“一张清单”打开市场活力之门

安蓓 陈炜伟 于佳欣

2018年12月25日，国家发展改革委、商务部正式发布《市场准入负面清单（2018年版）》。

随着新版市场准入负面清单的发布，我国市场准入负面清单制度进入全面实施新阶段，实现清单之外所有市场主体“非禁即入”。

那么，市场准入负面清单有哪些特点？意义何在？如何落实？

一张清单管准入

“全面实施市场准入负面清单制度是党中央为不断完善社会主义市场经济体制作出的重大决策部署，是一项重大制度创新。”国家发展改革委体改司司长徐善长在当日召开的新闻发布会上说。

市场准入负面清单制度，是指以清单方式明确列出中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。

清單主体包括“禁止准入类”和“许可准入类”两大类，共151个事项、581条具体管理措施。对于禁止类事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批。对于许可准入类事项，由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定，或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。

徐善长说，2018年版负面清单将我国产业政策、投资政策及其他相关制度中涉及市场准入的内容直接纳入，确保“全国一张单”的权威性与统一性。“市场准入负面清单应由国务院统一制定，未经国务院授权，各地区各部门不得自行发布市场准入负面清单，不得擅自增减、变更市场准入负面清单条目。”

54%

与试点版负面清单相比，2018年版负面清单事项减少177项，具体管理措施减少288条，大幅压减54%。

“将所有分散各处的禁止、许可事项在一张清单上集成，做到‘一网打尽、一单列尽，既清晰表明了市场准入的‘红线所在，又明确地给市场主体点亮了‘交通灯。”重庆大学公共管理学院教授陈升说。

2016年3月，我国制定《市场准入负面清单草案（试点版）》，在天津、上海、福建、广东四省市先行试点。2017年，试点范围扩大到15个省市。在总结试点经验基础上，形成2018年版负面清单。

与试点版负面清单相比，2018年版负面清单事项减少177项，具体管理措施减少288条，大幅压减54%。

“进一步放宽市场准入的余地还很大。”商务部条法司副巡视员叶军说，要以放宽服务业准入为突破口，推动各领域市场准入限制进一步放宽，不断缩减清单事项。

在2018年版负面清单中，专门增设了“地方性许可措施”栏目。徐善长说，将少量全国性管理措施未涵盖、符合清单定位且由省级人民政府按照相关立法程序制定的地方性市场准入管理措施纳入，进一步体现了地区差异性，提升清单的完备性。

各类市场主体同等准入

市场准入负面清单制度建立后，无论国企还是民企，无论内资还是外资，无论大企业还是中小企业，都一视同仁，享有同等市场准入条件待遇，实现规则平等、权利平等、机会平等。

“市场准入负面清单‘非禁即入理念背后，体现的是‘公平，即在清单面前，实现‘人人平等，清单外领域，做到‘英雄不问出处，这是政府管理方式和理念的重大变革。”陈升说。

徐善长强调，有关部门将进一步清理清单之外针对市场准入环节的审批事项。负面清单之外，不得对民营企业设置不合理或歧视性准入条件，不得采取额外准入管制措施。对于清单内的管理措施，要进一步明确审批条件和流程，对所有市场主体公平公正、一视同仁。

我国市场准入负面清单制度进入全面实施新阶段，实现清单之外所有市场主体“非禁即入”。

2018年6月底我国发布了2018年版外商投资准入负面清单。徐善长说，外商投资准入负面清单仅针对境外投资者，属于外商投资管理范畴;市场准入负面清单是适用于境内外投资者的一致性管理措施，属于国民待遇的一部分。外商投资准入负面清单之外的领域，按照内外资一致原则实施管理。

清单编制体现法治原则。“务求清单所列出的每一事项于法有据。”中国宏观经济研究院研究员郭丽岩说，对没有法律法规依据的规定集中清理，但凡列入清单的管理事项，必须经由法律、行政法规、国务院决定或地方性法规设立，坚决避免于法无据事项进入清单。

徐善长说，全面实施市场准入负面清单制度，厘清了市场和政府在市场准入环节发挥作用的边界。“市场主体可以一目了然地知晓什么不能做、什么需要审批许可、什么可以自主决定，有利于打破各种形式的不合理限制和隐性壁垒，将‘剩余决定权和‘自主权赋予市场主体，让市场这只‘看不见的手发挥决定性作用。”

让清单“动”起来

在全国市场实行统一的负面清单制度，世界上并无成熟的经验可循。这项创新性改革，如何落实？

信息公开，是政策透明度的保障。徐善长说，已初步建立市场准入负面清单信息公开机制，向社会公开有关内容信息，便于市场主体实时查询。下一步，还将进一步丰富信息公开内容，不断提升市场准入政策透明度和负面清单使用便捷性。

清单动态调整，是提高政策科学性的关键。专家认为，清单管理并非僵化管理，随着改革开放进展、经济结构调整、法律法规修订、“放管服”改革推进，针对市场准入的规制措施也会发生变化。

叶军介绍，下一步将着手建立市场准入负面清单动态调整机制，探索建立第三方评估机制。通过动态调整机制推动不断放宽市场准入限制，进一步缩减清单事项，优化清单结构，增强清单事项的科学性、规范性和完备性。

“让清单‘动起来，是实现市场准入有效规制的基础与保证，为市场准入负面清单管理制度注入‘活的灵魂。”中国政法大学民商经济法学院助理教授任启明说。

国家发改委体改司副司长万劲松说，为应对经济运行可能出现的潜在风险，坚持底线思维，保留了对特殊情况下启动市场准入限制的权限，明确因特殊原因需采取临时性准入管理措施的，经国务院同意，可作为特别事项条款，实时列入清单。

全面实施市场准入负面清单制度，要求政府从“重事前审批”转变为“加强事中事后监管”，将监管关口后移。

“实行市场准入负面清单制度，并非放任不管，而是把激发市场活力与优化市场监管服务有机统筹，切实把该放的放足，该管的管好。”上海社科院研究员李建伟说。

徐善长说，这有利于明确政府发挥作用的职责边界，强化政府在战略、规划、政策、标准等制定和实施方面的功能。同时，将进一步推动相关审批体制、投资体制、监管机制、社会信用体系和激励惩戒机制的改革，进一步完善与市场准入制度相关的法律、法规，推进国家治理体系和治理能力现代化。