广东生猪屠宰法规亟待完善

麦婉华

作为日常的食用肉类，生猪屠宰管理与质量安全关乎到人民群众的健康。《小康》记者最近在广东省采访时多次遇到下面类似问题：不少基层干部反映，当地市场有大量非当地县（区）屠宰的猪肉批发零售，导致恶性竞争、扰乱市场并由此产生食品安全隐患等问题。   “当地市场有大量异地B类小型屠宰场点屠宰的猪肉批发零售。”但在处理此类事件时，商贩拿出《广东省生猪屠宰管理规定》说，“这上面没有说不让我们异地销售啊”，法规的漏洞影响了地方政府相关部门的正常执法。

据了解，生猪定点屠宰企业分为A、B两类，具体标准根据不同地区有不同要求。其中，B类生猪定点屠宰企业生产规模普遍较小，并绝大多数设在乡村。其特点是生产方式落后，管理松散，效率低下，产品质量安全系数低。而A类屠宰厂则普遍采用了先进的自动化屠宰设备，生产效率较高。另外，A类屠宰厂一般建立科学的管理模式和质量控制体系，产品质量安全得到有效保证。

《小康》记者了解到，在2016年1月13日国务院第119次常务会议第三次修订的《生猪屠宰管理条例》中提到，未经定点，任何单位和个人不得从事生猪屠宰活动，农村地区个人自宰自食的除外。在边远和交通不便的农村地区，可以设置仅限于向本地市场供应生猪产品的小型生猪屠宰场点，具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。

对于《生猪屠宰管理条例》中说明的“小型生猪屠宰场点”的产品供应范围，2011年5月5日广东省人民政府第十一届72次常务会议通过的《广东省生猪屠宰管理规定》并没有说明。因此，如何解释“小型生猪屠宰场点”的产品供应范围成为广东省生猪屠宰管理中的法律缺失。这也造成了一些私宰点、小型生猪屠宰点跨区域销售的灰色地带。

多省对小型生猪屠宰场点有专门规定

国家出台的《生猪屠宰管理条例》提到，设置仅限于向本地市场供应生猪产品的小型生猪屠宰场点的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。因此，不少省、市都对小型生猪屠宰场点提出了符合当地需要的规定。

2012年6月19日，湖北省人民政府发布《湖北省生猪屠宰管理办法》。当中提到，在边远和交通不便的农村地区，设立仅限于向本地市场供应生猪产品的小型屠宰点，应当具备以下条件：（一） 有待宰间、屠宰间和必要的手工屠宰工具;（二） 有依法取得食品从业人员健康证明的屠宰技术人员;（三） 有经考核合格的肉品品质检验人员;（四） 具备无害化处理能力和污水污物处理的基本设施;（五） 依法取得动物防疫条件合格证。

如何解释“小型生猪屠宰场点”的产品供应范围成为了广东省生猪屠宰管理中的法律缺失。这也造成了一些私宰点、小型生猪屠宰点跨区域销售的灰色地带。

除了对小型屠宰点的规模、人员进行规定外，《湖北省生猪屠宰管理办法》对于供应范围也有明确规定。《办法》表示，偏远地区小型屠宰点的生猪产品只能供应本乡镇。

另外，市一级如长沙市对于小型生猪屠宰点的设立与供应范围也有规定。《长沙市生猪定点屠宰厂（场）设置实施方案》提出，在边远和交通不便的农村地区，可以设置小型生猪屠宰点。县城以上城区不得设立小型屠宰点。小型生猪屠宰点屠宰的生猪产品原则上仅限供应当地市场，其具体供应销售区域由所在县级人民政府划定。

《四川省生猪屠宰管理办法》也有对小型生猪屠宰场点进行严格規定，对供应范围、设置地点都有要求。《办法》提出，小型生猪屠宰场点的设立应当严格控制，仅限于边远和交通不便的农村地区和少数民族地区。能够由生猪定点屠宰厂（场）保证生猪产品供应的城市周边地区不再设立小型生猪屠宰场点。小型生猪屠宰场点的生猪产品仅限于向本地市场供应。本地市场的具体区域范围由所在市（州）人民政府在审批小型生猪屠宰场点时根据当地实际核定。

