新政府会计制度改革对高校财务管理的影响

齐天

摘要：为了落实党的十八届三中全会精神对推动政府会计改革、规范行政事业单位会计核算的要求，财政部于2017年10月24日出台了新政府会计制度，并于2019年1月1日起实行。该制度的实施有效提高了行政事业单位财务核算能力以及全面预算管理水平，同时为推进实施绩效管理、建设财务体系提供了以制度为依托的新思路。高校作为事业单位的重要组成部分，在具体落实新会计制度的过程中，面临着高校财务部门建设、核算工作、资产的管理和清查等一系列挑战。本文着眼于新政府会计制度变革视角，从加强财务团队建设、完善财务制度体系建设、加强财务信息化建设三方面就高校财务管理工作中存在的问题提出具体建议，希望为加强高校财务管理水平、规范核算基础起到推动作用。

关键词：新政府会计制度;高校财务管理;会计核算;信息建设

一、新政府会计制度的改革

（一）政府会计制度的演变

自新中国成立后，我国政府会计制度经历了漫长的发展历程。在改革开放前，受国家经济体制的影响，我国政府会计处于预算会计制度的初建期和调整期，这一时期的预算管理特点是以集中为主，适当放权的管理模式，同时受到时代的影响预算会计体系发展缓慢。从改革开放后到2009年，“一则三制”的颁布实施标志着我国政府会计经历了从计划经济下的预算会计规范调整到市场经济体制下的预算会计改革，构建了部门预算细化编制的全新模式，增加了预决算的透明度和执行效力。2010年以后，尤其是在党的十八届三中全会关于“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的要求出现后，政府会计制度改革进入了深化改革的全面推进阶段。2014年12月12日国务院同意财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，进一步明确财务会计与预算会计适度分离并相互衔接，在完善预算会计功能基础上，增强政府财务会计功能的双轨制改革。自此我国政府会计制度陆续调整完善，2017年10月24日财政部印发《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，规定自2019年1月1日起实施。为确保新旧制度平稳过渡和鼓励行政事业单位提前执行新制度，财政部于2018年2月发布《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》与《行政单位会计制度》《事业单位会计制度》有关衔接问题处理规定。至此，我国政府会计制度越来越完善并趋于稳定。

（二）新政府会计制度核心变化对高校财务管理工作的意义

1.新政府会计制度的变化

第一，整合行政单位和事业单位会计制度。制度的统一使得政府各个部门间会计信息的可比性得到极大提高，同时为各部门各单位编制财务报告及决算报表数据夯实基础。第二，构建了财务会计和预算会计适度分离并相互衔接的会计核算模式。“适度分离”是指政府预算会计和财务会计双重职能保持相对独立，“相互衔接”指对于纳入部门预算管理的现金收支业务，在进行财务会计核算的同时一并进行预算会计核算，即财务报表与预算会计报表之间存在勾稽关系。第三，提高预算会计功能。设置预算收入、预算支出和预算盈余三个关键元素，增设债务预算收入，债务还本支出，将纳入部门预算管理的现金收支纳入预算会计核算范围，进一步优化提高预算会计功能。

2.新政府会计制度落实对高校财务管理工作的意义

新政府会计制度的落实有助于提高高校会计信息质量。在旧制度下，高校非经营性业务支出一般采用收付实现制入账方式，侧重反映现金流量的收支结余情况;而权责发生制的引入，能够真实客观的反映高校各期经济业务的费用和成本情况，有效提高会计信息质量，从而实现高校资源的优化配置。

新政府会计制度为高校落实全面绩效管理提供基础保障。在新政府会计制度下，执行预算会计和财务会计平行记账模式，即预算会计采用收付实现制，通過预算收支结余核算，而财务会计采用权责发生制，通过资产、负债、净资产、收入与费用这五个会计要素核算，从而形成预算会计和财务会计双报告。在“双功能，双核算，双报告”的财务体系下，更为精准清晰的核算反映高校各项业务的成本、费用情况以及各项资源的消耗与配置情况，有助于高校建立健全绩效管理。

二、执行新政府会计制度对高校财务管理的挑战

（一）对高校财务部门建设的新挑战

与高校执行的旧事业单位会计制度相比，新政府会计制度有重大变革，因此，新制度的落实在给高校财务管理工作带来益处的同时也带来了一定挑战。首先，新制度的执行不仅仅是财务部门的独立性工作，同时需要协同资产、科研、基建、网络中心等相关业务部门，如何分工梳理关键问题、确定责任将是推进工作的一个难点。其次，新旧制度的衔接工作对财务人员的工作量带来巨大挑战。比如，清理核实和归类统计固定资产、无形资产等资产基础信息，为新制度下计提折旧、摊销费用等提供数据支持;新制度下取消基建会计，需要清理相关账务做好相关准备，及时办理基本建设项目竣工财务决算手续，及时将已交付使用的建设项目转为相应的资产;按制度规定对各项结转结余资金的构成和性质进行全面梳理和具体分析，为新账中各项预算结余科目及资金结存科目金额的确定提供数据基础;必要时可能还需要聘请会计师事务所等中介机构参与其中，确保新旧制度的衔接能够平稳过渡。此外，新的政府会计制度对高校财务人员的业务水平提出更高要求，原有事业单位会计核算较为简单，而按照新政府会计制度要求预算会计与财务会计平行记账，同时编制预算会计报告和财务会计报告。因此，两种口径的财务核算模式要求高校财务人员需要具备更高的业务能力和财务专业知识。

