我国学前教育法律保障中的国家义务配置

张 丽 丽

(西安理工大学 人文与外国语学院， 陕西 西安 710054)

一、 引 言

学前教育这一用语中的“教育”内涵比较丰富，既包括通常意义上的教育，也包括对学前儿童的看护和保育工作，因此，在美国和英国，“学前教育”这一概念有时又等同于“学前保育和教育”(Early Childhood Care and Education，简称ECCE)[1]2，在日本，“学前教育”又被称作“保育”(1)日本学者柴崎正行、安斋智子指出，对从出生到五六岁的幼儿，应该在保护和养育的同时对其进行教育，所以统称为“保育”。参见曹能秀等《美英日三国学前教育改革的比较研究》，人民出版社2016年版，第2页。。在我国，有学者认为，学前教育是指从出生到入小学前儿童的教育，(2)虞永平、彭俊英指出，学前教育是指从出生到6岁儿童的教育，包括3岁前的婴儿教育和3—6岁前的学前教育两个有机联系的过程。参见虞永平、王春燕《学前教育学》，高等教育出版社2012年版，第2页。刘晓东认为，学前教育是以学龄前儿童为对象的教育。参见刘晓东、卢乐珍等《学前教育学》，江苏教育出版社2009年版，引言部分。也有学者认为学前教育是指3岁到入学前儿童的教育(3)如霍力岩等人认为，美国的学前教育是指为3—5岁幼儿提供的早期教育和保育服务。参见霍力岩等《美、英、日、印四国学前教育体制的比较研究(上)》，北京师范大学出版社2013年版，第83页。，还有学者基于“学前教育”的广义和狭义之分，认为广义的学前教育包括专门机构(幼儿园、托儿所、保育所)的学前教育、社会学前教育和家庭学前教育，狭义的学前教育仅指专门机构学前教育。(4)杨晓萍、李静认为，学前教育可分成家庭教育、学前社区教育和学前制度化教育(托儿所和幼儿园)。参见杨晓萍、李静《学前教育学》，西南师范大学出版社2011年版，第2页。日本学者宫里六郎指出，广义的学前教育指对入小学前幼儿的教育，狭义的学前教育指幼儿在幼儿园、保育所等学前教育机构接受学前教育的总称。参见宍戸健夫·金田利·茂木俊彦监修、保育小辞典编集委员会编《保育小辞典》，大月书店2006年版，第149页。本文着重研究的是专门机构的学前教育，在我国，通常3岁后的儿童会进入专门机构接受学前教育，因此，本文研究的学前教育是指对3岁到入学前儿童在专门机构所进行的学前教育。

婴幼儿时期是个体身心发展的奠基阶段，是人一生中可塑性最强的关键阶段，因此学前教育是奠基性的教育，其重大意义不仅仅在于个体未来发展，还在于国家与社会的长远发展，其受益者不仅仅是儿童及其家庭，而是整个社会。(5)童年时期的经历(包括所受的教育)可能对一个人产生终生的影响。在美国，儿童虐待导致的支出超过了癌症或心脏病的支出，如果在美国能够消灭儿童虐待，就能够降低一半的抑郁症发病率，能够降低2/3的酒精滥用问题和3/4的自杀、注射毒品和家庭暴力，甚至有些过度肥胖也来源于童年时期的伤害。参见巴赛尔·范德考克《身体从未忘记 》，机械工业出版社2016年版，第141页。1999年，经济合作与发展组织的报告提出，向幼儿提供教育资助是面向终身学习的第一笔投资，是为满足每个家庭更加广泛的经济及社会需要的一项意义远大的政策援助。[2]25作为1989年联合国《儿童权利公约》的缔约国，我国儿童教育事业的发展对学前教育立法工作提出了现实诉求。党的十九大报告指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”，“办好学前教育”，“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。[3]高质量的学前教育在新时代已成为人民美好生活的期待与重要组成部分。

