为什么中国拥有更好的基础设施？*—基于亨利·乔治定理的一个理论分析

王智波

一、引言

进入21世纪，中国城市化进程加速，城市化率从2000年的36.22%上升到2014年的54.77%，每年有一千多万人口从农村转移到城市；与此同时，城市基础设施建设突飞猛进，城市面貌焕然一新，以至于国外游客常常会赞叹中国城市宏大的建筑、先进的基础设施和现代化风格。从价值量上看，Arcadis发布的《全球建筑资产财富指数2015年报（Global Built Asset Wealth Index 2015）》报告，截至2014年，中国建筑资产存量达到47.6万亿美元，超过了美国的36.8亿美元，排名世界第一。这份报告还指出，中国自2000年以来的建筑资产累计投资达到33.0万亿美元，超过同期所有其他经济体的总和①The Arcadis，Global Built Asset WealthIndex2015，https://www.arcadis.com/media/5/E/6/%7B5E69E0DE-1B61-4608-A2E9-9FE45A405D95%7D9385_Global%20Built%20Asset%20Wealth%20Index%202015%20WEB%2032pp.pdf。从实物量看，《钢铁年鉴2014》报告：中国2013年钢铁产量是美国同期的9.46倍①根据世界钢协（world steel association）出版的《钢铁年鉴2014》（Steel Statistical Yearbook 2014），2013年，中国粗钢产量82199.02万吨，美国钢铁的产销量是8687.8万吨。；盖茨笔记（Gates Notes）记录，“2011-2013年三年水泥消耗量比美国在整个二十世纪的消耗量还要多出46.6%”②Bill Gates，Have You Hugged a Concrete Pillar Today?Gatesnotes，The blog of Bill Gates，June 12, 2014，https://www.gatesnotes.com/Books/Making-the-Modern-World。。这样看，宣称中国拥有更好的城市基础设施是有事实基础的。

本文试图解释尚处于城市化进程中的中国为什么拥有更好的基础设施。与本文主题相同的研究有张军等③张军、高远、傅勇等：《中国为什么拥有了良好的基础设施?》，《经济研究》，2007年第3期。，他们将中国拥有良好的基础设施的原因解释为“中国式分权”，认为以经济增长指标为标尺的官员晋升锦标赛激励着中国的地方官员“为增长而竞争”。由于基础设施是最容易度量的“标尺”，因此，地方官员们以极大的热情投资基础设施。不过，我们认为，尽管“中国式分权”对地方政府投资基础设施产生了正确的激励，但是如果没有配套资金支持，那么，地方政府将无法完成投资。从国外情况看，联邦体制中的地方官员，在选民的压力下，同样有动机改善基础设施，问题是他们缺乏足够的资金，使之达到与中国相同的水准。因此，我们认为“中国式分权”不是解释中国为什么拥有更好基础设施的关键因素，至少不是唯一因素。本文提出，中国之所以拥有更好基础设施是因为地方政府实施了“土地财政”。2000年以后，急剧膨胀的国有土地出让收入和土地抵押融资为政府主导城市化注入强大的财力④欧美国家主要使用税收、上级政府转移支付和市政债券支付城市基础设施投资支出，上级政府转移支付实际是上级政府的税收，地方政府发行的市政债券也需要用税收偿还。因此，税收是美国等西方基础设施融资的主要资金来源。，使得地方政府能够快速整体推进开发区和新城区建设以及旧城再造。这是中国的城市基础设施不仅还清历史欠账，还超前建设了市政道路、轨道交通、地下管廊、高速公路、机场、桥梁、产业园区和行政中心的原因。

