减税降费背景下保持地方财政可持续的思路与对策

【摘 要】随着减税降费政策的持续推进，我国地方财政收入增速明显下滑，财政支出刚性增长压力较大。在现有财税体制下，减税降费可能使得地方政府宏观调控的能力下降，地方有可能重回土地财政老路。需要改革创新财税管理体制，建立健全地方税制体系等。

【Abstract】With the continuous promotion of tax reduction and fee reduction policies， the growth rate of local fiscal revenue in China has declined significantly， and the pressure on the rigid growth of fiscal expenditure is great. Under the current fiscal and tax system， tax reduction and fee reduction may reduce the macro-control ability of local governments， and local governments may return to the old land finance. We need to reform and innovate the fiscal and tax management system and establish and improve the local tax system.

【关键词】减税降费;地方财政;可持续发展

【Keywords】tax reduction and fee reduction; local finance; sustainable development

【中图分类号】F812.4                                           【文献标志码】A                                【文章编号】1673-1069（2019）11-0062-02

【基金项目】2019年度创新工程试点项目（一般），项目编号：19A20;河南省社会科学院2019年度基本科研费项目，项目编号：19E09。

【作者简介】唐晓旺（1975-），男，河南鲁山人，研究员，从事区域经济研究。

1 减税降费背景下地方财政收支状况分析

1.1 财政收入增速下滑明显

减税降费政策最直接的影响就是财政减收，地方可支配财力下降。以河南为例，2019年前三季度，河南全省财政总收入、一般公共预算收入，与上年同期相比较，增速均呈现下降的态势。前三季度，全省财政总收入增速同比下降10.1%，一般公共预算收入增速同比下降5.8%，税收收入增速同比回落11.3个百分点。分税种看，国内增值税增长5.7%，同比回落10.4个百分点;企业所得税增长0.3%，同比回落15个百分点;个人所得税同比下降30.3%，财政收入下降非常明顯。

1.2 财政支出刚性增长压力大

财政支出尤其是民生支出具有刚性增长的特征，尽管财政收入增长大幅下滑，但是财政减支的空间却很小。以河南为例，2019年前三季度，全省一般公共预算支出同比增长10.8%，同比增速下降0.6%，表明财政支出刚性增长的特征。在财政支出中，民生支出占比较大，通常占总支出的近八成。前三季度，全省民生支出同比增长10.3%。在收入下降较大的情况下，教育、医疗、卫生、社保等民生支出的刚性增长，成为危及地方财政可持续的重要因素。

1.3 财政收支紧张矛盾突出

受一系列减收增支因素叠加的影响，当前地方财政收支矛盾十分突出，存在着财政“双缺口”。以河南为例，2019年前三季度，全省一般公共预算收入3133亿元，一般公共预算支出8319.6亿元，财政缺口是5186.6亿元。在现行财政体制下，这一缺口主要有中央财政转移支付弥补。从增长速度上看，一般公共预算收入同比增长7.4%，一般公共预算支出同比增长10.8%，可以看出一个明显的增速缺口，达到3.4%。

2 减税降费对地方财政可持续发展的影响

2.1 地方政府宏观调控的能力下降

当前，随着经济下行压力增大，中央提出了一系列减税降费的政策。随着降低增值税税率、扩大企业所得税减免范围、增加个人所得税抵扣等政策的实施，地方财政收入增速持续放缓。与此同时，环境保护和民生保障等支出需求不断增加，地方政府收支矛盾凸显，财政可持续性面临着巨大挑战。政府财政收入的下降，将会影响政府基建投资。

2.2 地方对中央财政的依赖性增加

近年来，我国财税体制改革不到位，中央与地方在财权与事权上存在不协调问题，地方财政承担着過重的压力。从减税降费本身看，很多减的都是地方的收入，地方受到的压力更大。因此，财政的可持续性问题不在中央而在地方，财政可持续性问题的实质主要是地方财政的可持续性问题。随着地方财力的减少，地方对中央转移支付的依赖程度将会增加，这一状况对于国家治理体系现代化是不利的。

2.3 地方有可能重回土地财政老路

地方政府面对财政收支困局，最现实的思路是开源节流，增收节支。然而，由于近年来财政体制改革的深入，原来的一些财政增收的办法难以为继。目前，地方政府债券的发行受到中央的严格管制，难以成为地方财政收入的主要来源。同时，由于地方国有企业比重已经很小，国有资本经营收入数额较小，依靠增加国有企业利润上缴解决财政紧张问题，恐怕车水杯薪[1]。

3 推进地方财政可持续发展的对策与建议

3.1 改革创新财税管理体制

事实上，减税降费的压力不在于中央，而主要来自于地方，财政可持续问题主要在地方政府。由于调整改革中央与地方财权与事权关系的主动权在中央手里，因此，需要在国家层面，推进财税体制的根本性改革。未来一个时期，改革创新财税管理体制的总体思路是：保持增值税“五五分享”比例稳定，调整完善增值税留抵退税分担机制，后移消费税征收环节并稳步下划地方，鼓励地方在经济发展中培育和拓展税源，从根本上解决地方财源不足的问题。

3.2 提升财政支出结构和效率

面对当前地方财政收支矛盾突出的问题，中央要求地方政府开源节流，压缩一般性支出和“三公”经费，优化财政支出方向。一是要大力压缩“三公”经费。进一步推进地方机构改革，实行“精兵简政”，降低行政运行成本。二是优化民生支出结构。合理安排支出结构和支出顺序，控制民生支出过快增长。三是加强全面预算绩效管理。对所有财政支出都进行绩效预算、绩效评价和绩效考核。四是优化财政资金的使用方式。积极发展产业投资基金，大力发展 PPP，撬动社会资本参与民生项目建设。

3.3 建立健全地方税制体系

本次减税降费来说，减税主要是减的增值税和个人所得税。事实上，在地方税体系中，还应有更多的税种，积极培育其他税种，成为地方财政“开源”重要途径。一是资源税。要扩大资源税范围，将更多资源纳入征税范围。二是房地产税。积极研究物业税立法，考虑在物业持有环节征收。三是遗产税。加快遗产税立法，研究建立我国遗产赠与税制度。此外，要加快研究实施社保费改税制度，逐步完善地方税体系，增强地方财政可持续发展能力。

3.4 扩大地方政府债券发行规模

地方财政收入来源除了税收和中央对地方的转移支付外，还包括发行地方政府债券。根据全国财政决算数据，截至2018年末，我国地方政府债务余额18.46万亿元，地方政府债务率为77%，低于IMF提出的政府债务率控制标准区间（90%～150%），表明我国地方政府仍有一定的举债空间。面对当前地方政府收支矛盾，地方政府要争取扩大政府债券发行规模，有效增加财政收入来源。

【参考文献】

【1】许生.高度重视减税降费中地方财政的可持续性问题[J].财政科学，2019（04）：102-106.