高质量地方立法引领改革发展

吴江

浙江地方立法与改革开放相伴相生，从探索起步到快速发展，再到协调推进、全面提升，已经走过了40个春秋。40年来，浙江地方立法在开展高质量立法、完善工作机制、推进设区的市立法、加强备案审查、强化队伍建设等方面取得了历史性成就，为浙江经济社会持续健康发展提供了有力的法治保障，也为新时代浙江地方立法不断与时俱进、勇立潮头、开创新局面打下了良好基础。

依法治国，立法先行。地方立法是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，是社会主义民主政治建设的重要内容。40年来，浙江地方立法坚持与时代同步伐，与改革同频率，与实践同发展，与浙江民主政治建设相适应，与浙江经济社会发展相促进，有力推动了中国特色社会主义法律体系的不断完善和浙江改革开放的不断深入，取得了历史性成就，作出了重要贡献。截至2019年10月底，浙江省人大及其常委会共制定（修订）省地方性法规384件，现行有效210件，修改241件次，废止116件，批准设区的市地方性法规346件、景宁畲族自治县自治条例5件，基本形成比较完备的与国家法律体系相配套、与浙江经济社会发展需要相适应、体现浙江特色的地方性法规体系。

从摸着石头到精准科学，地方立法砥砺前行

探索起步期。1979年12月19日，浙江省五届人大常委会第一次会议首次行使地方立法权，通过浙江历史上第一件地方性法规《浙江省县级以下各级人民代表大会代表选举试行细则》，迈出了浙江地方立法的第一步。

针对“法律很不完备，很多法律还没有制定出来”的现实，邓小平同志强调：“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善”“总之，有比没有好，快搞比慢搞好” 。在上述立法方针指导下，浙江省人大及其常委会“摸着石头过河”，在探索中推进地方立法，这一时期共制定省地方性法规35件 ，修改2件，对改革开放初期的浙江经济社会发展起到重要作用。

快速發展期。1987年党的十三大确定了我国经济建设分三步走的战略部署，并提出“必须一手抓建设和改革，一手抓法制。浙江省人大及其常委会坚决贯彻中央的决策部署，把经济立法摆在立法工作的中心位置，制定了一大批浙江经济社会发展急需的法规，立法步伐明显加快，这一时期共制定省地方性法规95件，修改13件，废止2件，批准杭州市、宁波市地方性法规和景宁畲族自治县自治条例和单行条例55件。

协调推进期。1997年党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，并提出“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系”的立法工作目标和任务。浙江省人大及其常委会深入贯彻落实依法治国方略和科学发展观要求，在注重经济领域立法的同时，协调推进社会、文化、生态保护等各领域立法，这一时期共制定省地方性法规159件，修改130件，废止30件，批准杭州、宁波两市地方性法规和景宁畲族自治县自治条例和单行条例共151件。

全面提升期。党的十八大报告指出，法治是治国理政的基本方式。党的十八届四中全会作出关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，强调要实现立法和改革决策相衔接、相统一，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。党的十九大确立了以习近平新时代中国特色社会主义思想为新时代改革发展的指导思想，并提出要推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。

近年来，浙江省人大及其常委会深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持党对立法工作的领导，围绕贯彻落实党中央和省委决策部署，坚持立法先行、立法为民，发挥立法的引领和推动作用，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量，加快立法步伐，这一时期共制定省地方性法规88件，修改98 件，废止11 件，批准设区的市地方性法规和景宁畲族自治县自治条例和单行条例145 件。

党的十八大以来，浙江地方立法的主要特点是：坚持党对立法工作的领导，强调立法工作的政治属性;坚持立法围绕中心、服务大局，紧扣省委决策部署和全省工作大局开展立法;加强促进经济转型升级、保障民生和生态环境保护等重点领域立法;注重立法工作机制的创新，形成了一整套适应浙江立法发展需要的科学立法、民主立法、依法立法工作机制。

创制性立法引领改革，推动经济社会发展

“赞成54票，反对0票，弃权0票。通过！”2018年11月30日，浙江省十三届人大常委会第七次会议审议通过《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》，引发广泛关注。

申请人承诺达到条件的，可先作出行政许可再进行检查验收;对消防、抗震、防雷等内容进行施工图联合审查;改革中出现失误但符合一定条件的，免除相关责任……《规定》用地方立法的方式固化了浙江省近年来推进“最多跑一次”改革形成的经验做法，破解了改革中存在的不少制度障碍，为进一步推进改革预留了充足空间。