所谓“土地财政”是学术界对地方政府的国有土地使用权出让收入和相关土地使用权抵押融资的称呼。在中国财政管理体制中，土地财政收入是全额纳入预算管理的地方政府性基金收入，扣除成本性支出之后，土地出让收入的纯收益只能用于城市建设支出。在本文中，土地财政是指地方政府征用农地，通过低价出让工业用地、改善基础设施，引导产业聚集；通过高价出让商住用地，补偿征地、城市基础设施建设和集聚要素的支出。本文将根据亨利·乔治定理（Henry George Theorem，HGT），证明在政府主导城市化中，农地转用增值等于城市基础建设投资支出是实现人均收入最大化的一阶必要条件，并由此推论，土地财政没有剥夺农民的土地财产收益，它以促进帕累托最优的方式界定产权。如果基础设施建设是经济发展中的一个至关重要的条件⑤Barro, R.J.,“Government spending in a simple model of endogenous growth”.Journal of Political Economy, 1990,Vol.98(5), pp.103-125.⑥Gramlich, E.M.,“Infrastructure investment: a review essay”, Journal of Economic Literature, 1994, Vol.32,pp.1176-1196.，那么，本文在理论上的一个可能的边际贡献是，在中国式分权理论框架下，将中国经济奇迹解释为“把地方政府发展经济的融资方式搞对”。本文的余下内容安排如下：第二部分是研究背景，介绍中国的经济体制、土地管理制度和土地财政历史沿革；第三部分是理论基础，评介相关文献；第四部分是理论模型，证明在中国式分权体制中，土地财政是亨利·乔治定理在现实世界里的成功应用；第五部分回应了学术界对土地财政的批评；最后是本文的结论和政策建议。

二、研究背景

（一）中国的经济体制

中国经济体制的特征是政治集权下的经济分权，学术界称之为“中国式分权”。它不同于联邦制之处：政治权力和各级地方主官的人事任免权集中于上一级政府直至中央政府；不同于计划经济之处：各级政府培育市场、依靠市场，而不是否定市场；同时，地方政府被赋予独立发展经济的职责。在中央对地方官员的政绩考核指标中，经济增长、税收、基础设施建设等相对硬性的指标占了相当大的权重。这被称为“官员晋升锦标赛”，它塑造了中国地方官员特别具有“企业家精神”的特质。Xu总结道，中国经济体制的成功之处在于，强势的中央向地方各级官员提供了正确的激励①Xu, Chenggang, “The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development.” Journal of Economic Literature, 2011, 49(4), pp.1076-1151.。Li和Zhou的经验分析结果证实中国地方政府确实存在为晋升而进行GDP竞争的行为②Li, Hongbin and Zhou, Li-An, “Political turnover and economic performance: the incentive role of personnel control in China,” Journal of Public Economics, Elsevier, 2005, vol.89(9-10), pp.1743-1762, September.。

（二）中国的土地管理制度

现行的土地管理制度的特点是地权分置：农民集体拥有农业用地的所有权，但没有将农业用地转为城市建设用地的权利；城市土地只能由国家所有。法律从城市国有土地所有权中分离出国有土地使用权，通过国有土地使用权出让和转让制度实现土地资源的市场化配置③根据1990年《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将在一定年限内的土地使用权让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移，包括出售、交换和赠与等行为。。由于法律规定非农建设只能使用国有土地，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”④引自1998年《中华人民共和国土地管理法》第六十三条。，因此，新增城市建设用地只能由政府将集体土地依法征收为国有土地，再以招、拍、挂等形式向用地单位出让国有土地使用权⑤1994年《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”。1998年《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”、第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租于非农建设”。，由后者进行开发或流转。我们称这一土地管理制度为“农民集体土地的非农开发权国有制度”。这一制度导致农地转用增值归属于地方政府，由此产生土地财政收入。

（三）土地财政的历史沿革

土地财政是从1980年创建深圳经济特区开始的⑥有文献认为“土地财政”是地方政府在分税制改革后的“无奈之举”。分税制改革导致“财权上置中央，事权下移地方”，地方政府面临“财权与事权不匹配”的局面，不得不推行土地财政—通过“掠夺之手”剥夺农民和市民—弥补财政收支缺口。我们认为，以1994年开始的分税制改革作为土地财政形成的原因，无法解释1980年就存在的土地财政；也无法解释1994-1999年地方政府的土地财政依赖率的大幅下降的事实。对此的实证研究参见王智波、徐佳：《分税制是如何影响房价的？》，《世界经济文汇》，2018年第1期。。创建之初，深圳是一个贫穷落后人口不足3万的边陲小镇，缺少资金，拓荒者想到了“以地生财”的办法—与港商合作开发，将所获得的土地使用费和开发利润投入城市建设。这使得“昔日杂草丛生的罗湖小区，很快变成了高楼林立的商业、金融中心”①卜凡中：《我们房地产这些年》，浙江大学出版，2010年。。时任广东省经济特区管理委员会主任兼深圳市委第一书记、市长的吴南生同志这样评价罗湖小区建设：“不花国家的投资，建设一个现代化城市，深圳经济特区的这一实践，是深圳对全国的又一个贡献。建成罗湖小区，是深圳特区的决定性战役，没有这一仗就没有今天的深圳”②吴南生：“我去办，要杀头就杀我，第Ⅱ部分：罗湖风波”，改革开放30年口述史（1978-2008），广州数字图书馆http://www.gzlib.gov.cn/ztOralHistory/16348.jhtml。。