立法保障是学前教育事业发展的重中之重。在我国现阶段，学前教育专门立法的缺位，是实践中学前教育事业管理体制混乱、财政经费缺乏、权责划分模糊、师资素质不达标、监管不到位等诸多问题产生的根本原因，严重阻碍了我国学前教育事业的发展与进步。因此，十二届全国人大常委会第三十一次会议明确指出：我国目前正在加快推动学前教育立法的进程。[4]同时，《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《纲要》)也将学前教育的立法工作列为重要立法事项，并就学前教育的具体立法任务、普及、体制、扶持对象等做出了明确的规划与部署。[5]在学前教育立法中，除了学前教育的地位、学前教育法律关系主体的责、权、利等问题急需探讨外，基于国家义务、国家权力在保障学前儿童受教育权方面的重要性，在学前教育立法中对国家义务结合我国经济社会发展现状予以合理配置也显得尤为重要。有鉴于此，本文以学前儿童受教育权保障为初衷，从国家义务配置的视角来研究我国学前教育立法的现状与缺憾，在此过程中借鉴域外先进经验，提出完善我国学前教育立法体系的思路与对策，以期助力我国学前教育事业的发展。

二、 国家义务配置： 学前儿童受教育权的权力保障

受教育权是我国《宪法》赋予公民的基本权利(6)《宪法》(2018 年修正)第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”。受教育权的主体是全体公民，学前儿童作为公民中的特殊群体，自然也享有这一宪法权利。宪法上的基本权利与义务的关系，包括两方面内容：其一是公民基本权利与国家义务，其二是公民基本权利与公民基本义务。因此，宪法对公民基本权利的规定，也体现了对国家义务的配置。宪法的性质和地位决定了宪法上的权利义务关系更为复杂，从对学前儿童受教育权保障以及学前教育立法研究的角度来看，与宪法上的公民受教育权这一基本权利相对应的关注点应为国家义务。所以必须予以明确的是，本文研究的国家义务是宪法学概念。国家义务是基本权利的根本保障，国家义务的理论研究也影响着基本权利的实现。国家义务的配置反映了国家服务于公民的基本价值取向，选择“基本权利——国家义务”作为理论基础体现的是宪法思维的自由主义传统。[6]56国家义务与国家权力是两个相互交叉重叠却各有侧重的概念，前者强调权利的保障与实现，而后者则强调国家强制力的行使。国家权力有被滥用的风险，在其被滥用时就非常容易侵害公民权利，国家权力相互之间的分立与制衡已经充分证明了其自身的有限性与“天生缺陷”，而国家义务只能服务于公民并保障公民的基本权利。

受教育权具有不同的表现形式，也体现在不同的学习阶段，包括学前教育、初等教育、高等教育、职业教育等。(7)《中华人民共和国教育法》第17条第1款：“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。”受教育权具有自由权和社会权两种权利复合的特性。[7]103其自由权属性决定了其不受国家机关的随意干涉、侵犯，其社会权属性决定了国家机关应通过各种积极作为的方式来保障公民的受教育权。进一步来看，根据德国宪法学界的基本理论观点，可以将受教育权所对应的国家义务进行类型化，即基于防御权功能的受教育权对应的是国家不予侵犯的消极义务，基于受益权功能的受教育权对应的是请求国家积极作为的给付义务，基于客观价值秩序功能的受教育权对应的是国家竭尽所能促成权利实现的保护义务。[6]69-71因此，与学前儿童受教育权相对应的国家义务也应包括消极义务、给付义务和保护义务这3个方面。国家义务最终应通过立法机关、行政机关和司法机关予以承担，具体到保障学前儿童受教育权的国家义务上，国家立法机关应通过制定切实可行的法律、法规来形成学前儿童受教育权保障的完备法律体系，国家行政机关应通过依法行政、合理执法来履行对学前儿童受教育权的保障义务，国家司法机关则要通过准确适用法律规范，确保合法、及时的救济渠道来提供受教育权受到侵犯时的应有救济。同时，三大国家机关还应在学前儿童受教育权的保障上相互配合，彼此制约。[8]

三、 我国学前教育立法中的国家义务配置现状

法律通过法律规则中行为模式的设定为特定行为提供明确的准则，同时，通过法律后果的设定使行为准则的指引性更加明确，且法律具有最高的权威。在我国现阶段的法律体系中，《义务教育法》《职业教育法》和《高等教育法》对不同群体的受教育权分别从法律的层面予以规范与保障，但《学前教育法》却遗憾缺席，造成受教育权法律保护体系并不完整的局面。