习近平总书记多次强调，立法要主动适应改革和经济社会发展需要，实现立法和改革决策相衔接、相统一，确保重大改革于法有据。省人大常委会贯彻习近平总书记指示，从改革开放之初，就注重立法围绕中心大局，特别是近年来，更是紧扣中央和浙江省委的一系列决策部署，及时将关系我省改革发展和民生保障急需的法规项目列入立法计划并制定出台，有效发挥立法的引领和推动作用。围绕重大国家战略，出台温州市民间融资管理条例、中国（浙江）自由贸易试验区条例。围绕保障G20峰会顺利召开，出台关于授权省及相关设区的市人民政府为保障G20筹备和举办工作规定临时性行政措施的决定。围绕“最多跑一次”改革，出台保障“最多跑一次”改革规定。围绕审批制度改革，根据国务院行政审批制度改革的决定，2013年以来先后22次作出关于修改地方性法规的决定，共修改64件、废止8件，将48项行政审批事项和涉及资质的事项予以取消或者改为备案。地方立法推进行政许可审批制度改革取得明显成效。

以促进经济社会持续健康发展为目标，将引领和保障地方经济建设作为立法重点。40年来，浙江省人大及其常委会共出台经济类法规101件，占省地方性法规总数的26%，其中现行有效56件，占比27%，经济立法居于核心地位。围绕保障和推进创新发展，出台高新技术促进条例、促进科技成果转化条例等法规。围绕城乡协调发展，出台历史文化名城名镇名村保护条例、海域使用管理条例等法规。围绕乡村振兴，出台农民专业合作社条例、农村集体资产管理条例等法规。这些法规的制定和实施，对于完善社会主义市场经济体制，协调促进城乡一体发展，促进社会和谐发展发挥了积极作用。

坚持立法为民，把人民对美好生活的向往作为立法工作的奋斗目标，统筹开展教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生等民生领域立法。围绕构建和谐劳动关系，出台集体合同条例、劳动人事争议调解仲裁条例等法规。围绕文化浙江建设，非物质文化遗产保护条例、文物保护管理条例等法规。围绕保护人民群众生命财产安全，出台农产品质量安全规定、房屋使用安全管理条例等法规。围绕健全社会保障制度，出台社会救助条例、社会养老服务促进条例等法规。围绕特殊群体权益保护，出台并两次修订实施《中华人民共和国消费者权益保护法》办法，制定军人军属、华侨、老年人、少数民族、妇女、未成年人、残疾人等权益保障條例，让各类群体共享改革发展成果。

将民主政治建设作为立法工作的重点，推动社会主义民主法治在浙江积极稳妥发展。围绕完善人民代表大会制度，相继出台各级人大常委会监督、人民代表大会议事规则、人大常委会议事规则、任免国家机关工作人员条例、县乡两级人民代表大会代表选举实施细则、代表法实施办法、讨论决定重大事项的规定、乡镇人大工作条例等法规。围绕保障和实现公民的正当政治权利，出台实施村委会组织法办法、村委会选举办法、企业民主管理条例等法规，夯实民主法治建设的基础。

深入贯彻 “绿水青山就是金山银山”重要理念，将保障和推进绿色发展作为立法重点，不断完善环境保护制度机制，推动“美丽浙江”建设。围绕加强水资源保护，出台河长制规定、饮用水水源保护条例等法规。围绕治理大气污染，出台大气污染防治条例、机动车排气污染防治条例。围绕贯彻绿色发展理念，出台绿色建筑条例、可再生能源开发利用促进条例。围绕土地资源保护，出台基本农田保护条例、实施土地管理法办法等。围绕加强生态文明建设，出台固体废物污染环境防治条例、湿地保护条例，通过立法守护浙江的“绿水青山”，促进资源保护和生态人居环境的全面持续改善。

紧扣立法高质量，不断完善立法工作机制

科学立法、民主立法、依法立法是立法工作机制建设的目标和方向，也是中央和全国人大对立法工作的总要求。40年来，省人大及其常委会认真贯彻落实党中央和全国人大有关立法工作体制机制建设的要求，坚持在实践中探索，在探索中提高，注重总结经验，注重创新发展，逐渐形成了一整套适应浙江立法工作实际的制度机制，有力推动了立法质量的提高。

2000年7月29日，我省第一次立法听证会——《浙江省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法（修订草案）》听证会在杭州举行，这也是《立法法》颁布实施后全国范围内举行的第一次立法听证会。立法听证，激发了公民强烈的参政议政意识，群众表达利益诉求的渠道不断畅通。