在理论上，如何在坚持社会主义公有制，同时，实现土地的商品化经营和市场化配置是当时理论界和实务界面对的一个难题。攻克这一难题的历史性突破是1987年深圳和上海试点在城市土地国有制不变的情况下，依据所有权和使用权相分离原则，有偿出让国有土地使用权③按深圳志史办王硕的报告，十三大以后，深圳市委和市政府参照香港等地的做法和经验，向中央提交了《关于选若干点试行土地使用权有价转让的建议》。1987年7月，国务院主要领导批复，同意深圳、上海、天津、广州等城市纳入第一批试点城市。来源：王硕：《1987-1994年深圳特区的发展历程》，《中国沿海城市的对外开放》，中国共产党党史网http://www.zgdsw.org.cn/BIG5/218994/219014/index.html。紧接着，1988年，全国人大对《宪法》和《土地管理法》相关条款进行了修订④1988年4月，全国人大通过宪法修正案，删除了《宪法》第十条第四款中“禁止土地出租”的规定，在坚持“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”的同时，增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。同年12月，全国人大常委会根据宪法修正案通过了关于修改《土地管理法》的决定，在《土地管理法》中删除了“买卖、出租或者以其他形式非法转让土地的，没收非法所得”的内容，增加规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，并授权国务院制定具体办法。。1990年国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。这标志着“土地财政”制度在全国范围内建立起来。

然而，《集体土地使用权转让暂行条例》没有随之出台⑤1988年《土地管理法》修订案授权国务院制定“集体土地使用权转让暂行条例”。，1994年《城市房地产管理法》和1998年《土地管理法》还一改初衷，禁止集体土地使用权出让、转让或者出租于非农建设。发生这一变故与20世纪80年代后期到90年代初，集体土地使用权转让实践有关。在这一时期，“房地产开发商、用地单位和农民集体组织自行谈判征地、购地”，导致政府基础设施投资所产生的土地增值为房地产开发商获得，政府的城市建设资金入不敷出，难以为继。以珠海为例，“1980-1986年，珠海市政府投入市区市政建设、基础设施和土地开发的资金共30多亿元（含外债）。但是政府通过房地产公司交税和上缴利润仅回收2556.6万元。”⑥珠海市国土局：《实施土地管理“五个统一”的体制提高土地资源开发利用的效益》，《中国人口资源与环境》第2卷第1期，1992年，第68～70页。为解决城市建设资金不足问题，珠海市政府1991年6月建立了政府完全垄断土地一级市场的“五统一”体制，即土地由政府统一规划、统一征用、统一开发、统一出让和统一管理。1991年、1992年和1994年，中央三次在全国范围推广珠海经验⑦茹晴：《梁广大珠海为官16年》，中国经济出版社，2001。。与之相关，1994年出台的《城市房地产管理法》明确规定政府是城市土地一级市场唯一合法卖方，从而，在法律层面上确立了“集体土地的非农开发权国有”制度。这标志着与土地财政配套的法律制度已经完备。

（四）学术界对土地财政的评价

学术界普遍对“土地财政”持否定的态度。数千篇文章指出“土地财政”的弊端有：（1）剥夺农民的土地增值收益①蒋省三、刘守英、李青：《中国土地政策改革：政策演进与地方实施》，上海三联书店，2010年。；（2）抬高房价，损害了购房者福利②LI Yong-le and WU Qun, "Land Market Development and the Farmland Conversion for Non-agricultural Use:Assessment and Calculation Based on Inter-provincial Panel Data"，China Land Science, 2009, 23(11), pp.45-49.；（3）导致区域“竞次”（race to the bottom），对经济、民生、社会乃至环保方面产生负面影响③陶然、陆曦、苏福兵、汪晖：《地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思》，《经济研究》，2009年第7期。；（4）不具备可持续性④王文剑、覃成林：《地方政府行为与财政分权增长效应的地区性差异》，《管理世界》，2008年第1期。；（5）通过土地抵押融资累积了地方政府的债务风险⑤陈明：《土地财政的多重风险及其政治阐释》，《经济体制改革》，2010年第5期。。

