社会主义基本经济制度的完善和发展——党的十九届四中全会精神的国企解读

文=李 锦

用一次中央全会专门研究国家制度和国家治理问题并作出决定，这在我们党的历史上是第一次。把社会主义市场经济体制上升为基本经济制度，也是党的历史上第一次。提出增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，特别是把“创新力、控制力”列入“国有经济五力”，是第一次。

李 锦 中国企业研究院首席研究员

党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出重大战略部署，有不少新的提法。全会重要成果是审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》既有理论上的新概括又有实践上的新要求，是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的政治宣言和行动纲领。《决定》18000多字，其框架与党的代表大会内容顺序有一致性。党的十九届四中全会是一次具有开创性、里程碑意义的重要会议。《决定》体现强烈的问题导向和鲜明的实践特色，既阐明必须牢牢坚持的重大制度和原则，又部署推进制度建设的重大任务和举措。国有企业尤其应当从中国经济制度建设角度，围绕“坚持和巩固什么，完善和发展什么”去认识与思考。国有企业应当学好文件，重点任务是抓住第六条中经济制度建设，深入进行国有经济改革、现代企业制度改革与国有资产监管体制改革这三大改革，为推动企业高质量发展、培育具有全球竞争力的世界一流企业提供坚实的制度保障。

“中国国企之治”的制度“密码”

在5000多字的公报全文中，“制度”一词一共提到了77次，“坚持”一词提到了57次。“坚持”这个词之所以高频，一是在总结中国制度的显著优势时用了十三个“坚持”，二是对于未来工作的部署，也用了十三个“坚持和完善”。对于国有企业来说，核心是深入贯彻落实“两个一以贯之”要求，完善中国特色现代企业制度。

党的十九届四中全会的《决定》作出许多新的部署和安排，最突出的有几点：一是突出坚持和完善党的领导制度，突出党的领导制度在国家治理体系当中的统摄性地位；二是充分彰显中国特色社会主义制度自信，凝练概括我国国家制度和国家治理体系的13个方面显著优势，全会第一次系统描绘中国特色社会主义制度的“图谱”，由13个部分组成，其中《决定》第六条是经济制度，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展和按劳分配为主体、多种分配方式并存，把社会主义制度和市场经济有机结合起来，不断解放和发展社会生产力的显著优势。这是“中国之治”的制度“密码”所在，也是国有企业坚定“四个自信”的基本依据所在。

把分配方式和社会主义市场经济体制上升为基本经济制度

基本经济制度是经济制度体系中具有长期性和稳定性的部分，对经济制度属性和经济发展方式具有决定性影响，全会对此也作出了系统阐释和明确部署。《决定》第六部分，开头有纲领性的部分是188个字：公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度，既体现了社会主义制度优越性，又同我国社会主义初级阶段社会生产力发展水平相适应，是党和人民的伟大创造。必须坚持社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，全面贯彻新发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线，加快建设现代化经济体系。

多年来，我们把公有制为主体、多种所有制经济共同发展作为基本经济制度。十九届四中全会的一大创新，就是在此基础上，把按劳分配为主体，多种分配方式并存，社会主义市场经济体制上升为基本经济制度。这三项基本经济制度相互联系、相互支持、相互促进，是经济制度体系中具有长期性和稳定性的部分，起着规范方向的作用，对经济制度属性和经济发展方式有决定性影响。因此，《决定》的这一重要新概括，成为新时代我国构建更加有效管用、逻辑贯通、衔接匹配的经济制度体系和推动经济高质量发展的根本遵循，具有重要指导意义。

这里188个字有三层意思，第一层是社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度，第二层意思回答为什么，第三层意思是怎样做，最后落脚点是加快建设现代化经济体系。

在坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存方面，《决定》强调坚持多劳多得，着重保护劳动所得，增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬，提高劳动报酬在初次分配中的比重。健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。

在加快完善社会主义市场经济体制方面，《决定》强调建设高标准市场体系，完善公平竞争制度，全面实施市场准入负面清单制度，改革生产许可制度，健全破产制度。强化竞争政策基础地位，落实公平竞争审查制度，加强和改进反垄断和反不正当竞争执法。

