“城乡边缘者”安置与长期保障

王倩　王雪

[提要] 土地是农民的根本，是农民祖祖辈辈赖以生存的命根子，它不仅是农民生产作业的基本条件，而且还承载着长期保障的功能，失去土地就意味着失去了生活的来源。然而，随着政府加快对城镇化建设的脚步，对农村集体土地实行“先安置补偿、公开透明没有异议后使用”的基本原则，大量的农村集体用地被转化为国有或集体建设用地，尤其是农民赖以生存的优质耕地越来越少，土地被征收农民的数量急速增加，被征地农民是因为国家政策和经济社会发展而新出现的弱势群体。本文通过研究被征地农民的安置与长期保障现状，提出保障问题，并制定相对应的保障途径。

关键词：“城乡边缘者”;安置;长期保障

中图分类号：F24 文献标识码：A

收录日期：2018年11月5日

一、“城乡边缘者”基本概念

土地作为稀缺资源，对促进社会发展、改善公共福利起着重要作用。因此，国家为顺利实现社会公共管理职能、改善社会公共福利，对土地所有权进行必要的限制，在法律上建立了一系列的制度对土地所有权加以必要的控制，土地征收就是其中的一项关键性制度。“土地征收”是指国家按照法定程序与批准权限，为满足社会公共设施和公益事业建设，在依法对农民集体经济组织和农户进行补偿的前提下，强行将农村集体土地转变为国有的行为和制度。

被征地农民是因为国家政策和经济社会发展而新出现的弱势群体，被征地农民本应是新的“市民”，但因受制于众多的社会文化和独特的务农背景反而成了既不属于农村也不属于城市的“城乡边缘者”。这些人丢失了赖以生存的土地资源，失去了稳定的生活保障;但因自身的文化条件限制和务农背景而无法再就业，自身所需的教育、医疗、养老等配套保障又无法满足。

二、“城乡边缘者”安置与长期保障现状

我国集体土地所有制决定了农民只享有土地承包经营权，即使用权。通过征地，土地所有权从集体向国家转移，然后国家又通过出让等形式使一些土地使用者获取一段时间的土地使用权。由此也决定了在土地补偿分配中，农民只能获得安置补助、青苗和实物补偿费等一小部分，大部分的土地补偿费收归集体。同时，由于权属的不确定性，农村土地所有权理应包含的占有、收益、使用、处分等权能也相应受到了制约。比如国家政府在土地征收中处于绝对的垄断地位，农民无法就土地的市场价值和政府讨价还价，这严重限制了农民的收益权实现。

政府在征地过程中处于强势地位，其所有者和管理者的两重身份让它能够利用权力、抓住对“公共目的”的界定不清和现行制度政策的不足，成为最大受益者。而对当前政绩的考核偏向于重视财政收入和经济发展增速等目标，而征地卖地、获得大额的土地出让金是最省事的途径。因此，部分官员急功近利直接参与市场利益追逐，同时在盲目追求政绩和升迁的驱使下，大搞“形象工程”。更有某些地方，直接把征地任务分配到各个监管部门，造成结果就是对征地的监管机制形同虚设，这些更加重了被征地农民的权益侵害，也使得他们在一定程度上诉诸无门，造成无法保障其安稳的生活，真正成了所谓的“种田无地、就业无职、保障无额、创业无资”的“城乡边缘者”。

三、“城乡邊缘者”安置与长期保障问题研究

（一）土地征收制度不完善。国家应当基于公共利益征收土地是现代社会默守成文的规定。中国法律也明确规定，国家行使征地权的基本前提是满足公共利益的需要。但是，政府并没有出台相关政策来解释满足公共利益的范围大小，将公共利益的理论认知和实际应用混为一谈，导致难以控制政府对征地范围的无限量扩大，具体表现为公共利益界定范围不确切以及公益性控制失范。而这两大表现导致的不利后果如下：首先，随意滥用土地征收权造成大量的被征地农民无地可种;其次，大量土地被低效利用甚至存在闲置的情况，这些违背了国家土地管理制度的初衷。

现在法治国家对于规范政府的政府行为采取的较为普遍的做法是构建正当的征地程序。就现有立法情况来看，我国还存在程序混乱、被征地农民的征地参与权得不到有效保障、公告与听证程序流于形式、监督机制落后等不足，难以保障被征收人合法权益。