(一) 现有学前教育立法概况

现有关于学前儿童受教育权保障的规定分散于各个不同层级的规范性文件中：在中央层面主要有各类行政法规、行政规章、涉学前教育机构国家标准等政策性文件，在地方层面包括地方性法规、地方政府规章、政策性文件等。至2018 年2月1日，我国现行有效的地方立法共23部，包括16部地方性法规和7部地方政府规章，与我国34个省级行政区和334个地级行政区相比，地方立法的总体数量明显偏少。[9]从整体来看，现有规范体系存在效力位阶低、规定过于原则、缺乏统一性、法律责任模糊、操作性不强等问题，有的地方立法并未结合当地实际情况，有的放矢进行法律规制，而只是对中央立法或文件的简单“照搬”。除此之外，现有规范体系还存在更新缓慢甚至缺位，违反上位法等问题，远未达到从国家层面对学前教育的相关问题进行全面系统规制的要求。为填补学前教育的立法空白，规范我国学前教育事业的发展，2010年党中央与国务院共同发布了《纲要》以及为配合《纲要》实施而发布的《关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称《意见》)。其中后者在内容上非常全面，包含了学前教育的地位、方针、政府责任、财政投入和师资建设等多个方面，在较大程度上完善了我国学前教育立法体系中的国家义务配置。2015年修订并于2016年开始实施的新《教育法》也增加了一条，作为第18条，明确规定了国家制定学前教育标准，加快普及学前教育的义务，强调了农村学前教育公共服务体系的建立，也明确了各级人民政府在保障儿童接受学前教育上的国家义务。(8)《中华人民共和国教育法》第18条：“国家制定学前教育标准，加快普及学前教育，构建覆盖城乡，特别是农村的学前教育公共服务体系。”“各级人民政府应当采取措施，为适龄儿童接受学前教育提供条件和支持。”可以看出，在学前教育立法上，我国各级政府及立法机关的态度可谓积极。

(二) 学前教育的财政投入

财政投入是促进学前教育事业稳定发展的重要保障和必要条件。越是早期的教育，其社会回报率越高，学前教育的性质决定了其是国家现代化的必要“长线投资”，同时，作为“准公共产品”，学前教育的资源非常有限。因此，要实现学前教育事业的健康发展，就必须在学前教育立法中对财政投入这一国家义务进行合理配置。《意见》规定了各级政府应将学前教育经费列入财政预算，并规定了财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例，但“合理比例”的表述模糊不清，并未在财政投入水平上为各级政府提供明确指引。各地的学前教育立法则根据不同地域经济发展情况确立了不同的财政投入水平，如《吉林省学前教育条例》规定，县级以上人民政府应当将学前教育经费纳入财政预算，并保证财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中所占比例不低3%。[10]《浙江省学前教育条例》则规定，县级以上人民政府应当保障学前教育经费，将学前教育经费纳入财政预算，新增教育经费应当向学前教育倾斜。县级财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例不低于5%。[11]宁波、杭州的学前教育地方立法关于财政经费投入则针对不同地区进行了差异化的规定。如《宁波市学前教育促进条例》第30条第1款规定，各级人民政府应当将学前教育经费列入财政预算。县(市)区财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例应当不低于8%，不举办高中的区不低于12%。[12]《杭州市学前教育促进条例》第28条规定，市和区、县(市)人民政府应当逐步提高学前教育事业费在教育事业费中所占比例。各区学前教育事业费应当达到同级教育事业费的8%以上，各县(市)应当达到5%以上。[13]根据教育部关于2017年全国教育经费统计快报，全国学前教育经费总投入为3 255亿元，虽然比上年增长16.11%，但也仅占总经费42 557亿元的7.65%。(9)这是目前笔者能够查阅到的最新的统计数据，2018年的全国教育经费统计快报尚未发布。数据来源于2017年全国教育经费统计快报，参见http:∥www.moe.gov.cn/s78/A05/moe_702/201805/t20180508_335293.html。可以看出，现阶段我国对学前教育的财政投入缺乏统一明确的规定，且学前教育经费明显不足。

