土地确权纠纷成因及解决机制探析

王立云

(周口师范学院 马克思主义学院,河南 周口466001)

近年来,围绕土地流转而引发的纠纷数量呈上升趋势。据成都市中级人民法院统计,2015年以前,土地承包经营权纠纷虽时有发生,但数量较少,受案数每年只有几十件,且总体持平。但从2015年起出现了较大幅度的增加——当年受案数达267件,较2014年增长了4.04倍,且当年受理50亩以上规模流转纠纷的数量是2014年受理数量的22.89倍;2016年受案数达到470件,2017年受案数更是高达535件,其中近80%为土地承包经营权出租合同纠纷[1]。北京、上海两地仅2018年1至3月便公开审理土地纠纷案件366件,同比上升169.12%[2]。由此可见,如何化解农村土地纠纷已成为当下必须解决的问题。

一、土地纠纷产生的直接原因

(一)土地流转过程的不规范

虽然《中华人民共和国土地管理法》《农村土地承包经营权流转管理办法》《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》等法律法规对土地流转做出了详尽的规定,但在实践中仍有很多土地纠纷是因为土地流转过程中不合法、不规范引起的。北京市人民法院公开的涉及土地纠纷排名前三的案由分别是农村土地承包合同纠纷、土地承包经营权纠纷和土地租赁合同纠纷,其中农村土地承包合同纠纷位居首位,占比五成[2]。纠纷产生的原因有历次土地确权的不彻底、不规范造成大量的历史遗留问题;土地承包人因生老病死引起的变化;土地承包人因转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权引起的承包人的变化;在土地流转过程中,因土地流转形式不明确、承包合同不规范、权利证书填写错误以及时间久远造成的档案材料流失引发的纠纷等。有些纠纷则是长期不变的土地政策引起的,如农村某些宅基地使用权纠纷。长期不变的土地政策使村集体没有土地提供给需要宅基地的村集体成员,这些村民只能通过私下买卖、占用可耕地，占用集体空地等方式解决。

(二)土地确权后有潜在的巨大经济利益

1.土地确权后维权途径更顺畅

在土地确权以前,由于缺少土地权属凭证,发生土地纠纷时,首先要证明的不是侵权的事实及由此引起的后果,而是要证明自己对土地拥有使用权(所有权)。因种种原因,村民要证明享有土地使用权非常困难。土地确权后,由土地管理机关颁发土地权属证书,当发生土地纠纷时,土地权属证书便是土地归自己使用(或所有)的权利支撑,维权的途径会更为顺畅。

2.土地价值得到更充分的利用

土地确权后,附着土地上的其他价值进一步彰显。根据2015年8月10日国务院印发的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》,农村土地经营权、农民住房财产权,在满足基本条件后可以通过抵押农村土地经营权和农民住房财产权进行贷款。这一举措拓宽了土地的利用渠道,给农民融资提供了方便。

2012 年,浙江丽水市成为全国首个经央行批准的农村金融改革试点,农房抵押贷款业务顺势大力推进。截至2016 年末,丽水市累计发放农房抵押贷款 30 073 笔，共79.96 亿元,平均单笔贷款金额 27万元[3]。2008年10月,成都锦江区仿照出让国有土地的方式,挂牌出让两宗集体建设用地。这两宗使用期40年的商用土地最终以每亩80万元价格由一家私营企业竞得,并取得“集体建设用地使用权证”。这是自1987年中国法律允许国有土地使用权“招、拍、挂”以来,首次经由公开竞价实现的集体建设用地转让[4]。截至2018年10月,成都农村产权交易所累计成交各类农村产权交易1.5万余宗,成交总额近800亿元[5]。

土地利用形式的创新使土地拥有更大的潜在价值,拥有土地就是拥有了财富,在巨额财富的诱惑下土地纠纷数量也会增加。

3.安置补偿标准逐年提高

根据2010年6月26日国土资源部发布的《关于进一步做好征地管理工作的通知》要求,各地应建立征地补偿标准动态调整机制,根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况,每2至3年对征地补偿标准进行调整,逐步提高征地补偿水平。目前实施的征地补偿标准已超过规定年限的省份,应按此要求尽快调整修订。未及时调整的,不予通过用地审查。

2016年7月27日,河南省人民政府公布了《关于调整河南省征地区片综合地价标准的通知》,调整后的征地补偿标准有显著提高。更具特色的是,河南省征地区片综合地价标准不含被征地群众社会保障费用。而我们见到的补偿数额标准中,以郑州市为最高,郑州下属的登封市达到71 000元/亩,郑州市区内村庄为225 000元/亩,周口市川汇区为46 000～70 000元/亩。