征地农民最为关切，同时最易同政府引发纠纷的问题就是征地农民的补偿与安置。目前来看，我国征地补偿条款不够完善、补偿标准不合理、补偿范围狭窄、征地农民的补偿与农民安置款的分配制度不完善、安置方式单一且僵化，正因为这些不足之处我国难以满足经济社会持续发展的需要。

土地征收是一项牵涉范围广泛且属于国家强制性剥存私人财产的行为，如果只从征收决定完成出发到完成一系列征收程序，再到征地后对被征土地的实际使用，整个征收的过程存在着诸多的步骤因素（如征地动机不规范、征地补偿与分配不合理、征地程序混乱等），主要体现在救济标准不一，存在“走后门”等恶劣情况、救济后的监督机制落后、具体的救济程序表现混乱、未能构建征地组织程序。

（二）农地产权制度缺陷。根据我国法律规定，中国农地所有权的主体是农民集体，也就是说，它包括三类产权主体：村民小组、乡镇和村农民集体。以局外者的角度来看，法律似乎已经对农地所有权问题进行了相对明确的规定。但是，看似清晰规定的背后却存在着严重的缺陷。在具体的实践中，农地所有权主体被不断虚化的事实，不但造成了农民对自身主体意识的混乱，而且有悖于农民集体为中国农地所有权为主体的基本法律精神。

农民集体作为中国农地所有权的主体，享有农地所有权的权益，理应对农地行使完整的占有、处分、使用以及收益权。然而，在实际运行的过程中，国家对农地的使用、收益和处分权进行了严格限制。与国有土地权能相比，集体农地权能表现出严重的不完整性，比如农地使用权、收益权、处分权都受到很大的限制。

在我国，农民集体作为中国农地所有权主体的成员都享受两项权利：宅基地使用权和承包经营权。但在实际操作中，这些权利并没有得到有效的保障。具体表现在：首先，农地所有权、使用权和收入权在法律上和理论上尚未明确界定;其次，在目前集体组织对共有资产及其收益的分配被界定为村民自治权范畴，法律对该自治权缺乏合理的规制。

（三）监督机制不完善。地方政府在土地征收过程中公开性不够，存在暗箱操作、滋生腐败行为。改革开放以来，地方政府的监督体制不断得到加强和完善，监督检查工作走上系统化、法制化轨道。但在政策实践中仍然严重存在有法不依、执法不严和违法不究的问题。就县级土地征收政策而言，就存在着外部监督缺失、内部监督不力的问题。一方面由于法律不健全，导致对地方政府执行土地征收政策的过程中出现监督真空的问题。如《土地管理法》第66条规定县级以上人民政府土地行政管理部门为土地的监督机关，但条文中并没有进一步规定土地征用后的土地使用情况的监督;另一方面由于监督力量不足、监督部门独立性不够、监督人员素质不高等问题也是造成监督不到位的重要原因，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。因此监督是正确使用权力的前提。地方政府的农用地征收政策，是地方政府出于公共目的，依法运用行政权力征收农村土地的一项公共政策。缺乏有效的监督机制，必然导致地方政府在土地征收过程中，滥用行政权力，严重损害失地农民的经济利益及其他各项合法权益，严重偏离了建设社会主义新农村“生活富裕”、“管理民主”的要求。

（四）农民缺少法律维权能力。农民由于受到自身教育多少的限制，从而直接获取法律知识的能力有限。所以，在很大程度上要依靠于政府普法工作的有效开展才能来维护自己的权益。但是，目前政府执法工作的实际效果并不乐观，执法工作仍存在许多问题：第一，农村基层政府普法意识淡薄。部分乡镇政府成立的普法领导小组空有其名，绝大多数的普法工作都是在上级政府进行检查时才得以启动，其宣传工作大多数都止于拉横幅、贴标语，“敷衍了事”、“走过场”的现象极为普遍;第二，政府普法宣传的内容片面与农民实际需求不相符合。农民对于政府的权力限制与责任承担、农民权利的内容与实现机制、农民权利的救济措施等相关内容不太清楚，但政府普法内容主要集中社会治安管理、刑事犯罪、农民应当承担哪些法定义务以及引导农民出现纠纷时要按照法律规定来处理争议等，不符合农民实际的需求;第三，普法方式落后。当前政府普法的方法仅局限于制作墙报与板报、拉横幅、发传单和设现场咨询点等，看似形式多样，但其实效果并不好。一方面农民的法律素质较低，利用法律来保护自身的权利变得不切实际;另一方面农民经济收入低，很难聘请律师帮助其维权，因此农民依法维权面临困境。从而只有国家提供法律援助，才是破解这一困境的重要举措。但目前我国的法律援助制度尚不完善，法律援助启动条件过于严苛，援助机构人力资源十分稀缺。

