合具体问题具体办法的方法论，有利于每个阶段的顺利进行。最后，从成本论的角度来看，随着案件的正向进行，投入的司法成本是逐渐增加的，如果一开始就设置较高的证明标准，不仅会将大量案件阻挡在检察公益诉讼之外，还有可能造成由于前期投入过多而导致后期程序乏力和司法供给不足等问题。因此，因应检察公益诉讼的纵向结构，在不同的诉讼阶段设定一定的证明标准具有现实必要性和可行性。

(二)针对不同对象设定不同的证明标准

检察公益诉讼中公益的范围主要包含生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让以及英烈人格权等，每种类型的案件在证明内容和证明难度上都具有不同的特点。证明内容上，生态环境和资源保护、食品药品安全这两种类型的案件涉及的内容比较专业，需要借助具有专门技术的部门或者专家才能完成相关的证明活动。相对而言，国有财产保护、国有土地使用权出让和英烈人格权领域的证明内容涉及的专业性知识较少。证明难度上，在生态环境和资源保护、食品药品安全以及国有财产保护案件中，检察机关收集证据、固定证据和展示证据的难度相对较大，集中体现在环境污染后损害赔偿的证明、因果关系的证明和食品药品损害程度的证明等领域。举证责任方面，环境侵权案件实行的是举证责任倒置，与其他几种检察公益诉讼的举证责任分配方式有所区别。然而，在检察机关的取证能力高于被告的取证能力的情况下，依然适用举证责任倒置规则，不仅违反了“平等武装”的诉讼原则，而且造成了审判阶段证明标准的虚化。值得注意的是，根据不同的证明要求将证明分成不同的种类是大陆法系国家的通例。[注]在德国的刑事证据理论中，常使用“证明”和“说明”两种概念。与德国相类似，日本根据不同的证明要求，将证明分为“严格证明”和“自由证明”。参见李学宽、汪海燕、张小玲：《论刑事证明标准及其层次性》，《中国法学》2001年第5期。因此，从横向角度来看，针对不同待证事实应当适用不同的证明标准。第一，针对不同的案件类型应当适用不同的证明标准。“犯罪的性质越重，必要的证据最低要求就越高。”[注][英]塞西尔·特纳：《肯尼刑法原理》，华夏出版社1989年版，第549页。同理，在检察公益诉讼中，针对简单容易的案件应当适用较低的证明标准，而针对复杂疑难的案件需要适用较高的证明标准。第二，针对不同的情节适用不同的证明标准。“对于构成实质性正义的事实适用较高的客观真实的证明标准，而对于那些无关紧要的时间因素、背景性事实则可以适用较低的法律真实的证明标准。”[注]王圣扬：《诉讼证明责任与证明标准研究》，中国人民公安大学出版社2012年版，第228页。第三，针对同一案件中的实体事实和程序事实可以适用不同的证明标准。“程序事实并非本案的实体事由，其决定正确与否，与本案的真实发现是间接关系，所以对于实体事实应当适用类似于日本的严格证明，而对于程序事实则可以适用自由证明。”[注]刘金友主编：《证明标准研究》，中国政法大学出版社2009年版。