地方官员和学术界对土地财政的评价截然相反。厦门市规划局局长赵燕菁撰文称，“基于土地一级市场垄断的土地财政是中国特有的城市化道路的核心，中国经济的高速发展很大程度上就是建立在土地财政的基础上。没有土地财政，就没有近年来的基础设施建设，也就没有地方政府大规模补贴地方工业。几乎所有大型工业项目，背后都有地方政府的大规模补贴，而补贴绝大部分来自于土地财政”⑥赵燕菁：《放弃土地财政是自毁长城》，《第一财经日报》，2010年9月2日，第A06版。。他对学术界的批评回应道：“不要轻言放弃一个在实践中已经被证明是成功的经济制度。现在一边倒地否定土地财政，是十分危险的。”⑦赵燕菁：《放弃土地财政是自毁长城》，《第一财经日报》，2010年9月2日，第A06版。

理论界与实务界分歧远未弥合，因而，有人据此将土地财政称为“臭豆腐”—闻起来很臭，吃起来很香。我们认为，赵燕菁对土地财政功能的解释接近事实，但是没有揭示土地财政的本质，因此，无法化解学术界对土地财政弊端的批评。本文试图根据亨利·乔治定理（HGT）规范的证明土地财政是使用者付费，它将导致帕累托有效，从而为土地财政建立一个坚实的理论基础。

三、理论基础与命题提出

城市基础设施是典型的地方公共物品（local public good），在一定范围内具有非排他性和非竞争性。学术界对如何有效率的为地方公共产品融资积累了丰硕的成果。

微观经济学认为，在给定个人偏好条件下，个人的边际效用与市场价格相等时，交换达到一般均衡。私人产品按照统一的价格出售，消费者通过数量调整来使价格与边际效用相等；公共产品的不可分性导致所有的消费者必须消费相同数量，由于人们偏好的不同，在相同数量上边际效用不同，因而，公共产品不存在帕累托最优的市场解。Musgrave指出，非竞争性和非排他性导致的搭便车行为导致政府无法按偏好征收不同的税收，从而，征税为公共产品融资是无效率的⑧Musgrave, Richard A., "The Voluntary Exchange", Theory of Public Economy, Quarterly Journal of Economics 1993, 53, pp.213-237.。Samuelson从理论上证明在公共产品的支出水平上不存在“市场解”，他说，“分散的价格体系不能确定集体消费的最优水平”，因而，“有必要尝试其他类型的投票机制或信号传递方式”⑨Samuelson, Paul, "The Pure Theory of Public Expenditure", Review of Economics and Statistics 36, 1954, pp.387-89.。Samuelson关于使用投票机制解决公共产品供给的帕累托有效性的想法遭到阿罗不可能定理的质疑。Stiglitz总结公共产品供给存在的三个基本问题：一是显示问题，居民对公共产品的支付往往有谎报偏好的动机；二是社会选择问题，即阿罗不可能定理；三是公共产品的管理，居民为选择合适的公共管理者而获取信息的积极性和公共管理者提供公共产品的积极性，要么没有，要么不完全。因而，与私人部门相比，公共部门没有实现资源的最优配置①Stiglitz, J.E., "The Theory of Local Public Goods Twenty-five Years AfterTiebout: A Perspective." Local Provision of Public Services: The Tiebout Model after Twenty-five Years, Academic Press, 1983.pp.17-53.。在宏观经济学领域，Barro②Barro, R.J.,“Government spending in a simple model of endogenous growth”.Journal of Political Economy, 1990,Vol.98(5), pp.103-125.指出通过税收筹资来建设公共基础设施是无效率的，当资本被征税时，经济增长会下降。

