地方债的风险防范研究

郎宝茹

摘要：地方债的发布，提高地方经济效益的同时，也减轻了政府财政压力，但是地方债的风险隐患不能忽视。庞大规模的资金使用，为风险防范机制的完善增加了难度。同时提高地方债的民生作用，规避其存在的财务风险、制度和行为风险、信用风险，解决债务监管缺陷、防范控制体系不完善等问题，还需从完善偿还保障制度、加强中央监控等措施入手调整，从而为地方债的稳定、安全发行奠定良好基础。

关键词：地方债;风险;防范对策

地方债是我国负债问题中，一直最受关注，同时风险因素较多的组成部分。经过财政部统计分析发展，2016年中央政府债务，新增了1.4万亿元，地方政府债务限额1.18万亿元。提高防控地方债的底气，还需从完善市场化规则、风险防控制度体系与举债融资机制等实招入手，以实现地方债风险的可控性。

一、加强地方债风险防范的意义

我国对显性、隐性债务的风险防范脚步从未停止过，政府等相关部门，更是陆续出台了风险防范制度体系等对策，以规避财政金融风险。如财政部，在约束地方债方面，展开了预算法修订、完善债务管理法律制度框架、推出限额管理机制、纳入预算管理、风险评估与预警等措施落实。尤其是债券置换存量债务政策的发行，实现了以往多样化政府性债务，由规范、单一地方债券替代，地方债务风险也随之降低。央行对信用评级、发行规模等方面的监管，也为人大监督提供了价值決策参照。目前我国经济发展，正处于结构调整阶段，地方在落实公共服务建设的同时，还承担着偿还前期债务的压力，不免会遇到财政收支负担，加强风险防范，更利于地方平稳、高效度过转型期。转型期间，加强举借获得资金的精细化利用，同时培育新经济增长点，更有利于地方债、经济间，实现良性循环，为地方债的结构优化，以及存量可控助力。

二、当前地方债存在的风险

（一）债务监管不全面

权力不受监管约束，必然会出现滥用权利的情况，尤其是地方政府，在融资平台隐蔽行使举债权，直接影响投资人利益、民众知情权。由于债务资金，不在财政预算管理范围内，表明不受人大监督。同时，对融资公司的监督缺乏有效性，导致在行使举债权使，债务资金监管不利。主要体现在债务管理信息不透明、政府空开信息条例不全面、制度建设力度不足等方面，致使地方债管理失控，风险随之增加。

（二）防范控制体系有待完善

我国缺乏对债务规模管控，以及风险防控的制度完善，政府也未设立完善的债务规模规范机制。同时债务控制机制实践形式化、主观化，主要体现在举债方式不合法、规模庞大、行为隐蔽等方面，弱化了债务规模控制的作用。债务规模失控现象形成，究其原因与法律制度约束缺失有关。

（三）存在挪用与截留等债务资金使用风险

资金挪用挤占、截留等国债项目现象，在地方债务项目中仍相对普遍，地方获取转贷资金后，通常用于项目扩建、填窟窿处。虽然国家对发债募集资金的使用范围进行了限定，但为持续机构运转，地方政府不得不将资金用于其他需要处。针对于财务状况良好的地方，则会出现资金挪用到形象工程等情况。

三、加强地方债风险防范的对策

（一）设立监管机构

首先是加强债务监管机构的设立。各地政府部门，设立债券管理机构的行动，与中央政府比较相对滞后，多是由金融处室、预算部门代替地方债管理部门。地方政府应加强机构设立，如监管委员会等，以垂直监管地方政府债务，规避多头管理现象，缩小与中央政府间的差距，尽可能的保持同步。其次是合理界定监管责任。作为地方政府债务监督机构，不仅需要支持同级政府人大监督，还需对上级债务监督机构负责，主要体现在以下几方面;对审查融资公司融资计划，与同级政府部门融资情况负责，同时编写政府性融资规划;对政府性财务管理、债务资金转贷、绩效评价等工作负责;统计、分析债务报表;设立、完善债务偿还体系;受理、审核融资项目;对转贷债务，以及财务管理负责;定期清理核算政府债务，公开政府债务状况。

