浅析城镇化快速发展中的土地管理问题

文/刘玲 郓城县自然资源和规划局 山东菏泽 274700

1、城镇化快速发展的意义

城镇化是社会发展的必然过程。城镇化不仅可以促进城镇的建设和发展，而且可以带动农民收入的增加，促进农村经济的发展。有利于解决“三农”问题，对促进城乡协调发展，实现社会工业化和现代化具有重要而深远的意义。目前，我国城镇化已进入快速发展阶段，保持了较高的增长速度。城市建设和发展对土地产生了巨大的刚性需求，土地流转日益频繁。虽然农村土地在持续、高速流转的过程中创造了巨大的经济价值，但农民在行使土地权利时受到多重限制。因此，农民在土地管理过程中的经济效益有限，无法充分享受城镇化发展的成果。强调要促进城乡协调发展，坚持城乡统筹发展战略，加强城乡一体化体制建设。近年来，中央政府在文件中多次提到城镇化的发展，把城镇化建设放在社会发展的重要位置，积极推进城乡统筹发展。同时，五中全会以来中央委员会报告的文件对中国农村土地出让制度的改革指明了方向，提出只有稳定农村土地承包关系，提高土地管理方法，才能促进有序转让土地使用权依法有效地保护农民的利益，促进城乡协调发展。

2、城镇化快速发展带来的问题

2.1 土地利用规划滞后于城镇化建设

土地利用规划是指导和控制城镇化建设用地的重要手段。然而，城镇化中的土地利用规划滞后于城镇化建设，主要体现在两个方面:一是土地利用管理滞后于城镇化建设。自改革开放以来城镇化发展迅速，但是土地利用管理逐步建立之后，在很长的一段时间内缺乏严格的科学规划，土地利用规划和城镇化出现大量的土地问题:大量占用耕地资源，土地资源利用不合理，大量浪费土地现象不断出现。二是城镇化没有整体的土地利用管理规划。在过去，只有县或市的土地利用规划受到重视，而镇或村的土地利用规划则被忽视。相关政策内容不完整，可操作性低。土地规划是一种形式，没有发挥真正的作用。

2.2 不合理的用地造成我国土地资源的浪费

我国在城镇化的过程中，现有的布局分散，缺乏土地利用在农村居民区成为城镇化矛盾的主要原因，土地分散分布，可以有效利用的农田较少，从我国目前城市土地利用结构来看，二、三产业用地比例不够科学。工业用地的数量和比例较高，而住宅用地、商业服务用地、交通用地和市政用地的比例较低。特别是近年来，随着工业用地以较低的成本快速扩张，一些土地被占用而没有使用，一些问题造成了巨大的污染和环境破坏。例如，老城区住房紧缺、交通拥堵、中心城区企业发展空间不足、居住生态环境恶化等问题突出，在一定程度上严重影响了土地利用效率。

2.3 土地污染严重、生态环境恶化

纯粹的原始农业以农业生产为主，虽然今天呼吁工业和农业的结合，许多工业园区对外招商引资，然而，它名声是说各种各样的工业园区，但大多数企业并不是农业、食品工业，很多土地资源被用来构建占地面积大的污染企业，一些企业特别是化工厂没有达到污水排放标准，直接进入附近水域，污染了土壤和空气，也污染了生态环境的质量，严重破坏了当地的生态环境，污染了空气、水和土壤。目前，缺乏新的小城镇环境规划体系和严格的环境执法标准，但新城镇发展和不能离开企业的支持，因此在施工的过程中往往只关注经济效益，而忽略了社会效益和生态效益，导致新城镇的植被覆盖率显著地下降，严重的环境污染。特别是一些企业污染最为严重，如水泥厂、化工厂、造纸厂、塑料厂和建材厂等，工厂废气、废水、固体废物排放相当普遍，严重污染水、空气和土壤，破坏和影响人类的生活环境。

3、创新城镇化土地利用管理机制

3.1 完善土地利用管理制度

健全的土地管理制度建设是完善县域城镇化土地利用管理的基础。首先，明确土地所有权。按照所有权和控制权的统一原则，国家土地所有权的主体应该是单一的，土地所有权的主体土地控制应该统一调配以及适当分离，权利、义务和责任应澄清，不应该允许土地控制权超过土地所有权，并应加强监督管理的土地。有必要澄清土地所有权和使用权的关系，明确权利和责任的所有权和使用权，注意权利、责任和义务的农村集体土地使用、明确集体土地的所有权主体，规范，合法化和所有权主体合法化，以保证大多数人的利益的个体农民集体。

3.2 构建科学的用地指标体系，明确城镇化用地的数量

一是建立科学合理的土地利用指标框架体系，制定土地集约利用标准。二是严格按照土地利用目标制定和批准城乡规划。建设用地规模超过国家土地利用指标，不符合土地集约利用标准的，不予审批，必须按照规定予以减少。三是重点加强小城镇土地利用控制指标建设。因此，有必要通过不同城市的城乡规划，制定分类指导的城市土地利用政策，加强中小城镇的土地利用控制指标。

3.3 强化城镇土地生态利用与保护

城市的生态系统是人工生态系统和自然生态系统的结合。在城镇化进程中，土地利用必然会破坏土地生态系统和生态环境，但我们必须及时进行新的生态平衡建设，即土地生态保护。倡导建设“绿色”土地、生态土地。城市土地生态建设是按照生态学原理协调人、地、环境三者之间的关系，使人在土地利用方式、程度、结构上适应自然土地生态系统。目前，人们只注重土地利用的经济效益，而忽视了生态效益和社会效益，实际上三者是密切相关的。土地利用的社会效益是好的，说明这种土地利用方式是可以被社会接受的，通过市场等因素的综合影响可以提高土地利用的利润水平。土地利用的生态效益良好，有利于形成无污染、优质的生态环境，从而刺激土地需求，获得更高的经济效益。无论土地利用的生态效益如何，不可避免地会导致土地资源的浪费，城市环境的恶化，影响城市的居住环境和投资环境。在城市土地生态利用方面，要兼顾经济效益和生态效益，提倡发展绿色城镇和生态城镇。单纯消耗自然资源带来的经济增长不是永久性的，只是暂时的效益。人类要想在地球上长期生存下去，就必须在保证人类未来生存环境的基础上发展经济。

结语：

土地能够创造财富，对于稀缺和不可再生的土地资源，新型小城镇土地利用要采取内涵型土地开发模式、立体化土地利用方式和主动型土地保护策略，通过建立健全相应的制度机制，确保有限的土地的可持续的利用，空间布局合理，工业特点显著，城市功能齐全，完善的基础设施和优美的人居环境，这一切将共同建设城乡协调发展的新城。