国际长期护理保险经验及借鉴

2019-02-01耿婧雅崔巍川李高奇

合作经济与科技 2019年4期

耿婧雅　崔巍川　李高奇

[提要] 随着我国老龄化程度加剧，对长期护理的需求也在陆续增长，亟须建立可持续发展的长期护理保险制度。本文分析我国对建立长期护理保险制度的巨大需求以及中国长期护理保险发展现状，并通过对德日两国长期护理保险制度现状的研究，发现其中存在的不足，这为我国建立可持续发展的长期护理制度提供了宝贵的建设经验。我们以取精去糟为原则，对我国长期护理保险制度建设政策提出一定的建设性意见。

关键词：人口老龄化;长期护理保险制度;经验借鉴

基金项目：2018年大学生创新创业训练计划：“长期护理保险参保意愿影响因素研究——基于河北省试点城市的调查”（项目编号：201810086026）;2018年河北省人力资源社会保障课题科研合作项目：“长期护理保险参保意愿影响因素研究——基于河北省试点城市的调查”（项目编号：JRSHZ-2018-02006）

中图分类号：F84 文献标识码：A

收录日期：2018年11月13日

引言

当今人口老龄化与高龄化成为世界各国必须面临的严峻问题，老年人群体的医疗保健与长期护理越来越成为人们关注的焦点。面对日益增加的需要专业护理人员照顾的失能人群，建立长期护理保险制度迫在眉睫，我国也不例外。2015年11月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出我国未来五年社会保障制度建设的重中之重是探索建立长期护理保险制度。2016年7月，人力资源社会保障部办公厅颁布关于开展长期护理保险制度试点的指导意见。同年12月，中国保险行业协会发布《2016年度中国长期护理调研报告》强调要把实现人人“老有所养”、“老有所护”作为长期护理事业的发展目标。以上这些政策表明我国各部门快速响应国家对长期护理保险制度建设的号召，要重视发展中国特色社会主义长期护理保险制度，积极推动相应政策的展开。

对于我国现在存在着的老龄化加速以及人口红利减少的问题，随之而来的是我国家庭人口结构的变化，并不是每一个家庭都拥有可以照顾本家失能人员的成员。种种的社会现象都在呼吁长期护理保险制度的建立。德国于20世纪90年代适用长期护理保险，并通过不断发展完善成为多国借鉴的对象。日本在21世纪初引入长期护理保险制度，通过不断发展改善也建立了比较完善的长期护理保险体系。以上两国都可以为我国的长期护理保险制度提供借鉴与经验。

一、国内外长期护理保险发展现状

（一）国际长期护理保险发展现状。人口老龄化成为21世纪全世界各国都要严肃面对的问题。所谓“牵一发而动全身”，人口红利的消失、劳动力价格上涨、投资者的快速转移以及老年人看护经费的增加等等，由老龄化造成的社会问题都极易造成社会矛盾与动荡。为了更好地应对这些问题，一场长期护理保险制度的建设之风在全球兴起。一些具有代表性的长期护理保险制度建设比较成熟完善的国家，为我们提供了宝贵的建设经验可供借鉴。

（二）中国长期护理保险发展现状及需求。全国第六次人口普查數据显示，我国失能人群数量在随着年龄的增加而不断增长。根据数据反映，从85岁起我国老年人失能人数大幅增加从4%一下上涨到26%。随着高龄老人潮流到来的是失能老人的赡养问题。因此，社会对长期护理保险的需求也大大增加，我国长期护理保险制度的建立也迫在眉睫。

面对着日益严重的老龄化问题以及衍生出的对长期护理制度的需要，中国政府在正式出台关于长期护理保险文件之前，我国部分城市就已经有自发的开始长期护理保险制度的试点工作。最早开始试点的城市是山东省青岛市，早在2005年其就允许具有良好医疗资质的养老机构通过进入医保定点等方式开始对长期医疗护理服务的探索。2016年7月，人力资源社会保障部办公厅颁布关于开展长期护理保险制度试点的指导意见，开始对中国15个城市进行长期护理保险制度的试点。而我国若想要建立具有中国特色的长期护理保险制度就要借鉴他国成熟的长期护理保险经验。

二、德国社会长期护理保险制度实践与经验

（一）德国长期护理保险制度的发展。20世纪70年代以前，德国的高龄人群（65岁以上）所占全国人口比重就达14%，这引起国际政府以及社会各界对其广泛重视。到了20世纪90年代，由于个人家庭无力负担较高的护理费用，于是这些家庭纷纷向政府申请社会救济，这为国家财政带来了巨大的压力。1994年5月德国联邦议会通过《长期护理风险之社会保险法》，而后德国成为继荷兰之后世界上第二个实施长期护理保险制度的国家。2008年德国实施了《长期护理保险结构改革法》。现已是德国长期护理保险发展的第23年，德国建立的长期护理保险制度为社会带来了巨大的福利。