（二）权责发生制的引入增加了核算难度

引入权责发生制是新政府会计制度改革的核心亮点之一，在弥补原有收付实现制缺陷的基础上发挥权责发生制本身的优势，合理准确的反映高校的教育成本、资产负债情况。但对于高校而言，由于其长期处于收付实现制为基础进行会计核算的环境中，权责发生制的引入就加大了核算的难度。权责发生制的基本原则是以收款权利付款责任的实现作为确认的条件，不论款项是否已经收付。因此，权责发生制的确认通常把合同条款作为依据，但高校的合同管理在实际工作中缺乏规范和信息系统化建设，合同条款的拟定侧重于法律风险，业务流程上财务的作用主要是衡量合同的金额是否在预算内，往往忽略了权责确认的依据和进度时间，在实操过程中一定程度上依赖财务人员的主观判定，加大了核算难度。

（三）新旧制度的衔接对资产的管理和清查带来巨大挑战

基于权责发生制的核算基础，对高校固定资产的管理与核算提出更高的要求。在新旧制度的衔接上，虽然财政部于2016年要求各单位开展资产清查工作，但当时并没有具体的细则和执行方案，且与一般的事业单位相比高校的固定资产的特色是：数量巨大、种类繁多、购置原值高，同时，存在一定量的闲置资产和使用年限已超出制度规定计提年限的情况，而绝大多数高校对资产进行信息系统化管理都在测试中，因此，全面清查的工作量是巨大的，对资产类别、原值、尚可使用年限的合理确定也具有一定难度。

三、基于新政府会计制度视角对加强高校财务管理的建议

（一）加强财务团队建设

在优化高校财务管理工作方面，加强财务团队建设是必要手段，尤其是在新政府会计制度改革和落实的前期，高校可以采取的措施有以下三个方面：

第一，定期组织财务培训学习。充分学习新政府会计制度改革的精神和意义，接受新政府会计制度的核算理念是做好清理旧账、建立新账，平稳过渡新旧会计制度的衔接工作的核心基础，在深入全面的学习制度细则、政策解读的同时注重结合高校财务管理工作的实际情况。

第二，重视高端人才培养。随着国家对高等教育改革的不断推进和教育经费的巨大投入，高校的经济业务也会随之不断拓展，尤其是在新政府制度下核算模式、报告体系以及预算制度的不断革新，对高校的财务管理工作及财务人员提出更高的专业能力诉求。因此，在人才培养方面，以往可能只是惯例性的进行每年一次的财务人员继续教育，而在新政府会计制度改革后，要注重财务制度改革的宏观解读能力、财务管理能力、经济业务的专业判断能力、部门协调能力等多方面的综合素质培养。

第三，全面开展财务部门绩效考核工作。绩效考核制度有助于对高校这类事业编制单位的财务团队建设提供质量保障，考核的指标可以从职称的高低、获取专业资格证书、参与专业技术培训课程等多方面参考;也可以考虑定期进行专业知识考试或者模拟业务实操考评等方面进行考核评定。同时配合合理的奖惩制度，全面保證财务人员对综合素质和专业能力的不断提升。

（二）完善财务制度体系建设

财务制度体系的建设和优化是提高财务管理水平的基本保障，尤其是在新政府会计制度执行的初期。各高校要结合自身的业务开展情况，及时修订会计核算制度，对会计工作的操作规则和方法做出明确规定，使得新政府会计制度的落实有章可循，为财务管理工作夯实数据基础。在确保核算精准的基础上需要同时配合其他的管理制度，比如新制度对于资产摊销计提的账务要求，那么高校需要进一步梳理和更新资产管理制度、基建管理制度以及合同管理制度，发挥制度间的联动性，实现真正意义上的财务规范，提高高校的财务管理水平。

（三）加强财务信息化建设

新政府会计制度的变革要求高校必须加强财务信息化建设，充分发挥大数据、互联网和财务信息管理系统的积极作用。首先，会计核算基础的变革要求财务系统要进行优化与更新迭代，包括新账套的设立、与新政府会计制度匹配的会计科目体系、原独立的基建账套纳入单位“大账”等数据衔接。引入线上报销系统，同时对接账务系统，实现自动生成凭证，减少人工参与工作量，提高记账的准确性。其次，新政府会计制度的改革要求对资产的管理通过信息系统进行，对资产的信息和状态进行记录，方便及时更新清查，为资产类折旧、摊销的计提提供基本保障。同时，新旧制度的衔接工作以及落实工作的过渡期对部门间信息的协调和共享提出更高要求。因此，加强信息化建设，有助于促进高校经济业务与财务管理的深度融合发展，为政府会计制度落实提供技术保障。

四、结束语

综上所述，政府会计制度改革对于全面准确反映高校成本费用情况、提高高校会计信息质量、全面落实高校绩效管理具有重要而深远的意义。但在新政府会计制度落实过程中，对高校财务部门建设、会计核算难度以及资产的清查管理等方面带来了一定挑战，因此需要高校从加强财务团队建设、完善财务制度体系建设、加强财务信息化建设三方面措施进行改善，平稳衔接制度改革的财务工作，以实现高校财务管理的可持续发展。

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