一个颇具影响的解决方案由Tiebout提出。他认为如果居民能够在社区之间迁移，那么，对于地方公共产品而言，存在市场解。居民通过“用脚投票”显示出偏好，社区竞争类似于厂商竞争，将导致资源的有效配置③Tiebout, C.M., "A pure theory of local expenditures", The Journal of Political Economy, Vol.64, Issue 5 (OCL,1956), 416-424.。Stiglitz指出Tiebout模型缺乏现实性。如果居民的偏好是异质的，Tiebout模型要求社区的数量与居民类型数量一样多，以至于公共产品实质上变成了私人产品，才会导致帕累托最优④Stiglitz, J.E."The Theory of Local Public Goods Twenty-five Years AfterTiebout: A Perspective." Local Provision of Public Services: The Tiebout Model after Twenty-five Years, Academic Press, 1983.pp.17-53.。Banzhafand Walsh提供的经验证据表明由环境质量导致“用脚投票”机制是存在的，但是却没有证据表明居民的迁移是因为公共产品的差异⑤Banzhaf, H.Spencer and Randall P.Walsh,“Do People Vote with Their Feet? An Empirical Test of Tiebout”.American Economic Review, 2008, Vol.98(3), pp.843-63.。Tiebout模型的根本缺陷在于忽略考虑空间因素。在“用脚投票”的空间模型中，如果社区在公共产品、政府效率、工作机会或者税收等方面存在任何差异都将因人口集聚而资本化在土地价值中；那么，除非对集聚所产生的级差地价征收充公性质的税收，并以此支付政府所提供的公共服务，否则，Tiebout模型仍然是无效率的。当然，沿着这一逻辑，Tiebout模型就转化为亨利·乔治定理（HGT）。

HGT被称为地方公共产品融资的“黄金规则”，由Stiglitz⑥Stiglitz, J.E., "The theory of local public goods".In: Feldstein, M.S.and R.P.Inman (eds.) The Economics of Public Services.MacMillan, London, 1977.pp.274–333.、Arnott和Stiglitz⑦Arnott, Richard J and Stiglitz, Joseph E,“Aggregate Land Rents, Expenditure on Public Goods, and Optimal City Size”, The Quarterly Journal of Economics, 1979, Vol.93(4), pp.471-500.首先提出并命名⑧我们有必要指出HGT与19世纪的经济学家亨利·乔治（Henry George）提出的单一税（single tax）理论的区别。亨利·乔治本人主张“Value capture”—社会发展和公众活动所带来的土地增值，应由政府获得供全社会使用，他认为对地租征收一个充公性质的税收，足以废除其他所有的税收，此即单一税制理论。其依据是：（1）由地主获得土地增值是不公平的，单一税可以有效地改善公平；（2）对城市级差地价征收充公性税收是无扭曲的，不会阻碍资源配置。亨利·乔治没有预见到HGT。在HGT里，对级差地租征收充公性税收用于支付地方公共产品供给是帕累托最优的必要条件。因此，是为了达到帕累托最优，对土地“涨价归公”，而不是因为公平或“涨价归公”不影响资源配置才对土地转用增值征收充公性税收。。他们认为，如果经济活动在空间上的集中是由地方公共物品引起的，并且城市人口规模是最优的，那么，总级差地租等于公共支出。这时，对总级差地租征收充公性税收为公共产品融资，就可以实现帕累托最优。在他们的模型中，最优的城市规模可以由总地租等于公共物品的支出来刻画。本文将Stiglitz①Stiglitz, J.E.,“The theory of local public goods”.In: Feldstein, M.S.and R.P.Inman (eds.) The Economics of Public Services.MacMillan, London, 1977.pp.274–333.和Arnott和Stiglitz②Arnott, Richard J and Stiglitz, Joseph E,“Aggregate Land Rents, Expenditure on Public Goods, and Optimal City Size”, The Quarterly Journal of Economics, 1979, Vol.93(4), pp.471-500.证明的HGT称为HGT第一定理，它关注的是公共产品的消费领域。HGT第二定理由Mirrlees③Mirrlees J.A.,“The Optimum Town”, The Swedish Journal of Economics, 1972.Vol.74, No.1, pp.114-135.、Starrett④Starrett, D.,“Principles of optimal location in a large homogeneous area”, Journal of Economic Theory 9, 1974,418-48.和Flatters et al.⑤Fujita, M.and J.F.Thisse, Economics of agglomeration: cities, industrial location and regional growth.Cambridge,MA: Cambridge university press, 2002.提出⑥这三篇文章并没有使用HGT定理命名自己的发现。，他们关注生产领域的规模报酬递增，认为集聚与规模报酬递增有关，核心内容是在均衡—最优城市系统中，每一个城市的产品和劳动力按它们的竞争水平定价时，总级差地租正好补偿生产活动中所产生的损失。近期，Fu发展了一个动态HGT⑦Fu, S.,“Essays on urban agglomeration economies”.Ph.D.thesis, Boston College, 2005.。Kawano研究了城市转型中的动态HGT⑧Kawano, M.,“Henry George Theorem in a Dynamic Framework Without Accumulation of Public Goods”.KwanseiGakuin University School of Economics Discussion Paper 92, 2012.。Behrens和Murata在垄断竞争环境中讨论了HGT的有效性⑨Behrens, K.and Y.Murata,“City size and the Henry George Theorem under monopolistic competition”, Journal of Urban Economics, 2009, Vol.65, pp.228–235.。Behrens、Kanemoto和Murata证明了HGT在次优环境中的有效性⑩Behrens, K.; Kanemoto, Y and Murata, Y.,“The Henry George Theorem in a second-best world”, Journal of Urban Economics, 2015, Vol.85, pp.34-51.。

