非经营性政府投资代建项目管理控制的几个要点

文/胡宇、王晓红 天津泰达建设集团有限公司 公共事业代建部 天津 300457

2004年7月16日国务院发布国发[2004]20号文件《国务院关于投资体制改革的决定》指出，对非经营性政府投资项目加快推行"代建制"。即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。“代建制”是我国借鉴国外经验结合国内实际情况，为了理顺政府与市场的关系，实现项目投资、建设、管理、使用主体的分开，提高项目建设专业性，预防政府项目建设中的“三超”和寻租问题的改革举措。

国务院文件发布后，全国各地政府进行了贯彻与执行，产生了大量的实践样本。项目代建涉及投资方、使用方、代建方、政府行政管理部门、政府建设管理部门等多方主体，由于多方主体通过合同关系形成不同的组合，所以在各地的实践过程中又形成了不同的代建模式。其中，非经营性政府投资项目针对代建方而言不涉及融资问题，因全委托代建和项目咨询服务这两种模式在项目建设各方的法律关系上相对清晰，所以本文对此两种模式下项目管理控制要点作为对比分析，可以为其它类型代建模式下的项目管控提供一定的借鉴。

1、代建项目管理模式

如上文所述，非经营性政府投资项目因参建与管理各方的不同组合衍生出不同的项目管理模式。比如：投资单位、使用单位、代建单位三方作为合同主体的浙江模式；项目法人单位与代建单位作为合同主体的上海模式；使用单位与代建单位作为合同主体的湖南模式；使用单位的上级行政主管部门与代建单位作为合同主体的福建模式等等。实际上不论哪种模式，都是各地依据国务院文件精神，结合本地实际情况，合理切分政府投资方、使用方、代建方、政府管理部门之间的权利与义务关系，从而发挥多方主体的各自优势，规避单一主体权力不受约束的问题。

如果单纯从代建单位的角度出发，其所拥有的权力及相应承担的责任和义务主要取决于是否由代建方与设计、监理、施工等项目建设相关方签署合同。如果均由代建方与项目建设各方签订合同，则类似于BT 项目，代建单位应对工程的造价、工期、质量、安全等承担责任，项目建成后交付给使用单位，政府支付给代建单位一定管理费用，在本文中称为全委托代建模式。这种全委托代建模式下代建单位决策自由度大，利于发挥其组织和人员方面的特长。而另一个方面，非经营性政府投资项目比如学校、医院、场馆等具有特定使用用途，如果项目全权授权给代建单位，虽然在控制工期、成本等方面具有一定的优势，但因代建单位权利过大，在保证项目品质和使用方特定要求上就会有所不足。

本文所指的咨询服务代建模式则是指项目相关合同由业主（可能是投资方也可能是使用方或者政府特定部门）与项目相关方直接签署，代建单位仅提供第三方咨询服务。这种模式的优点是法律主体单一明确，缺点是代建单位处于弱势地位，其专业特长和能动性不易发挥。

全委托代建模式和咨询服务代建模式各有其优缺点，各地实践的代建项目操作模式也有处于两者之间的衍生模式，这需要根据各地政府的政策要求、项目特点、业主单位和代建单位的具体情况而定。

2、代建项目组织设计要点

组织设计是保证代建项目良好运行的基础条件。全委托代建模式下，理论上代建单位对项目成果负全面责任，项目管理团队可以完全由代建单位自行组建。由于代建单位对项目的决策自由度较大，业主在对代建单位的约束上，可以在代建合同中就代建单位的责权利进行约定的同时，在项目全流程中设置关键节点审批。比如，投资批复、预算批复、工期批复等等；也可以通过组织结构安排，在代建单位的项目管理团队中设定特定岗位，派驻相应人员，接受双重管理。这种组织安排在一定程度上会增加管理难度，但另一个方面可以提高沟通效率，降低控制节点的数量。

在咨询服务代建模式下，代建单位相对处于弱势地位，容易成为办理各种前期证件的“跑腿工”，招标和施工阶段的“摆设”。因为各地方与代建单位签署代建合同的主体不同，为保证代建单位专业性和积极性的发挥，可以在组织设计时适当借鉴传统上的指挥部或者联席会议模式引入第三方代表。比如若政府投资单位作为合同主体的可以引入使用单位代表，反之亦然。这种组织结构安排可以适度规避作为合同主体的政府单一部门权力过大，实现有效的权力结构平衡。

3、代建项目成本控制要点

避免项目最终结算超出投资计划是政府性项目采用代建模式的原因之一。除了项目主管人员的权力寻租外，造成项目超支问题的主要技术原因一般是初始设计标准超标、项目变更签证量超出规定比率。具体管控措施是通过限额设计控制项目总价，通过设定项目签证变更比率上限控制变更量。通常意义上讲，施工图设计的完成代表着项目最终产品定型，所以在设计阶段应尽量细化产品方案。材料选型定板越明确，后期成本偏差越小，产品质量越易得到保证。

若项目采用全委托代建模式，以上的成本控制措施可以在代建合同中予以明确和细化。另外，业主方可以委托设计优化公司对设计图纸质量进行把控，也可以聘请第三方造价公司对代建单位的预算进行复核。

若项目采用咨询代建模式，为了防止寻租行为，政府可以把与优化公司和造价公司签订合同的主体单位设为上文提到的第三方，若第三方因政策原因不能作为合同主体的，可以针对合同执行与付款增加第三方审批环节。在施工阶段的质量和成本管控属于工程管理范畴，主要需要发挥监理单位的职能，政府可以把与监理单位签订合同的主体设为第三方。

4、代建项目进度与质量管理要点

针对项目的工期和进度管理，全委托代建模式需要在合同中约定总工期的同时约定项目关键节点的进度，并和实际的代建费用挂钩。为了保证工期进度和工程的质量，业主单位除了项目建成后的验收外，可以把审查工程总分包结构、约定总分包的最低资质条件作为事前控制，隐蔽工程和关键环节的分部工程验收作为事中控制。

对于咨询服务代建模式，影响工期一般的原因是业主单位缺乏工程管理并、串行穿插管理的经验。为了发挥代建单位的专业性特长，在代建合同中就代建单位工期管理的职能最好予以明确和细化。另外，由于咨询代建单位并不在项目建设各方的合同主体中，为了发挥代建单位的专业优势，业主单位有必要授权单一项目负责人，避免代建单位接受多重领导。

以上以全委托代建和咨询服务代建两种代建项目管理模式作为代表，对代建项目管理模式下的组织、成本、进度与质量管理进行了初略的分析。在实际的项目管理中，除了以上提及的项目管理控制要点外，业主单位可以在代建合同文本中根据项目特点和关注点设定其它关键审批环节，比如设计成果审批、变更签证审批等等，实现对项目的全程把控。这具体需要视业主单位自身的意愿和能力而定，并需要在实际执行过程中注意体现效率原则。

工程项目一般都具有投资周期长、资金额大、风险点多等特点。政府性项目采用代建模式引入专业代建单位，在项目组织层面一定程度上解决了政府投资项目的“三超”问题。通过本文的分析，针对不同的代建模式我们可以在细化代建合同、设定奖惩机制的同时，采用设计具体的项目管理架构、引入项目关联第三方、聘请独立技术专业机构、设置节点审批等方法对代建项目的关键点进行管理控制。