(三) 学前教育的管理体制

《意见》明确规定了各级政府在学前教育领域应统筹协调，健全分工负责的工作机制，形成推动学前教育发展的合力。但在我国现阶段的学前教育管理体制中，却存在以下问题：首先，管理体制不健全，在绝大多数地市，甚至包括沿海发达省份的城市，均没有设立负责学前教育管理工作的专门机构和部门。[14]其次，因为缺乏全国性统一立法的明确指引，各地学前教育在实践中管理部门众多，且各部门之间权责模糊，有效监管缺位。现有行政机关对学前教育的监管强度也远远不够，囿于人力资源紧张等原因，一个行政机关工作人员监管几十所甚至上百所学前教育机构并非个别现象，这毫无疑问在客观上会导致监管乏力。再次，必要的政府责任承担可以有力推动学前教育的依法开展，在《纲要》以及《意见》中，虽然都强调了“明确政府职责”这一点，但更侧重于监督而非问责，更多的是针对地方政府而非中央政府，中央政府在学前教育领域中的政府责任如何规定，依旧需要借鉴域外或我国其他类型的教育类法律规范。最后，目前我国学前教育行业的自治组织非常少，根本无法满足行业内部自我管理、自我约束的需要。现阶段学前教育管理体制中存在的问题，表明了系统化、规范化的政府管理国家义务在学前教育领域的缺失，而这必然影响我国学前教育领域基本权利的保障与实现。

(四) 学前教育的师资保障

现有规范体系对于学前教育师资的准入标准、专业素质、法律地位、培训与待遇等方面缺乏具体、明确的规定，学前教育者的教师身份尚未得到法律认可。在实践中，学前教育的教师队伍质量普遍不高，一方面体现在学历普遍偏低，另一方面体现在专业技能、责任意识等严重欠缺。同时，由于待遇不高，缺乏职业成就感与社会认同感，加之目前还没有设立独立的职称晋升系列，学前教育教师的职称评定通常要参照小学教师的专业要求及标准[15]，由此导致了学前教育教师获得职称难度大、比例低、流失快。据2012年至2016年教育部网站统计中“幼儿园园长、专任教师学历、职称情况”的相关数据，2012年未定职级教师占全部教师的比例为68.72%，2013年为70.42%，2014年为71.16%，2015年为72.27% ，2016 年为72.94% 。[9]幼儿园教师未评职称比例随着教师队伍的扩大在逐年增长，这使不少教师因此转向其他职业。现有学前教育师资保障中存在的问题极大地影响了我国学前教育的质量。

(五) 学前教育领域的司法救济

近年来涉及学前教育的诉讼案件呈增长趋势，主要包括因监管不当而引发的侵权责任纠纷，以幼儿教师为被告的刑事案件，以及因学前教育机构不服各行政执法部门的行政处罚和其他具体行政行为而提起的行政诉讼。在这些案件中，行政案件总体占比较小，绝大部分为民事案件，其中因学前儿童生命权、健康权等受到侵害而提起的民事诉讼占了相当一部分比例，反映出我国现阶段学前教育领域对学前儿童的监护保护急需加强。在涉及学前教育的刑事案件中，由于学前教育机构工作人员所实施的猥亵儿童、虐待被监护人等犯罪行为，其侵害对象为年幼的最需保护的幼儿，因此突出反映了对学前教育机构严格规制的紧迫性和重大意义。从司法实践中民事案件数量远远大于刑事案件这一点可以看出，目前在学前教育领域，针对犯罪行为的刑事惩戒力度明显不够，尚不足以起到应有的预防和震慑作用。[16]必须从另一角度予以反思的是，上述案件类型并未涉及学前儿童的受教育权，司法实践中以侵犯学前儿童受教育权为案由的案件非常罕见，而现实中拒绝入园、强令退园等侵犯学前儿童受教育权的事件却比比皆是，这些拒绝入园事件都未曾进入司法程序，[9]由此可见，学前儿童受教育权存在司法救济的缺位。

四、 他山之石： 美、英、日三国学前教育立法中的国家义务配置

学前教育是世界各国社会经济发展中必须面对和重视的问题。学前教育法律保障中的国家义务配置，包括对立法机关、行政机关、司法机关在学前教育法律保障中的国家义务的具体设定，决定了不同国家机关保障学前儿童受教育权的法定职责。通过对美、英、日三国学前教育法律保障中国家义务配置的比较研究，探索其学前教育的立法体系、财政投入、管理体制以及师资培养等问题，以期为我国学前教育立法提供参考。虽然三国的政治、经济发展状况不尽相同，但同为发达国家，其在学前教育法律保障中的国家义务配置方面，具有以下共同特点。