在本文中，我们试图证明中国的土地财政是HGT的应用实例。我们借鉴Mirrlees⑪Mirrlees J.A.,“The Optimum Town”, The Swedish Journal of Economics, 1972, Vol.74, No.1, pp.114-135.Arnott和Stiglitz⑫Arnott, Richard J and Stiglitz, Joseph E,“Aggregate Land Rents, Expenditure on Public Goods, and Optimal City Size”, The Quarterly Journal of Economics, 1979, Vol.93(4), pp.471-500.的建模思路，证明在中国特定情形，即居民由于进入城市时间不同而具有不同效用水平；地方政府主导城市化的目标是追求人均收入最大化而不是福利最大化的情形中，农地转用增值（即土地财政收入）等于政府对基础设施的投资仍是空间一般均衡的必要条件。

四、模型

（一）居民的行为

假设城市呈环状，工作区集中在圆心，生活区环绕工作区，城市外围是农地。城市由同质居民个体组成。个体的工资为m。假设个体使用公共交通作为通勤工具，f是个体花费在通勤上的非货币性的体力、时间和拥挤产生的各种不舒适。令t为距市中心的距离，对任意给定的t，个体的效用u是消费z、土地居住面积s的增函数，是通勤f的减函数。对于给定的z、s和f，u是t的减函数。R(t)表示居民在效用水平为ū的条件下，愿意对城市中t处所支付的最大单位土地租金，空间经济学称之为竞租函数。当城市居民的效用水平大于保留效用即u≥ū时，个体持续进入城市。在上述假设下，如果同质个体是在不同时点进入城市，那么，先进入城市的个体会选择离工作区更近的地点居住，而后进入城市工作的个体不得不在更远的地点住居，他们因此会承受更多的通勤成本。同质的个体由于进城先后不同而效用水平不同，这一情形符合中国城市的现实。

我们以c·f表示通勤成本的货币价值，c是折算系数。代表性个体的最优问题可表示如下：

构造Lagrange函数，由Karush-Kuhn-Tucker条件可解出

式中，下标表示偏导数，λ是Lagrange乘子，表示收入的边际效用。

（二）迁移均衡与城市均衡

假设经济体的生产只使用劳动，设城市人口为N，城市生产函数为Y(N)。按Starrett（1974）、Fujita和Thisse（2002）的证明，在空间均衡中，工资等于边际产量，即dY/dN＝Y'(N)＝m(N)。假设城市存在集聚效应mN＞0，农村不存在集聚效应，令个体在农村的收入为y。

当个体由农村进入城市，他的收入增量为Y'(N)-y。假设农村土地租金和通勤成本为零，则R(t)就是城市居住用地和农村农业用地的级差地租，在现实世界中，它是农地转用收益。在人口可迁移的条件下，若个体从农村迁移到城市，效用增加，那么，更多居民将进入城市。在迁移均衡时，迁徙者从收入增加得到的好处必然被居住成本和通勤成本上升所抵消，即

个体迁移处于均衡意味着城市体系也处于均衡。这时，没有人能从农村迁移到城市或从一个城市迁移到另一个城市获得更高的效用；同时，城市也不能从规模报酬递增中获得福利的改善。