提出国有、国企、国资三大改革任务

《决定》第六部分，标明主题是坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展。显然，把推动经济高质量发展作为目的与任务。这一部分是专门讲经济制度的。分为（一）毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，（二）坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，（三）加快完善社会主义市场经济体制，（四）完善科技创新体制机制，（五）建设更高水平开放型经济新体制。分为所有制、分配方式、市场经济体制、科技与开放五大板块。对于国有经济来说，重点是第一板块，这个板块为332字，集中在137个字上。读懂这137个字，是重中之重。

请看这137个字：探索公有制多种实现形式，推进国有经济布局优化和结构调整，发展混合所有制经济，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本。深化国有企业改革，完善中国特色现代企业制度。形成以管资本为主的国有资产监管体制，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用。

这实际上是讲的三大改革，国有经济改革、现代企业制度改革与国有资产监管体制改革。一是国有，二是国企，三是国资，这三个方面制度是构成国有经济制度体系的基本要素，是彼此联系，相互影响的，必须全面建设好、始终坚持好、不断完善和发展好。

探索公有制多种实现形式放在首句意蕴深长

《决定》在国有经济改革段落中开宗明义，提出“探索公有制多种实现形式”。公有制实现形式，这个词是上个世纪就提出来了，已经束之高阁多年了。探索公有制多种实现形式，实现形式就是运营形式，实际上是所有权与经营权相分离。首先，要实现国有经济与国有资产的概念上以及操作层面的分离，国有经济不等于国有企业，国有经济的实现形式远不只国有企业这一类型。其次，国有经济应该进行战略布局，有进有退。再次，国有企业本身的改革亟需加快，通过加快改革，才能真正稳住中国经济当前运行的态势。

国资作为生产资料公有制只是一种所有权归属，它不同于企业经营方式，不同于企业组织形式。强调国家资本的控制，即强调生产资料全民所有制的归属，而适当淡化国家对企业组织形式的控制，让企业组织形式适应市场方式，实现形式的改变，会有利于即提高国资的资源配置的效率，这反过来就会让国资更加强大。

作为执政党的中国共产党的总方针，在坚持发展作为社会主义基础的公有经济的同时也要大力支持非公经济发展，那么，放在混合经济的大格局里，国企就会有进有退，在有的地方需要做强，在有的地方则需要淡出；有的产业国企需要一股独大，而在另一些产业里，国企可能会转变为资本结构多元化的混合企业，甚至国资不再是控股资本的企业，也就是说，国有企业在有些领域不一定要做大，甚至是退出。但是，作为生产资料公有制在现阶段的经济内涵的国家资本，则其控制力不仅体现在对国企的控制上，还会表现为其对非公经济的控制、引导和影响力上面。实现形式，是一个含义很深的词。20年后，再咀嚼这个词，又有新的含义。

推进国有经济布局优化和结构调整更加突出

《决定》提出在“推动布局优化和结构调整上下功夫”，这是当前的重点。深化供给侧结构性改革，调整优化布局结构，是推动高质量发展的根本要求。要聚焦实体经济，做强做精主业，主责主业更加突出。紧紧围绕服务国家重大战略，坚持有进有退、有所为有所不为，坚决退出不具备竞争优势的非主营业务，通过国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，更多投向战略性新兴产业。当然，目前正在加快的央企重组、央企与地方国企重组，这在现在乃至今后一两年内，将会明显加快。积极发展先进制造业和实体经济，传统产业转型升级步伐加快，新兴产业加速发展，钢铁、煤炭等过剩产能有效化解，低效无效资产有序退出，包括淘汰那些低效亏损的“僵尸企业”，从而引起国资布局和国企布局的产业调整，从总体上有利于国资的优化。这使得企业核心业务更加突出，盈利能力和竞争力显著增强。