(一) 通过完善的立法实现国家义务配置的体系化

完善的法律、法规体系体现了学前教育法律保障中国家义务配置的全面性和体系化，是我国必须予以借鉴的域外经验。美国已经具备了一系列学前教育法律法规来推动学前教育事业的发展。包括《提前开端法》(Head Start Act，1981)、《入学准备法》(School Readiness Act，2003)、《不让一个孩子掉队法》(No Child Left Behind Act，2002)等法律规范，构成了保障美国学前教育基本质量的完整法律体系。美国现有学前教育法律体系具有倾斜保障弱势儿童群体、保障学前教育的财政投入及其逐年增长的额度、保障学前教育的师资质量等特点。英国的学前教育历史悠久，截至目前已经形成了多样、灵活、完善的学前教育体系。这一点从英国学前教育机构的设置种类上就可窥一斑，英国的学前教育机构主要包括保育班、游戏小组、托儿所(全日)、经过认证的保育机构、小学附属幼儿班、早期教育中心、保育学校(私立)、特殊学校、儿童中心等[17]，英国学前教育的法律政策体系包括全国性和地方性两个层次，具体表现形式有基本法律(UK Public General Acts)、中央政府发布的条例(regulation)、指令(order)、质量标准(Quality standard)、年度报告(annual report)、公开出版物(publications)、地方性法律(UK Local Acts)(仅适用于英格兰、苏格兰、威尔士及北爱尔兰)等，涵盖了学前儿童成长和教育保护工作的各个环节。英国基于 “儿童利益最大化”的价值导向，对学前教育的各个领域，环节做出了连贯一致的详尽规定。日本非常重视学前教育立法，涵盖范围广泛的学前教育法律体系使得日本的学前教育跻身世界前列。其针对不同的学前教育机构制定了不同的法律规范，如与幼儿园对应的《学校教育法》《幼儿园设置基准》《幼儿园教育要领》等，与保育所对应的《儿童福利法》《儿童福利设施设置基准》等。日本学前教育的法律比较概括和全面，倾向于解决学前教育领域的整体性问题，其前瞻性很强，适用期限也很长。[18]

(二) 通过财政投入进行国家经费保障义务的配置

美国约有学龄前儿童2 660万，约占人口总数的8.5%。为了扩大学前教育和保育的服务范围，改善学前教育质量参差不齐的状况，新世纪以来，美国联邦政府对学前教育的投入有了大幅度的提高，推行了一些具有影响力的项目，如开端计划、早期开端计划等。美国学前教育的经费分为联邦和州两个层级，其中联邦政府承担儿童保育和教育项目经费的60%，州政府承担其余部分。联邦政府通过颁布各种有条件的拨款法，鼓励州政府对学前教育和保育的资源进行整合，州一级政府对学前教育的投入也在逐年增加。联邦政府和州政府的资金投入都优先保证处境不利的儿童。在2004—2008年的每个财政年度，联邦政府对开端计划项目的拨款始终维持在68.7亿美元，奥巴马政府出台的《0—5岁教育计划》规定联邦政府每年拨款100亿美元用于资助各州普及学前教育。[19 ]1-2美国的《不让一个孩子掉队法》明确规定学校应将联邦资金用于聘用新教师、教师培训与专业发展、关键学科领域教师工资收入的提高等最重要事项，并明确规定了具体拨款数目，而且拨款数额呈逐年递增的趋势。[20]此外，美国还于2014年开展了“学前教育发展拨款计划登顶竞赛”，由联邦政府依据各州具体情况开展专项奖励，推动学前教育的发展。[21]英国约有学龄前儿童428万，约占人口总数的7%。英国的学前教育财政经费主要用于扩大幼儿的入学机会、对抗贫困和为育龄妇女工作提供条件。英国政府财政投入是学前教育经费的主要来源，其具有鲜明的制度性，预算增长和资金拨付均有相关法律予以保障。[19 ]59-60近年来，英国政府推出了多项新政策，开展大规模的学前教育改革，《2015 年度支出秋季审查报告》提出，一直到2020年，中央政府将每年提供高于10亿英镑的资金用于幼儿教育。[22]根据《英国计划》的要求，英国政府自2017年9月起还将为部分教育机构提供补贴，开展每周30小时的“免费保育服务计划”。[23]日本的学龄前儿童约有700万，占人口总数的5.4%。在学前教育的公共经费比例上，日本低于美国、英国的平均水平，学前教育的人均经费占小学人均经费的62%，占中学人均经费的52%。2010年财政年度，约有1.7万亿日元中的一半用在了儿童补贴上。[19]107-108近年来，日本对学前教育的经费投入十分重视，其注重学前教育场所内设施的安全性能，并在财政经费上予以充分保障。针对不同性质的幼儿园，日本法律规定了国家、地方政府、团体和个人等不同的经费负担主体。