（三）官员“经营城市”

一般而言，个体感受到的通勤成本f(t)与城市基础设施P负相关。在晋升竞赛中，地方官员们以人均收入最大作为目标，通过增加基础设施（如修建立交桥、快速路和轨道交通等），减少通勤成本，引导人口流向城市，直到集聚效应使得城市人均产出实现最大化。

（四）城市人口规模与城市生产

由于存在规模经济效应，城市生产函数有如下特征

设D(t)表示相对人口密度梯度，单位化D(t)使得，即D(t)=1/Ns(t) 。

假设所有城市居民消费的z和城市基础设施P全部由城市生产提供，即

（五）人均产出最大化的一阶必要条件

由生产函数一阶必要条件可知，Y'(N)=Y(N)/N时，人均产出实现最大值。将式（8）代入Y'(N)=Y(N)/N，得

化简，得

其中dz(t)/dN表示，在t处，N的一个无穷小的增加所带来的z的增量。如前所述，人均收入最大时，通勤成本产生的负效用被城市基础设施改善所消解；同时，当城市规模处于均衡时，个体效用不受城市人口变化的影响，这意味着

将式（11）和式（4）代入式（10），消去1/N，得

式（12）表明，人均产出最大化的必要条件等价于基础设施投资支出等于总级差地租。这等于说，在城市体系均衡时，将总级差地租充公，并由政府将之用于基础设施建设，是人均GDP最大化的必要条件。

至此，我们证明了亨利·乔治定理的中国现实版—在晋升竞赛激励下，地方政府通过增加基础设施投资引导城市人口集聚，当人均收入达到最大化目标时，农地转用增值等于基础设施支出，因此，土地财政是城市体系均衡中人均收入实现最大化的一阶必要条件。

五、对批评的回应

（一）土地财政剥夺了农民土地财产权吗？

农地转用增值归属于地方政府（土地财政）没有剥夺了农民土地财产权。农民集体土地之所以可以转为城市商住用地，是因为人口流入城市；人口之所以流入城市是因为政府集聚了要素。按HGT，当城市体系均衡时，农地转用增值用于支付城市基础设施投资之后没有剩余。因此，即使农民有能力自主城市化—自主投资基础设施，集聚产业和人口，农民所获得的土地转用收益并不比政府给予的征地补偿高。

应该强调的是，归属于政府的土地使用权出让收入只能限于农地转用增值部分，而农地本身的价值必须归属于农民。也就是说，土地财政必须建立在对失地农民公平补偿和妥善安置的基础之上。所谓公平补偿是指按土地的农业机会成本足额补偿给农民并保证农民的福利不因征地而受损失。如果补偿水平低于土地农业机会成本或者农民因失地而丧失经济来源，那么，土地财政就侵犯农民的土地财产权。另外，如果农民不愿意接受政府征地条件，那么，政府应该保障农民的土地耕作权。在农民没有违背契约—变更土地的农业用途的条件下，政府也应该遵守契约，不应强行征地。毕竟，尊重公民个人的合法权益是法治社会应该遵守的规则。

（二）土地财政损害了购房者的利益吗？

对这个问题，我们从两个方面看：（1）从形成机制上看，土地财政不是税收，没有强制性，它是以人口流入城市和居民购买住房为前提。如果土地财政损害了居民或购房者的福利，那么，人口不流入城市或者居民不购买住房，就没有土地财政。（2）从资金来源和使用去向上看，土地财政的支付者是住房购买者，土地财政的净收入也只能被用于城市建设支出，使购房者受益。因而，土地财政是使用者付费，它不会损害购房者的利益。

（三）土地财政会导致地方政府债务危机吗？

在土地财政实施过程中，地方政府的融资平台会以土地使用权为抵押，从银行取得借款①为规避“地方政府不得借款”的法律规定，政府往往通过组建融资平台公司，以土地为担保标的物或者明确以土地出让收入作为还款来源向银行取得贷款。。如果地方政府或银行，两方中的任何一方是硬预算约束，那么，按HGT，土地财政收入能够恰好抵偿城市建设融资产生的土地抵押贷款，土地财政不会导致地方债务危机。然而，目前无论是地方政府还是商业银行都有软约束的问题。在晋升竞赛中，地方政府的投资冲动无法遏制。在这样的情况下，不论是否实施土地财政，中国都存在过度投资导致债务担负过重的风险②当前，中央政府应对地方政府隐性债务风险的对策是使用行政手段禁止地方政府通过融资平台向银行举借土地抵押贷款。资料来源：财政部2016年2月下发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》。。