起草法规的部门暂无明确说法

《小康》记者查阅多省市的生猪屠宰管理规定办法可见，多地都有按照国家制定的《生猪屠宰管理条例》对小型生猪屠宰场点进行规定。但是《广东省生猪屠宰管理规定》却完全没有关于小型生猪屠宰场点的描述。

那么，如果遇到关于小型生猪屠宰场点的纠纷或问题时，如何定义广东的小型生猪屠宰场点供应范围及其他问题？就此，《小康》记者采访了广东某地级市的畜牧兽医局、广东省人民政府法律顾问工作处、广东省农业农村厅等部门。

“《生猪屠宰管理条例》第二条第二款说得很清楚，设立小型屠宰场点的初衷是为了边远和交通不便的农村地区，主要是供应本地市场的。但是对本地市场的理解会产生误解和不同的声音，这是因为对于小型屠宰场点的具体实施办法，国务院是要求省、自治区、直辖市去具体制定。通俗来讲，就是要由省的层面去管理。但是广东省到目前为止没有出台小型屠宰场点的实施办法。

“小型生猪屠宰场点”的产品供应范围在2011 年5 月5 日广东省人民政府第十一届72 次常务会议通过的《广东省生猪屠宰管理规定》中并没有说明。

因此，小型屠宰场点怎么管，应该是省这一层面去确定。这样一来，地市作为执法才有依据。政府部门执法、监管必须有法可依。因此，就造成了目前对于小型屠宰场点供应范围模糊的局面。”广东某地级市畜牧兽医局一副调研员告诉《小康》记者。

记者就此咨询了广东省人民政府法律顾问工作处相关工作人员。他表示，《广东省生猪屠宰管理规定》没有提到小型屠宰场点的相关规定，应当咨询当初起草此管理规定的相关政府部门。

为此，记者联系上广东省农业农村厅管辖的广东省畜牧兽医局的相关工作人员，他表示广东省小型屠宰场点的供应范围规定只能在当地。“至于那个范围是如何，应该咨询当地屠宰场的管理情况，或者咨询畜牧兽医局屠宰管理处。”

当记者询问广东省畜牧兽医局屠宰管理处关于小型屠宰场点的供应范围问题时，对方告知如今局内正在进行机构改革，还没有确定哪一位人员负责屠宰管理方面的情况。“等我把你咨询的内容告知领导后，领导会再安排人员为你解答这些问题。”屠宰管理处的工作人员回答。

对于广东小型屠宰场点供应范围等相关问题，记者采访了京衡律师上海事务所余超律师。他表示，《生猪屠宰管理条例》授权下级做某些具体的规定，那么下级制定行政法的那些规定时就不能超过上位法的种类、幅度和范围。如果下级法如《广东省生猪屠宰管理规定》没有对小型屠宰场点的供应范围做出规定，那么也是可以做出调整的。

“不少行政法规都是先有了问题，然后制定对策去补充法规的不完全。因为政策一般来讲是有滞后性。所以，当发现问题时，相关部门应调整行政管理的政策法规。”余超说。

加强小型生猪屠宰场点管理势在必行

据《2016年中国生猪屠宰行业发展研究报告》统计，2016年全国11219 家生猪屠宰厂（场） 中，8312家是小型生猪屠宰场点，占全部生猪屠宰厂（场）的74%;从产量上看，2016年全国小型生猪屠宰场点总屠宰量为0.98亿头，占全部生猪屠宰厂（场）总屠宰量的32%。总体上，占全国生猪屠宰厂（场）总数四分之三的小型生猪屠宰场点，其屠宰量仅占全国总屠宰量的三分之一，小型生猪屠宰场点“数量多，产量低”特点明显。