(三) 通过权责明晰的管理体制体现各级政府管理义务的配置

美国从1965 年开始实施“开端计划”，至今从未间断。“开端计划”是为促进5 岁以下学前儿童教育发展而实施的计划，在2015 年《开端计划实施财政报告》中，明确规定了由专门设立的办公室负责开端计划的总体规划，由财政部负责财政预算和监督，由卫生部负责学前教育机构的环境监督，由儿童与家庭管理局负责保障儿童的身心健康。[24]英国的教育管理体制承袭了其地方自治的传统，实行地方分权制，但为了避免地方自治造成的管理混乱，从1988年起英国中央政府开始对教育领域行使集中的管理权。如《儿童保育法》明确规定，“在学前管理领域，地方政府负责具体执行政策，但其履职时必须接受国务大臣的监督和指导”。[25]现阶段英国已经形成了教育部主管、与卫生部、财政部、国防部、家庭办公室等协调合作，与地方当局纵向分工、共同管理的学前教育行政管理模式，明确了各级政府职能部门的职责权限，建立了完善的教育督导制度。日本政府特别重视高质量的学前教育，不断出台新的政策，下达了一系列指令性文件。从2013年起，日本政府加快了其教育行政管理改革的进程，大力推进保育所、托儿所、幼儿园的一体化改革，创建具有保育所和幼儿园两种职能的“认定儿童园”。目前，日本的保育所在行政上隶属于厚生劳动省，幼儿园在行政上隶属于文部科学省，保育所与幼儿园在一体化改革之后，学前教育在行政管理上实现了归口管理，分属不同的部门管辖，虽仍未完成从分管型到整合型的转换，但更加明确了中央对地方学前教育的领导权。[1]173

(四) 通过师资优待与专业化进行国家师资保障义务的配置

20世纪80年代，美国在教育改革的过程中掀起了教师专业化运动，该运动也波及到了学前教育领域，各界关注的热点开始聚焦于学前教育中的师资问题，在此过程中立法机关通过一系列法律的制定和修订，对学前教育的师资准入、师资培训与发展、师资待遇、教师责任等方面进行了细致规定。美国在学前教育立法的发展过程中，逐渐摸索出了一条重要经验，那就是“优秀的教师是任何教育改革成功的关键”。[26]美国的《不让一个孩子掉队法》第1 119条明确规定了所有教授英语、阅读、科学等核心课程的学前教育教师，必须取得学士学位，获得州合格证书并符合所执教科目的能力要求，从而达到“高级资格”标准。[27]基于英国 “有效学前教育研究项目(EPPE)”的研究成果，英国高度重视幼儿教育的优质化建设，对幼儿教师的学历水平、资格审查、技能培训、任职标准、职业发展、福利待遇等各方面都进行了系统的规制。其建立了非常严格的师资准入标准，其中一项就是幼儿教师的申请者要接受刑事记录局(Criminal Records Bureau)的详细检查，以确保其无犯罪记录，没有对幼儿安全构成威胁的潜在危险。[28]根据英国《教师入职培训教育法规》的规定，所有新任幼儿教师必须完成相当于一年时间的培训。[29]同时，英国政府也非常注重幼儿教师的待遇保障，根据英格兰政府2017年的规定，幼儿教师的年工资水平应维持在1.8万到3万英镑之间，最低相当于大学本科毕业生的薪资水平，其同时还享有假期等福利待遇。早在1949年，日本就颁布了《教育职员许可法及其实行法》，要求教师知识广博，专业扎实，在修完大学学分，经过严格的考试后，才能取得教师录用资格。日本实行教师资格三级许可证制度，鼓励在职教师为取得更高一级许可证而努力。在工作人员的资质上，日本对于儿童保育和教育员工的最低教育标准分类水平高于国际的平均水平，在保育部门工作的人员以及从事儿童保育和教育的工作人员，需要达到的最低学历标准相当于国际教育标准分类中的第5级水平。日本立法将教师称为“教育公务员”，其《地方公务员法》第19条规定：“教育公务员为完成其职责，必须经常致力于研究和研修”。《教育公务员特例法》中也指出：“必须给予研修的机会”。[1]217同时，日本为幼儿园教师提供了讲座、工作坊、现场指导、正规培训课程、网上培训等丰富多样的专业发展形式。为了使培训成果和初始教育的期望适应不断变化的社会需求，2008年3月，日本修改了托儿所国家课程标准，明确了要提高员工的质量和所有工作人员的技能。幼儿园教师每隔10年要更新一下他们的资格证。在薪酬方面，日本的学前教师的收入虽然低于小学教师，但却比一般国家公务员高出20%左右。[19]128-129