四、“城乡边缘者”安置与长期保障路径分析

（一）改革农村集体土地产权制度。目前，有关农民集体土地所有权行使的立法程序呈现出分散、杂乱的状态，因此必须规整现有立法，制定一系列農民集体土地所有权相关的特殊程序，充分落实农民集体成员的权利，从而根本改变在征地过程中农民个体的被动地位。为了保证该程序的制定，我们应当重点落实好以下两大要点：（1）确保农民集体成员获得有效的参与渠道，有权利决定集体财产的经营和处分，并且要保障农民集体成员能合法地监督土地所有权主体代表者的职务行为;（2）设计程序时必须包括以下内容：“农民集体组织成员大会”的召开时间、议事规则、执行程序、运行程序和集体成员权利的救济程序等。

（二）构建替代农地征收的市场化机制。从目前来看，中国城市发展的建设用地并不在少数，假设能充分利用好现有的建设用地，对城镇的低效用地如烂尾楼重新进行改造、规划和利用，将会在一定程度上缓解城市发展需求与建设用地紧张之间的尖锐矛盾。在目前又想保耕地和保增长的“双保”压力下，再开发城市现有的建设用地是不可逃避的选择。

加速推进农村土地和房屋的确权工作，通过对农村土地和房屋合法性的确认，从而通过法律渠道保护了农民的合法权益。完善市场利用建设用地的法律制度，因地制宜推进农村集体经济组织产权股份制改革，积极促进集体建设用地使用权流转与金融多元化的合作。

（三）完善监督机制。首先，改革土地行政主管部门行政系统。为了更有效地实现对土地征收政策执行的监管，必须对土地行政主管部门行政系统进行改革，实现由市级政府对地方政府土地行政管理部门的垂直领导，摆脱现在土地行政管理部门受制于地方政府的局面;其次，建立和完善土地征收听证制度。土地征收主体必须认真听取征地农民的意见与建议，对被征地农民提出的有关问题必须予以合法合理的解答。通过设立仲裁机构，裁决征收者与被征收者之间的争议，保证土地征收的合法性及公平性。要强化农民土地登记工作，通过土地登记，为农民发放相应的土地权利证书，在法律上有效地确认和保障农民的土地权益;最后，要实行责任追偿制度。加大对违法批准征地人员的惩罚措施，可以采取司法机关诉讼追究为主，以行政内部追究为辅的方式，对因违法批准征地导致农民利益上受到侵害的单位和领导以失职罪提起行政诉讼。实行责任追偿制度，被征地农民可以向违法批准征地机关请求国家赔偿，征地批准机关在承担赔偿责任后则对主要责任人员根据其过错行使赔偿权，并建议实行违法批准征地责任承担中应确定个人赔偿原则，进一步完善对违法批准征地人员刑事责任追究制度，明确非法批准征收、占用土地罪的具体标的，以提高在实践中的可操作性。

（四）提升被征地农民的维权意识。通过政府采取的多种主体多元化的方式，对被征地农民进行普法工作是提升被征地农民维权意识不足的重要解决途径。通过实际调查，农民的合法维权意识与国家推行普法工作的实际成效高度相关。因此，针对当前存在的切实问题，国家需要全方面加强普法内容的广泛性、普法方式多元化和促进普法工作简易化。

五、结语

到目前为止国内的部分地方政府停止了对征用农村土地一次性补偿，推行土地入股分红制度，将原本一次性补偿金中的补偿费与安置费作价投入土地开发，这样一来就保证了被征地农民的持续生活保障。土地被征收农民的安置和长期保障是一个宏大的课题，然而由于研究能力和文章篇幅的限制，本文对土地征收、产权制度、财政体制以及农民的维权能力做了详细的分析得出一定的结论，希望通过这次研究可以引起社会对被征地农民的重视，从而更好地保障被征地农民的生活。

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