（二）德国长期护理保险制度内容。1995年德国实施的《长期护理保险法》的核心内容有：一是长期护理保险制度设定不同层级的护理需求程度。《长期护理保险法》规定了三个等级的护理需求程度分别为：明显需要护理的程度、较为严重需要护理的程度、特别严重需要护理的程度;二是制度提供了多样化服务，主要包含了居家社区护理、自助式附加护理等。还确定了德国长期护理保险的保险人为健康保险基金会。长期护理保险的收入来源主要有被保险人缴纳的保险金以及各种财政补贴;三是长期护理保险采用多种形式的给付方式，有现金物品和混合给付;四是采用专门审核机制来评估护理等级。有专门的健康保险医疗事故服务部派员工审核申请人的身体状况，审核成功后根据申请人评估情况设定长期护理服务计划。

（三）德国长期护理保险制度经验总结

1、德国长期护理保险的成功之处。德国长期护理保险制度从1995年正式施行至今已有23年，其中此制度确实取得了非常大的成效。其中最主要的成就为：

（1）保险给付支出逐渐增长，并且财务出现盈余。根据德国社会对长期护理需求的不断增加，其长期护理保险规模也在不断扩大，并且实现了财务收支的基本平衡。自1995～2004年，盈余减少逐渐出现亏损。自2005年亏损开始减少，2008年开始出现盈余，之后财务收支持续出现盈余现象。

（2）保险覆盖面积扩大。随着德国社会人口结构的不断改变，其长期护理保险受益人群不断增多，覆盖面积稳步增加。德国联邦健康局的数据显示，截至2014年，接受长期护理保险服务的人数较1995年的105万人增长到了约260万人。同时，居家护理人数与专业机构护理人数都有显著增长。

（3）不同等级长期护理保险受益人数均呈现上升趋势。自1995年来，德国三个等级的长期护理保险受益人数均有增加，长期护理已成为德国社会保险体系的重要组成部分。

（4）保险的给付方式和服务差异多样化。随着长期护理保险的给付方式与提供的服务多样化，保险受益人纷纷采取适合于自己的给付方式与服务，给付方式主要有物品给付、现金给付与混合给付，其服务种类主要有专业机构护理、其他形式护理等。

2、德国长期护理保险经验总结。德国长期护理保险制度经过20多年运行，依靠良好的制度设计为国家带来了巨大的效益。德国关于长期护理保险的顶层设计都值得中国借鉴。

经验一：社会保险与商业保险的有机结合。德国长期护理保险制度采用社会保险与强制商业保险相结合的方式，构建了有差异、多层次、覆盖广的长期护理保险融资体系。

经验二：良好的制度设计必须与国情、与文化相结合。德国长期护理保险制度主要采取社会保险的方式主要依据他们“社会团结”的社会文化传统与国情。

经验三：社会保险计划引入市场机制。在德国长期护理保险中引入合理的市场竞争机制，有利于促使护理服务致力于提升护理服务质量，也有利于提升长期护理保险体系运行效率。

经验四：建立长期护理保险机制必须发动政府和个人家庭多方主体积极参与和履行义务。政府要强化自己在长期护理保险的宏观管理调节作用，而个人家庭也要积极参与到制度建设中来。这有利于保障长期护理保险体系的运行采用较低的成本，实现长期护理保险制度的受益人获得应有的利益的最终目的。

三、日本长期护理保险制度实践与经验

（一）日本长期护理保险制度的发展。日本是世界上老龄化速度最快的国家，并且还存在着家庭护理功能弱化、原有的老年保障制度存在弊端等社会问题，由此而出现的社会对长期护理服务的极大需求受到社会的重视。日本自21世纪初开始建设长期护理保险制度，目的是减轻高龄老年人的长期护理服务负担。至今日本长期护理保险制度已经实施将近20年，形成了比较成熟的保险机制。

（二）日本长期护理保险制度的主体。因社会出现老龄化速度加快、家庭护理功能弱化等等严重的社会问题，日本亟须建立一个社会化的公共保险计划来替代福利计划。日本在2000年引入长期护理保险制度来补充自1961年建立的强制性国民医疗护理服务体系，使日本的保险制度护理服务功能实现飞跃。

日本是社会长期护理保险的典型性国家，其制度内容主要有以下四个方面：一是制度的责任者。日本运营和实施社会长期护理保险制度的不是国家而是以市町村為主的基层行政组织单位为主体;二是保险费用分等级缴纳。日本的长期护理保险制度按年龄分为五个等级;三是保险护理的提供按等级划分，对给付对象的审查严格;四是护理保险的收入来源。日本的长期护理保险制度采用现收现付制，资金来源主要包括向被保险者征收的保险费与国家的财政支持。（表1）