综上，尽管三国在学前教育法律保障中的国家义务配置方面，因本国经济发展、政治文化、历史传统等因素而有所差异，但也有共性的地方，而这些域外的共性经验可为我国提供有益借鉴。

五、 反思与构建： 我国学前教育立法中国家义务配置的应有进路

我国的学前教育立法在立法体系、财政投入、管理体制、师资保障、司法救济等方面尚存在一系列问题，我们应时刻保持问题意识，以儿童为中心，坚持公益性、普惠性、公平性原则，在借鉴域外先进经验的基础上，进行学前教育法律保障中国家义务的合理配置。

(一) 统一立法保障学前教育的发展

统一的立法是行政机关和司法机关执法、司法的依据，我国目前缺乏一部全国范围内统一的《学前教育法》，学前教育的现有规范体系存在效力位阶低、规定过于原则、缺乏统一性、法律责任模糊、操作性不足等问题，因此，制定统一的《学前教育法》的情势已经十分迫切。美、英、日均高度重视学前教育立法工作，充分明确了学前教育在整个国家教育体系中的重要地位，并致力于通过教育领域改革推动立法，我国也应立法“先行”。现阶段我国已将《学前教育法》的制定纳入全国人大常委会的年度立法工作计划。美、英、日三国的经验表明，学前教育是整个教育系统中的基石，要积极应对并妥善解决新时代我国学前教育中的新问题，首要的任务就是加强立法对学前教育的重视程度。在进行具体的立法工作时，应“刚化”学前教育的价值与地位，以法的高度明确学前教育的价值与地位，以法的形式对学前教育中的各项重要问题予以规范。同时，学前教育立法还应遵循比较借鉴原则，坚持学前教育的理论联系学前教育的实践，学前教育的立法联系学前教育的政策，并因地制宜，结合各地经济发展的不同情形进行具体规定。

(二) 加大学前教育的财政投入力度

学前教育的发展需要政府提供充足的经费支撑。美、英、日三国均把充足的经费支撑作为发展学前教育的重要前提，它们通过立法保障学前教育的财政投入，向处境不利儿童开展补偿性的专项财政投入，实施大型的学前教育专项项目，并构建多元化的学前教育经费投入机制，使每个适龄儿童都得到教育的机会，从而促进学前教育的公平和均衡发展。我国应当以法律的形式固定学前教育的经费在整个教育经费中所占的比例，逐步加大现阶段学前教育经费的预算和支出、将学前教育经费纳入中央和地方各级政府财政预算之中并明确各级政府的财政分担比例。受限于我国各地经济发展不均衡的现实，可以立法统一规定学前教育经费在政府财政预算中的最低比例，再由各地根据当地经济发展的情况确定合理的具体比例。同时，应设立学前教育专项经费，用于支持贫困地区的学前教育工作，并积极拓宽学前教育的经费来源和投入渠道。

