行政处罚决定因何被撤销

文 | 张趁心

案情介绍

2013年，村民王某在自己承包的2100平方米土地上建木材加工厂，2016年木材加工厂经营不善，王某和村民张某协商，以65200元将该木材加工厂转让给张某建设面粉厂。2018年，张某又将面粉厂以8万元转让给李某之后，李某在该土地上将面粉厂改建为加油站。某县国土资源局发现后，经过调查认为，李某建设加油站行为已经构成违法占地，遂对李某下达土地行政处罚决定，一是责令李某退还非法占用土地。二是限15日内拆除在非法占用土地上的建筑物，恢复土地原状。三是对违法占用土地处以罚款。李某接到土地行政处罚决定后，没有申请行政复议，而是选择直接上诉县人民法院，要求撤销某县国土资源局的行政处罚决定。县人民法院审理后认为，某县国土资源局作出的处罚决定，存在认定事实不清，处罚主体错误，应当予以撤销。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定作出判决：一、撤销某县国土资源局作出的土地行政处罚决定。二、被告重新作出具体行政行为。

问题分析

本案错综复杂，个人认为以下原因造成土地行政处罚决定被县人民法院依法撤销。

一是认定事实不清。本案中，2013年村民王某擅自在自己承包的2100平方米土地上建木材加工厂的行为，没有得到县级以上国土部门的批准，已经构成违法占地行为；2016年，王某和张某协商，以65200元将该木材加工厂出租给张某建设面粉厂的行为，同样没有得到县级以上国土部门的批准，已经构成违法出租集体土地使用权行为；2018年，张某又将面粉厂以8万元出租给李某改建为加油站行为，也没有得到县级以上国土资源部门的批准。

本案涉及地块从耕地改变为加油站过程中，村民王某先后存在违法占地行为和违法出租集体土地使用权行为，村民张某存在同样违法出租集体土地使用权行为。对此，某县国土资源部门首先没有对以上违法事实及责任进行认定和追究行政责任，这是县人民法院认定国土资源部门“认定事实不清”的真正原因。

二是处罚主体错误。本案中李某租赁张某面粉厂改建为加油站行为，是李某签订土地租赁合同后改建的行为，是一种间接的违法行为，按照目前国土资源部门的职责和权限，显然国土资源部门目前没有权力和资格认定租赁合同违法或者无效，所以，国土资源部门就不能直接认定李某改建加油站是违法行为。

同时，签订土地租赁合同是李某和张某之间的一种民事行为，具有一定的法律效力，只有李某和张某自行解除土地租赁合同或者双方通过民事诉讼方式解除合同的前提下，李某才构成违法占地，国土资源部门才能追究李某的违法占地的行政责任。但是国土资源部门在没有追究王某、张某法律责任的前提下，就直接认定李某违法占地显然不当。

三是应分先后处罚。本案中存在多人违法行为，应按违法时间先后顺序进行查处，一是村民王某构成违法占地行为，村民王某擅自在自己承包土地上建木材加工厂的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款的规定，属于违法占地行为，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，应责令王某拆除后退还土地，并处罚款。

二是村民王某和张某同时构成违法出租集体土地使用权的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十三条的规定，应依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条的规定，对王某和张某没收违法所得并处罚款，结合规划情况进行拆除和没收。

三是李某构成间接违法占地行为，李某通过出租的方式取得土地使用权的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款的规定，属于间接违法占地行为，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，结合规划情况处以拆除或者没收，并处罚款。

案例反思

纵观本案，王某、张某既是非法转让土地的当事人，同时也是本案法律上的利害关系人，国土资源部门实施行政处罚前，应首先将王某、张某列为本案的行政处罚对象或者主体。不能直接认定李某构成违法占地行为。

同时，此行政处罚决定被依法撤销，再次给国土资源执法部门敲响了警钟，作为国土资源部门执法人员，要不断加强法律法规尤其是《土地管理法》《土地管理法设施条例》《行政处罚法》等主要及配套法律方面的学习研究，进一步提高适应复杂案件的分析能力和解决问题的能力。