（三）日本长期护理保险制度经验总结

经验一：日本长期护理保险的保费取决于收入水平，低收入群体可通过政府补助计划申请免除10%的支付额。同时，他们也可向中央政府申请加入政府补助计划以完全减免或减少部分使用机构护理设施产生的费用及保费。日本政府设立的这一安全网保证了低收入老人也被覆盖在长期护理保险中，实现了广覆盖。

经验二：由于日本的长期护理保险制度属于社会保险范畴，并强制所有40岁及以上的日本居民加入长期护理保险，因此日本老人无需担心老年期的长期护理问题。

经验三：日本长期护理保险根据家庭和个人的收入，对缴纳的保费进行了等级划分。对于低收入人群，日本政府要求这部分人群只需上缴标准保费额的一部分，而对于高收入人群，日本政府要求这部分人群上缴的保费要超过标准保费额。这起到了财富再分配的作用也有助于实现整个社会的效用最大化。

经验四：日本长期护理保险建立了护理管理体系来最大化的满足老人的护理需求。

四、我国长期护理保险发展现状及问题分析

（一）我国长期护理保险制度中存在的问题。我国各地区间经济发展差异较大，且发展极度不平衡，且由于历史原因我国社会保障制度也存在问题，所以如何创立有中国特色的长期护理保险制度难度较大。文章中讨论的德国与日本长期护理保险采取了两种相似却不同的制度体系，也都有各自的优点和缺陷。我们应该在充分考虑我国现阶段基本国情以及现有试点运行的前提下，借鉴德日两国的经验来打造我国的护理保险制度。首先，我国人口基数庞大，国家政府财政暂时拿不出大额预算来补助长期护理社会保险的建立和发展;其次，我国实行强制性的社保参保原则，在一定程度上也参照了德国的制度，但是由于我国人口众多，不能模仿德国在人员方面的精细化管理，所以在社会保险覆盖面上很难实现全员参保。商业长期护理为主的模式在我国运行也将面临很多问题。虽然我国目前长期护理保险的需求量很大，但是面对商业市场有效供给不足，公民的保险思维意识转变较缓慢，政府未出台足够的政策制度扶持商业保险的发展。同时，如果我国完全照搬日本的完全社会长期护理保险制度，国家财政会因日益增加的老年人口对长期护理的保险需求而拖垮。所以中国长期护理保险制度建立还需要一个较为漫长的过程。

（二）构建中国长期护理保险制度的建议。针对要建设有中国特色的长期护理保险制度这个热门的社会问题，专家学者们众说纷纭。依据我国长期护理需求及现状，我们提出几点建议，仅供参考：（1）采用拓展长期护理保险制度总结试点经验的方法。（2）要坚持“医养结合”的长期护理模式，逐步完善社区养老服务的工作。通过发展“医养结合”的模式，将公民的健康预防、护理康复和养老服务工作结合在一起。我国需要积极推动社会树立疾病预防意识，减少疾病的发生率，才能够有效延缓公民失能化的问题。（3）应加大政府政策扶持力度和优惠度，让商业长期护理保险的发展乘上快速发展的列车。（4）多渠道发展护理机构，培育护理人才，使就业与长期护理健康发展。这要求政府首先应该引导更多的市场力量参与到长期护理服务的建设中，完善护理服务设施;其次社会应该完善护理人员队伍，在智能科技领先的当下，我们可以利用现代化的工具替代一些劳动密集型产业的工作，将这部分劳动力转移到养老服务产业中去;最后国家也需要出台相应的优惠政策，吸引人才参与长期护理建设中来。另外，有关部门可以通过与医院、学校、机构合作的模式，建立长期护理服务培训基金，适度减免培训费用等手段逐步提高我国从事长期护理服务人员的整体素质，提高人员待遇以及责任归属感。（5）坚持政策引导和舆论宣传的方式，逐渐改变公民传统观念。建议相关部门应尽快制定相应政策，并通过加强舆论媒体的宣传力度，让大多数老年朋友和全体公民逐步转变传统的“养儿防老”观念。

五、展望

中国社会主义市场经济的飞速发展正推动各项社会保障事业稳步前进，长期护理不仅关系到每位公民和每个家庭的切身利益，也是我国创建“健康老龄化”社会的重要话题。只有建立起符合中国国情的、覆盖全体老年人的长期护理保险制度，逐步引入市场机制和商业化运营管理，大力培育机构养老事业的发展，并合理控制护理费用的大幅上涨，才可以有效应对人口老龄化严峻的趋势。在我国社会主义和谐社会发展的道路中实现老年人群体老有所养、老有所医、老有所为、老有所乐的社会目标。