(三)把握两大公益诉讼的差别，合理调度证明标准

检察公益诉讼主要分为检察机关提起的民事公益诉讼和行政公益诉讼两大类，这两大类公益诉讼在诉讼目的、证据规则和诉讼能力方面存在较大差别。检察机关提起民事公益诉讼的主要目的是通过法院的审理判处侵权人承担相应的民事责任。根据诉讼法和相关实体法的规定，检察机关应当承担将侵权行为、损害结果、因果关系和赔偿数额等证明到一定程度的责任，否则就要承担败诉的后果。而在检察机关提起的行政公益诉讼中，其主要目的是监督行政行为是否违法，双方主要是针对行政机关的行政行为是否违法进行举证和质证。与检察机关提起的民事诉讼相比较，其证明的内容和证明的难度都不可同日而语。在证据规则上，检察机关提起的民事公益诉讼遵循的是《民事诉讼法》的一般原理，适用谁主张谁举证的证据规则。检察机关需要将待证事实证明到高度盖然性的程度。而在检察机关提起的行政公益诉讼中，适用的是举证责任倒置规则，一般由作为被告的行政机关对自己行政行为的合法性进行证明，若不能达到证明标准，被告将承担败诉的风险。从诉讼能力来看，在检察机关提起的民事公益诉讼中，作为国家的法律监督机关的检察机关在人力、物力以及时间等方面都占有一定的优势，主要体现在取证、举证和质证等能力要高于作为一般民事主体的被告。因此，基于平等主体原则而建立的“优势证据”证明标准是否能够适用于检察机关提起的民事公益诉讼仍有待商榷。相比之下，在检察机关提起的行政公益诉讼中，诉讼双方都是国家机关，在诉讼能力上的差距并不明显。基于被告能力强于原告而实行举证责任倒置的证据规则，并不适用于检察机关提起的行政公益诉讼。不难看出，检察机关提起的民事公益诉讼和行政公益诉讼具有许多实质性差别，应当适用不同的证明标准。

(四)规范公益诉讼鉴定机构，设定公益专家辅助机制

在检察公益诉讼中，许多案件都涉及专门的问题和知识，需要具有专门知识的专家介入才能查清楚。但是，由于鉴定机构的多元、权威意见的缺失以及诉讼人员专业技术水平不高等方面因素的存在，我国的诉讼中出现了一些案件经过鉴定之后依然无法达到证明标准的实践问题。毋庸置疑，检察机关在法律业务这一块具有比较强的实力，但是在检察公益诉讼中许多技术性的问题需要借助专业的机构鉴定才能解决。实际上，我国检察机关内部的专业性人才还比较缺乏，对专业问题的证明必须借助鉴定机构的鉴定意见才能完成。当然，作为一方诉讼参与人的被告，其法律和专门的技术更为缺乏。更为遗憾的是，我国专门的公益诉讼机构不仅数量少而且鉴定意见冲突的情形时常发生，经常导致案件处于真伪不明的状态。不难看出，在缺乏专门的鉴定机构的情况下，诉讼双方当事人很难将案件的待证事实证明达到审判阶段的证明标准。因此，规范公益诉讼鉴定机构，建立专业化的公益鉴定体制具有一定的现实紧迫性。此外，从审理者的角度来看，审理案件的审判员或者陪审员存在着与检察机关一样的困境，即法律知识丰富的审判人员无法对专业性的鉴定意见作出专业性的裁判。在某种程度上，这必然会影响审判人员对审判阶段待证事实是否达到证明标准的正确判断。因此，在检察公益诉讼的审判阶段，适当增加合议庭专业陪审员的席位具有一定的必要性和可行性。

检察公益诉讼是新时代检察制度的创新与发展，对构建法治国家、法治政府和法治社会三位一体格局和监督行政机关依法行政、严格执法以及保障公共利益具有重要作用。但是，作为检察公益诉讼证据基石的证明标准还停留在套用民事诉讼和行政诉讼证明标准的阶段，具有中国特色的检察公益诉讼证明标准体系还未建立。更为遗憾的是，行政诉讼的证明标准在立法上和理论上还存在较多的争议。笔者主要立足于立法和实践，在分析和介绍我国检察公益诉讼证明标准现状的基础上，结合有关证明标准的先进理论，从阶段性、多元性和经济性等角度系统论述了构建我国检察公益诉讼证明标准需要注意的因素。从纵向角度看，检察公益诉讼具有类似于刑事诉讼而不同于普通民事诉讼和行政诉讼的阶段性特征，可以分为立案阶段、诉前阶段和庭审阶段等，具有程序循序渐进和认识递进性等特点，契合了层次性的证明标准理论。从横向角度看，不同案件、不同主体和不同诉讼在案件内容、证明能力和程序目的等方面存在差异，投射到检察公益诉讼中，影印出了证明标准应当多元的客观规律。因此，从纵横两个维度出发，立足于立法和实践构建出的立体性检察公益诉讼证明标准体系具有正当性。