(三) 明确学前教育领域的政府权责

明晰具体的权责划分可以促使政府及其职能部门勤勉尽职，履行其应该履行的法定义务，从而保证学前教育立法、政策得以落实。学前教育的发展迫切需要在明确中央和地方各级政府的主导责任的基础上，对教育、发展改革、财政、人事、劳动保障、民政和公安等相关职能部门的职责权限予以合理分工。首先，在中央和地方设立学前教育专门行政管理机构，并配备专职学前教育管理干部，实现全覆盖的有效管理。其次，健全学前教育发展的督导和问责制度，将学前教育工作的开展情况纳入政府考核体系中，将结果向社会公示，并建立问责制度。[30]再次，完善政府承担责任的方式。我国目前相关立法中关于学前教育领域政府法律责任的承担方式，主要是针对行政机关工作人员的行政处分，过于单一，缺乏力度，在立法中应强化政府责任，可通过完善刑事处罚、扩宽行政诉讼、公益诉讼受案范围等途径完善学前教育领域内政府责任的承担方式。最后，在学前教育领域加强政府监督，除了政府及其职能部门之间相互监督外，政府机关还应对幼儿园、未成年人父母或其他监护人加强监督。

(四) 重视学前教育师资质量的提升

教师是教育的灵魂，幼教师资水平是保证学前教育质量与可持续发展的关键因素，高水平的师资毫无疑问也是学前教育事业发展的灵魂。美、英、日三国的立法凸显了对学前教育师资问题的高度重视，其加大财政投入促进师资质量提升，规定高标准的师资准入标准，建立完善的师资培训制度，且重视提高幼儿教师的薪资水平，保障其工资待遇与合法权益。域外经验对提高我国幼教师资水平、促进学前教育事业发展具有重要的启示。首先，我国立法应高度重视幼教师资的价值，明确幼儿教师的身份地位。当前，我国学前教育领域尚存在教师身份不被承认、地位不明确的情况。特别是在很多农村地区，幼儿教师长期以来没有明确的教师身份，不能享受教师应有的工资、医疗保险、专业培训等待遇保障，严重影响了农村幼儿教师的稳定与质量提升。保障并重视幼儿教师的合法身份，能够直接激发幼儿教师的积极性，稳定幼儿教师队伍，从而确保我国学前教育的质量。其次，立法应明确对幼儿教师的资质要求。目前我国在幼儿教师的资质方面缺乏专业化的具体规定，过于笼统、简单。应借鉴域外经验，提高对幼儿教师的综合素质和学历要求，对其资质要求与资格认证等加以明确规范。再次，应加大对幼教师资的财政投入力度。充分的财政投入是吸引优秀人才从事幼教工作的保障。我国现阶段学前教育经费匮乏，在全国教育经费中所占比例过小，用于提高幼教师资水平的经费更得捉襟见肘。因此，有必要将国家对幼教师资培养、资格认证、培训与专业发展、工资待遇等方面的财政投入以法律的形式加以明确。最后，应保障制度化的幼儿教师专业发展。幼儿教师专业化是提高学前教育质量、幼儿教师自身素养与社会地位的迫切要求。目前我国幼儿教师的专业发展实际上处于边缘化、非制度化的状态，其培训和专业发展机会、条件还远未得到很好的保障，严重影响了幼儿教师整体素质的提升。因此，应通过立法使幼儿教师专业发展明确化、制度化。

(五) 推进学前儿童权益的司法保障

学前儿童的权益保护关系到国家、民族的未来，关系到整个社会的长远发展。美、英、日三国均将学前儿童权益保障作为立法、司法的重要事项，建立了完善的制度体系与制裁措施。如美国的《梅根法案》《儿童虐待预防与处理法案》，英国的《预防虐童和保护儿童法》，均将虐待、忽视儿童认定为犯罪行为并规定了严厉的制裁措施。在我国，要推进学前儿童权益的司法保障，首先，应运用合宪性解释使侵犯学前儿童受教育权的案例进入司法程序，弥补我国司法实践中的空白，从而保障学前儿童的受教育权。其次，在刑法中增设虐待儿童罪，严厉制裁学前教育机构中出现的各种触目惊心的虐童行为。再次，应建立关于幼儿安全保护的联动机制，司法机关可与政府相关部门紧密配合，限制曾因性侵、虐待儿童、有暴力前科的人从事学前教育领域的相关行业，同时联合构建侵犯学前儿童权益的应急处理机制。

我国学前教育事业的发展任重道远，立法进程的加快至关重要。学前教育的地位、财政投入、学前教育领域政府管理体制的完善与政府权责的明确、幼儿教师的培训和权益保障、学前儿童权益的司法保障等根本性、深层次核心问题都亟需立法予以明确和完善，在此过程中国家义务的配置意义重大，关系到我国学前教育事业的未来发展。