（二）多方面监管与治理

一是中央政府监管。地方政府与中央政府的宏观调控职能不同，主要负责公共产品供给。围绕宏观调控需要，由财政部对各级政府发布债务额度，同时监督地方债务项目。对于地方债资金流向，主要由国家财政部门、发改委、下属机构监督，确保资金正确使用。地方发债总量，由财政部，从审批环节展开管控，避免出现过度举债的情况，促使地方、中央政府债务均衡。地方财政部门会及时将经济运行分析报告等债务资料，向财政部汇报。审计署、下属机构负责审计地方债。证监对债券运作流通、发行等情况展开监管。多机构协调监督体系，各部门实现数据、信息共享，全面监管地方债的流通与偿还等过程。

二是地方人大监督。地方人大对本行政区的社会发展计划、国民经济发展情况进行审批，联合常务委员会，对地方债、资金使用情况展开监督。同时对纳入地方财政预算的公债资金展开审查。监督途径主要通过审查公债使用情况、预算执行报告、财政预算草案等方面进行。地方债管理机关，应定期向人大、常委会报告债务余额、资金动态、筹资项目发展状况等公债使用关键内容，并体现在地方财政预算执行报告内。

三是接受地方媒体监督。地方债也是区域经济发展水平的反映，与地区居民利益相关，与公债投资人一样，对公债情况存在监督权、知情权。民众主要从地方媒体获取信息，为确保舆论监督需要，应当加强监督地方债情况报道。

四是行业自律监管。如美国设立债券规则委员会，属于行业自律监管组织，受到美国证监会的监管，委员会成员来自证券公司、银行业等，负责制定适用于自律组织、承销商、经济人的债券规则，以及信息披露规则，以避免出现操纵、欺诈的事件，确保市政债券市场的公平交易。除此之外，也设立了自律行业协会，确保市场监管成效。

（三）明确界定地方债使用范畴

首先国务院应当加强地方债使用范围的界定，发布资金项目安排管理政策，细化其用途。各级地方政府都应贯彻执行，将资金落实、项目安排。对债务融资项目，设立完善的监控机制，提高资金拨付的及时性、精确性。除此之外，还需加强项目质量、进度监控，完善项目管理责任机制，不断优化以及项目验收程序。加大对地方债的监督，发现挤占与截留等使用情况，加强责任追究。

其次完善偿还保障机制。基于负债率高状况下发行的地方债，根据偿债能力进行了额度分配偏向，如中西部等地区，偿还能力并不高，额度分配相对倾斜。同时加大了公益性项目支持，该地区的债务偿还风险也随之增加。对此，加强地方债偿还保障尤为关键。除此之外，作为地方政府，应当加强本地区资源整合，尤其综合财力的统筹，对归置于省级预算管理内的地方债，加强偿还计划制定，及时监测检查还本付息计划落实情况。同时设立地方偿债基金，将其作为地方公债偿还支出，及时打入基金偿债账户，账户资金主要用于偿还地方债，明确规定不得用于他用。对债务偿还存在困难的地区，如中西部省份，中央可设立专项转移支付，以减轻偿还压力，确保偿债基金完整，为了规避地方政府债务长时间积累，而出现的债务偿还风险，应当对旧债、新债的偿还等行为进行规范与约束。

四、结束语

针对于地方债的规模风险、结构风险，应当加强发债规模的控制，与发行机构的优化，以规避债务风险。同时加大发行制度建设的力度，完善各规章制度、法律法规，实现政府部门有法可依、有章可循，确保管理成效。利用规则统一的发行机制，实现发行主体限制，到发行流通各过程的制度化与规范化。除此之外，还需根据实际情况，加强发行指标预警体系的完善，实现地方债有效监控，以切实规避发行风险。

参考文献：

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[2]宋夏云，马逸流，沈振宇.国家审计在地方政府性债务风险管理中的功能认知分析[J].审计研究，2016 （1）：45-52.