发展混合所有制经济地位再提升

《决定》继续强调发展混合所有制经济。不过，过去讲混合所有制改革，是作为国企改革重要内容，譬如十九大的表述。这次将混合所有制改革列入国有经济范围，实际是所有制改革范围，内容提到前面去了。目前央企混改比例达70%，比2012年混改企业数量增加20%。目前，混合所有制改革被视为国有企业改革的重要突破口，也为民营企业带来了发展新机遇。通过混改的推进，国有资本与非公有资本融合发展、优势互补，激发了中国经济高质量发展的内生动力。最新发布的《中央企业高质量发展报告》显示，2013年到2018年，实施混改的中央企业子企业中，混改后实现利润增长的企业超过70%。两个70%给人以信心。当然，混合所有制改革并不是“一改就好”“一混就灵”。“混”只是第一步，真正要使得混改发挥有效作用，还要进一步突出“改”，加快体制机制创新，完善现代企业制度，进一步激发市场活力。从具体的改革实践来看，混改需要在体制机制上进行新的尝试和突破，更多灵活高效的市场化经营机制加快建立。这次《决定》提出，要建设更高水平开放型经济新体制，实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放。实施更宽领域的开放，就是要大幅放宽市场准入，包括在更多领域允许外资控股或独资经营等；实施更深层次的开放，就是要推动贸易和投资自由化便利化，包括健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理等制度。值得注意的是，资本市场逐渐成为国企混改的重要平台。资本市场助力混改有多种模式，对资本市场助力混改充满期待。当前，要更加突出转换经营机制，探索建立有别于国有独资和全资企业的管控模式，提升社会资本参与国企混改的积极性、主动性。

国有经济五种能力第一次并列

我们注意到，《决定》中提到增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。新一轮国企改革初期提及活力、竞争力、影响力等“三力”，在22号文件中有了“抗风险能力”这一表述。这次把“创新力、控制力”列入五力之中，特别是国有经济“控制力”，何谓控制？控制什么？“度”的确定？怎样控制？都是值得研究的新课题。目前，国有经济产值已经退到50%以下，这是个现实状态，需要在理论与实践的结合上面对并且讲清这个问题。

当然，这是讲的整个国有经济，而不是某一企业。在提高创新力方面，道理上容易理解，要重视的是第一次与其他四力列入标准中，是一个新动向。《决定》中有表述，这些是对整个国家而言，然而首先是对国有企业说的，内容多与国有企业有关。确实，国有企业要在加快推进科技创新上下功夫。创新是引领发展的第一动力，是实现高质量发展的关键所在。要抓住新一轮科技革命和产业变革机遇，把科技创新摆在更加突出的位置，完善创新体制机制，加大研发投入力度，加快关键核心技术攻关，打造更多依靠创新驱动、发挥先发优势的引领性企业。要推动建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，加强国有企业与各类所有制企业、各类主体的融通创新，加强知识产权保护，创新促进科技成果转化的机制，不断提升产业基础能力和产业链现代化水平。

做强做优做大国有资本

《决定》提出：增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本。前面是国有经济，后面是国有资本。在理解这句话时，首先要明白做强做优做大国有资本，不是做小做弱，我们改革发展的目的是为了不断厚植中国特色社会主义物质基础和政治基础，这是我们完善制度的目的。

这次，用做强做优做大国有资本，比“推动国有资本做强做优做大”，语意明确，又向前推进一步。习近平总书记在2017年10月党的十九大上明确提出了“推动国有资本做强做优做大”的方针，2018年3月李克强总理的《政府工作报告》里又继续强调了这个方针。这与2015年8月中共中央、国务院下发的《关于深化国有企业改革的指导意见》里提出的“做强做优做大国有企业”的方针相比，只有两字之差，将“国有企业”改为“国有资本”，但其意义非凡：“做强做优做大”的主体就不再是作为公有制实现形式的国有企业，而是落实到作为公有制实体的国有资本上来，这就为混合所有制经济中的国有企业改革释放出巨大的改革空间。这是对于马克思主义政治经济学关于从资本主义社会向共产主义社会过渡时期的公有制体制及其实现方式理论的重大发展。这次，《决定》再次强调，益发强化人们的认识。