拓宽公众参与有序参与立法途径，每一件法规草案都通过网络、报纸等媒体向社会公开征求意见，省人大开门立法的脚步从未停歇。2000年研究出台《浙江省地方立法听证会规则》，实现立法听证的制度化。2002年，建立全国第一家立法公开的专门网站“地方立法网”。2006年制定企业商号管理和保护规定时，联合浙江在线等网站与网友进行在线交流，探索立法机关与社会公众的互动交流新机制。2011年制定实施食品安全法办法时，首次举行立法公听会。2014年建立基层立法联系点制度，不断扩大人民群众对立法活动的有序参与。

在全面深入总结立法工作经验基础上，浙江省人大提出了精准化、精细化、精干化的立法要求，作为高质量立法的标准。立法精准化要求精确对准当前改革发展中需要立法解决的重大问题，作为立法选项和具体制度设计的基本依据。立法精细化要求全面系统地研究论证解决问题的路径方案，科学细致地设计解决问题的措施制度，使法规的制度和措施都严密、可行，有效解决问题。立法精干化要求立法框架简约，不求“大而全”，需要什么就规定什么，需要几条就规定几条。

2018年9月3日，浙江省人大常委会立法专家咨询委员会正式成立，由知名高校教授、律师等组成的14人专家团队，为我省立法工作新添了“最强大脑”。

近年来，省人大常委会围绕深度有效，健全多层次、多渠道、多维度专家参与立法机制。注重发挥专家学者的优势，不断创新专家参与立法体制机制。1995年，在全国率先建立与高等院校合作机制，联合杭州大学成立浙江法制研究所。2005年，率先组建地方立法专家库。2013年开始，与浙江工业大学法学院、浙江财经大学法学院进行合作，委托开展设区市报批地方性法规的合法性审查。2014年，组建语言文字专家名录，实行法规草案审校工作机制。2018年初，联合浙江大学共同推动设立全国首家实体化运行的浙江立法研究院，打造立法研究的高地和高端智库。2018年5月，组建省人大常委会立法专家信息库、常委会立法专家咨询委员会，建立立法项目专家制度。近年来，还实现了法规草案普遍实行专家论证，进一步提升专家参与立法的实效性和针对性。

此外，省人大常委会高度重视和尊重代表主体地位，不断扩大代表对立法工作的参与，注重发挥代表在立法中的积极作用，认真做好所有法规草案印发代表征求意见、邀请代表参加立法起草小组、列席常委会会议等工作，并不断创新机制。2014年在全国率先建立省人大代表分专业有重点参与立法工作机制，代表可以根据自身关注点、职业专长等因素，主动选择重点参与的立法项目，并全程深度参与相关立法活动。该制度实行以来，已有130多位省人大代表重点参与了立法，充分调动代表参与立法的主动性和积极性，取得非常好的效果，得到全国人大充分肯定并予以推广。

加强备案审查，稳步推进设区的市立法

“自2000年起，每年我们都会对群众反映及相关单位报送备案的规范性文件进行审查，前者被称为被动审查，后者叫主动审查。”据省人大常委会法工委备案审查处的工作人员介绍，浙江在2013年就做到主动审查全覆盖。

规范性文件备案审查是立法工作的重要组成部分和延伸，是维护国家法制统一的重要手段。近年来，省人大常委会高度重视备案审查工作，不断完善备案审查机制，坚持全面审查与有重点的主动审查相结合，坚决纠正不适当的规范性文件，实现了“有件必备、有备必审、有错必纠”。出台《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》等备案审查工作制度，进一步明确了备案审查的法规依据、基本原则、方法步骤、工作流程。为推进备案审查工作信息化，2014年开发建设集备案、审查功能于一体的规范性文件备案审查系统，2016年率先在全国实现省、市、县三级人大备案审查系统全覆盖和联网，得到全国人大常委会充分肯定并推广。2018年1月，首次将备案审查工作报告印发省第十三届人民代表大会第二次会议，接受代表监督。

立法法赋予所有设区的市地方立法权后，省人大常委会积极谋划、全力推进，并于2015年7月和9月分别作出确认决定，在全国较早实现所有设区的市开始行使地方立法权。为提高设区市立法能力，省人大常委会通过组织上挂锻炼、举办培训班、提前介入法规草案、出台推进提高依法立法水平的指导意见、法规审查指导工作流程以及合法性审查参考标准等，不断加强对设区的市立法工作的指导。

立法工作的政治性、专业性、理论性、实践性都很强，需要专业人才作保障。多年来，省人大不断加强组织建设、优化常委会组成人员的知识结构和年龄结构，重视能力建设，健全并充实内设机构设置和人员配备，不断提高业务素质和工作水平，推进立法队伍的正规化、专业化、职业化，培养了一支政治素质较高、法律素养较好、业务能力较强的立法工作队伍，为加强立法工作、提高立法质量提供了有力保障。