除此之外，时任中央农业广播电视学校常务副校长向朝阳发现多地小型生猪屠宰场点供应范围不确定等问题。他表示，“本地”范围不一，超范围销售时有发生。关于《生猪屠宰管理条例》中规定的“本地” 范围的认定问题，调研中发现，大部分地区以乡镇作为小型生猪屠宰场点的本地销售范围。同时，调研中也发现其他类型的“本地”范围，如乡镇内交通不便的部分地区、地理位置相近的几个乡镇或县域内等。

时任中央农业广播电视学校常务副校长向朝阳（中）发现多地小型生猪屠宰场点供应范围不确定等问题。他表示，“本地”范围不一，超范围销售时有发生。

向朝阳认为非“边远和交通不便农村地区”的场点过多，许多小型生猪屠宰场点已经不符合这项要求，但却仍然认为定点资格“奇货可居”，不愿放弃，仍然在维持经营。他表示，“边远和交通不便的农村地区” 这一条件是1997年《生猪屠宰管理条例》出台时明确的，之后该条例几经修订一直沿用至今。随着近年来基础设施建设和物流的快速发展，交通运输条件与20年前早已不可同日而语，小型生猪屠宰场点与 “在边远和交通不便农村地区” 这一条件不符的问题日益突出。

另外，受自身规模和经营模式限制，小型场点主体责任履行能力提升难。中国农业农村部畜牧兽医局林湛椰在调研中发现，大部分小型生猪屠宰场点质量安全保障水平不高、投入能力有限、升级改造意愿不高，肉品质量安全隐患仍比较突出。小型生猪屠宰场点生产条件普遍较差，一些边远地区的场点仍采取 “一口锅、一把刀、一块杀猪石” 的作坊式生产方式，部分场点卫生条件差，肉品品质检验开展情况不一，肉品品质检验员年龄老化问题比较普遍。一些场点经营者的肉品质量安全意识淡薄，认为当地相对闭塞，买猪、卖肉都是在熟人间进行，彼此知根知底，不存在质量安全风险。

就上述问题，向朝阳认为，作为传统农业经济的一个重要部分，屠宰行业面临着从分散的小农生产到标准化、规模化生产的关键时期，对小型生猪屠宰场点应按照“因地制宜、提质升级、规范生产、严格监管”的总体思路，以细化场点设置条件为基础，以引导社会资本参与和强化发展政策引领为动力，以改善生产条件、规范场点自检、加强痕迹化管理为关键， 以完善管理机制、创新监管措施、规范屠宰检疫监管、狠抓场点整改为保障，全面加强小型生猪屠宰场点管理，力促屠宰行业发展水平取得新的提升。

向朝阳建议，要细化小型生猪屠宰场点设置条件，重点解决制度设计的 “最后一公里”问题。在全国层面，鉴于各地屠宰行业发展情况不一，交通、地理及经济状况千差万别，修订《生猪屠宰管理条例》过程中应继续坚持“在边远和交通不便的农村地区”和“僅限于向本地市场供应生猪产品”两个条件，同时要求小型生猪屠宰场点应具备与其屠宰规模相适应的条件。

在地方层面，省（自治区、直辖市）应尽快制定小型生猪屠宰场点的设置条件和具体管理办法，对上述两个条件予以明确。对于以平原为主、交通便捷的省份，可由省级直接明确本省边远和交通不便农村地区的范围，以及小型生猪屠宰场点的销售范围。对于地形复杂的省份，可由省级明确本省小型生猪屠宰场点设置条件的总体原则，由市、县予以细化。同时， 应由各省（自治区、直辖市）结合自身实际，研究出台小型生猪屠宰场点具体管理办法，强化日常监管。

同时，应加强对小型生猪屠宰场点发展政策引导。2016年，农业部印发《关于加强屠宰行业管理 保障肉品质量安全的意见》，明确了屠宰行业“集中屠宰、品牌经营、冷链流通、冷鲜上市”的主攻方向，要实现上述目标，小型屠宰场点问题是必须处理好的重点问题。各地应按照减数控量、提质升级的目标要求，抓紧制定本区域屠宰行业发展规划，把小型场点的整顿作为促进屠宰产能调整的重点，加强政策引导，优化屠宰产业结构。

编辑/余弘阳