从做强做优做大国有企业到做强做优做大国有资本的转变，从监管目标上来说，国资委对于国企的监管，要从管企业转变到管资本上来；从监管体制上说，就要建立与落实国有资本的授权经营体制，将国家代表全体人民对于国有资本的控制方式与市场机制结合起来，同时也将国有资本的控制力和影响力扩展到社会经济的各个方面，而不光是以前那种国家对国企为主的控制力和影响力；再从公司治理结构上讲，对于运行层面的国企来说，就有可能终止目前还实施的国资委与国企之间两级的委托-代理关系，让国资委不再成为国有控股的上市企业的直接委托人，而让国有控股上市企业建立相对独立的委托-代理治理结构，这会大大改善国有上市企业的治理结构效率，从而改善整个经济的资源配置效率。这将从总体上将发挥市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用两个方面有机地结合起来，是下一步中国经济改革和新时代社会主义经济发展的中心环节。国资应该做强做优做大，这在现阶段社会主义经济中应该是一贯的，因为，做强做优做大国资，实质就是做强做优做大生产资料公有制经济。

国企改革重在中国特色现代企业制度

《决定》提出深化国有企业改革，完善中国特色现代企业制度。这个中国特色现代企业制度，中国特色是社会主义这个特色，很重要的是紧紧围绕治理体系和治理能力现代化这一重点，坚持“两个一以贯之”，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，按照十九届四中全会决议的精神要求，把党的领导融入公司治理各个环节，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，建设中国特色现代国有企业制度，推进国有企业公司治理现代化。在实际工作中要把握“四个有机统一”，即党组（党委）把关定向与董事会科学决策有机统一；党的组织力与经理层的执行力有机统一；党组织协调各方监督力量与构建企业全方位、立体化监督格局有机统一；坚持党管干部原则与市场化选人用人机制有机统一。在具体落实中，要进一步明确企业党组织在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，系统梳理，形成规范。

当然，要完善中国特色现代企业制度。进一步加大企业市场化改革力度，健全法人治理结构，提高公司治理水平；在完善市场化经营机制上下功夫。建立灵活高效的市场化经营机制、激发企业的活力，这是实现高质量发展的动力源泉。包括积极推进经理层任期制契约化管理，加快推进职业经理人制度，建立更加灵活、高效的收入分配机制，统筹运用好股权激励、分红激励、员工持股等政策措施，积极探索运用超额利润分配、虚拟股权、项目跟投等方式，充分调动各类人才干事创业的积极性。

国有资产监管体制重在两类公司

《决定》提出“形成以管资本为主的国有资产监管体制，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用”。这里，国有资产监管体制只有两句话，其中自然包括“深化国有资本授权经营体制改革”，唯有如此，才能更好发挥国有资本投资、运营公司功能作用。

在国资委与国企之间建立国有资本投资与运营公司，就是要在国家资本的管理层面上引入市场机制，在管资本的层面上以公司模式来代替目前的行政管理模式，这本身就是一场深刻的革命。改革国有资本授权经营体制会改变目前国资委与国企之间那种二级的委托—代理关系。可能形成国资委—国有资本投资公司—国企之间三级、甚至多级的委托—代理关系，降低国资委对于国企决策的直接干预程度。将国资管理与国企管理适当分离后，就加大了国资投资的灵活性和市场导向。

中国特色社会主义国有经济制度和国企治理体系是国家治理体系的重要组成部分，是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系。全会的胜利举行，意味着我们站上了向国企治理现代化奋进的新起点。近期，国务院国资委党委书记、主任郝鹏在第三届中国企业发展论坛上作了“国企发展迈向结构更优、效益更好、质量更高”的发言，提出下一步要从五个方面“下功夫”，以实际行动推动国有企业高质量发展走深走实、行稳致远，实际上，是对四中全会精神落实的新部署。我们相信，只要我们继续突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的国有、国企、国资制度体系，就一定能把我国国有经济制度优势更好转化为国企治理效能。我们要深刻认识到，建立中国特色现代国有企业制度、推进公司治理体系和治理能力现代化是一项系统工程，要自觉从坚持和完善社会主义基本经济制度的大局出发，加快推进国有经济国企改革，完善国资监管体制，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，把坚持党的领导同完善公司治理结合起来，把长远制度建设同解决突出问题结合起来，把整体推进同重点突破结合起来，把试点探路同推动面上改革结合起来，把破除体制机制顽疾同解决新矛盾新问题结合起来，持续增强国有经济的竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，就一定能够构建具有中国特色的现代国有企业治理体系，为探索实践中国特色现代国有企业制度迈开更加坚实的步伐。x