（四）土地财政会导致“竞次”吗？

有学者指出在“中国式分权”的体制中，官员陷于“为增长而竞争”的囚徒困境。其纳什均衡策略是不顾及一切与增长无关的问题。因而，地方政府会减少对地区经济增长无直接贡献“非经济性公共物品”的供给③傅勇：《财政分权、政府治理与非经济性公共物品供给》，《经济研究》，2010年第8期。；放松环境规制标准和劳动保护标准④Tung Samuel，and Stella Cho，Determinants of Regional Investment Decisions in China: An Econometric Model of Tax Incentive Policy, Review of Quantitative Finance and Accounting, 2001(17).。结果，“中国式分权”将导致区域“竞次”（race to the bottom）的发展模式⑤陶然、陆曦、苏福兵等：《地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思》，《经济研究》，2009年第7期。。

我们认为，土地财政能够克服“中国式分权”导致的“竞次”。因为土地财政成功实施的关键在于土地增值，而土地增值离不开经济繁荣，环境宜居和公共服务设施的健全。在土地财政发展模式下，城市化、工业化以及官员晋升竞赛中产生的所有外部性效应都将资本化在土地价格之中，从而，内生化在土地财政之中。因此，土地财政不会导致“竞次”，倒是放弃土地财政，出现“竞次”的可能性更大。

（五）土地财政的不可持续性

从收支途径来看，土地财政不可持续，但是，它不需要持续。当城市化完成之后，城市不再需要大规模的农地转用，同时，也不再需要有大规模城市基础设施投资支出。届时，中国的地方政府由发展型政府向服务型政府转型，其融资模式也应该由土地财政向房产税转型。通过房产税为城市化完成之后的基础设施更新改造融资还产生了一个额外的好处—衔接国有土地使用权期满后的续期问题。

（六）为什么现阶段不应该使用房产税取代土地财政？

简单说，因为土地财政是使用者付费，而房产税不是，因此，使用房产税取代土地财政为城市建设融资将导致无谓损失。具体如下：以土地财政为城市建设融资是使购房者在享受城市化的边际收益，同时承担城市化的边际成本；以房产税为城市建设融资则是由全体城市居民按住房价值支付购房者（新进入城市人口）所产生的成本（由新增城市基础设施需求来衡量），它将导致大城市人口的过度膨胀和与之对应的大城市对中小城市和农村的资源（包括人力资源和金融资本）的过度抽取。下图更进一步解释使用土地财政为城市建设融资与使用房产税为城市建设融资的差异。

图：使用土地财政为城市建设融资与使用房产税为城市建设融资的差异

六、结论与政策建议

本文提出中国之所以拥有更好的城市基础设施是因为实施了土地财政。地方政府一方面，通过投资基础设施，提升城市集聚水平，实现人均收入最大化；另一方面通过获得农地转用增值，支付城市基础设施建设成本，实现财政收支平衡。本文证明：当城市人均收入达到最大化时，农地转用增值收入等于基础设施投资，因此，政府实施土地财政将是城市化进程处于帕累托最优的必要条件。由此，本文推论：土地财政明晰了产权，节省了交易成本，且没有侵犯农民的土地财产权。

土地财政是使用者付费，它源于购房者对国有土地使用权的购买，将用于城市基础设施投资，使购房者受益的事实。但是房产税不是使用者付费，在城市化进程尚未结束时使用房产税为城市建设融资将导致无谓损失。土地财政以要素集聚为前提，城市化、工业化过程中产生的外部效应都将资本化于商住用地的价值之中，因而，不会衍生出地方政府“竞次”。

当然，本文的结论“土地财政是保证城市化处于帕累托最优的必要条件”是在一定假设条件下得出的，其中两个关键假设的现实性需要引起特别关注。一是土地财政只能来自农地转用增值，农地的机会成本是农民长久生计来源，必须留给农民。二是政府和银行必须受到硬约束。软约束会导致地方政府过度投资和债务负担过重，从而产生债务风险。