二、土地纠纷的历史原因

(一)农村以“户”为主体的土地政策长期不变与农村经济模式发展之间的矛盾

为了解决温饱问题,调动农民的生产积极性,党的十一届三中全会后党中央做出了分田到户、实行家庭联产承包责任制的重大决定。农村土地所有权与经营权的“两权”分离(村集体拥有土地的所有权,农户拥有土地的使用权),从1978年到1984年,全国粮食总产量由30 477万吨增加到40 731万吨,增长了33.6%,年均增长5%;人均占有粮食由319kg增加到396kg,增长了24.1 %,年均增长3.7%,从根本上解决了全国人民的吃饭问题[6]。

粮食产量的提高,经济改革带来的就业市场的扩大,分田到户以解决种粮积极性的基础已经不复存在。中央1984年1号文件在安徽巢湖地区传达贯彻后,全区农村发展商品生产的势头很猛。但与此同时,巢湖地区也出现农户要求退田转包的问题,仅1984年巢湖地区出现的抛荒田就约有5万亩,占全区耕地面积的1.2%。有的农户转包不出去,就宁愿承受负担,任耕地抛荒[7]。被誉为“农村改革发源地”的小岗村,开创农村改革开放的先河后,并没有令农民在致富的道路上走得更远,按当年力主单干的小岗村“农民领袖”严宏昌的说法是:“一年跨越温饱线,卅年未过小康关。”[8]

基本温饱问题解决后,我国有关农村土地的法律制度已从鼓励个体经营向鼓励规模化、集约化、社会化生产转变,以提高农业劳动生产率和土地利用率。2005年农业部出台了《农村土地承包经营权流转管理办法》,就村集体成员之间土地流转问题做出规定;2008年十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营;2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》对农村土地流转的乱象进行规范。2018年7月2日，农业农村部发布的数据显示,截至2018年上半年,全国家庭承包经营耕地流转面积达4.97亿亩,占家庭承包耕地总面积的36.5%[9]。

(二)农村以“户”为主体的土地政策长期不变和土地利用现状之间的矛盾

农村集体土地在使用的过程中,其流转过程异常复杂。有些是通过国家的征地安置补偿,有些是私人的强行占有,其他如“买卖”、转让、出租、入股、合伙等形式使土地的使用权利人发生了变化。在流转过程中,有些土地使用性质发生了变化：如耕地变成了住宅用地、商业用地，或工业用地、林地变成了可耕地;有些是自然状况发生变化,如坑塘沟渠河道变成了农田等;还有因土地项目整理而改变的沟渠路坝打破了村组之间的范围,使地界发生了变化。由于土地利用现状发生改变,长期不变的土地政策不能反映真实的土地利用现状。

(三)农村以“户”为主体的土地政策长期不变与人口不断发生变化之间的矛盾

2011年我国的第六次全国人口普查结果显示,0～14岁人口为222 459 737人,其中居住在农村的人口50.32%,农村土地承包30年不变的政策开始于1998年,这意味着出生于1997以后的、居住在农村而无土地者至少有1.1亿(考虑到相当部分人户籍在农村但在城市生活,再加上2011年以后出生的人口,这个数字更为庞大)。以贵州省湄潭县为例,该县作为全国“增人不增地、减人不减地”试点,从1987年至2015年已经有28年,其间新增人口12万多人,占总人口的26%左右[10]。

可以看出,与30年前土地分配时的“人口现状”相比，我们国家的人口已发生很大的变动。但土地承包现状依然停留在30年前的人口数字上，这无异于刻舟求剑。

三、农村土地纠纷对法律和道德造成的影响

(一)土地纠纷对法律的影响

1.现行土地制度造成土地所有权关系混乱,损害公平公正。在我国拥有土地所有权的主体只有两个,即土地的国家所有和土地的集体所有。但我国实施的土地承包长期不变的政策,变相让“土地承包经营户”成为新的实际土地所有权的主体。具体表现为:(1)国家的征收拆迁上按照“土地承包经营” 的土地面积计算进行补偿,直接补贴到“土地承包经营户”而不是村集体。村集体作为“名义上”的土地所有人在不通过村民会议或村民代表大会同意的情况下,与拆迁主体达成所谓的“安置补偿协议”；由于没有村民的参与，这样的“安置补偿协议”往往不被“安置补偿对象”所认可,更有甚者可能酿成恶性事件。(2)地方政府在遇到土地审批障碍时的“以租代征”按照“土地承包经营”的土地面积计算进行补偿,直接补贴到“土地承包经营户”而不是村集体。(3)村集体对土地利用时按照“土地承包经营”的土地面积计算进行补偿,直接补贴到“土地承包经营户”而不是全体村民。(4)村民以“土地承包经营户”的身份直接与其他主体签订土地转让协议或土地互换协议。

这种变相的土地所有权主体必然引起现实的不公平,具体有以下几类:(1)最后一次“集体承包经营权”确定时的不公平,承包地的地理位置、肥沃程度、好坏优劣不相同的情况下一次分配定终身——承包经营权长期不变的政策。(2)遇到拆迁征收时,被拆迁征收“土地承包经营户”与其他没有被拆迁征收“土地承包经营户”之间的不公平,被拆迁征收主体的意愿往往在拆迁中不能体现。(3)安置补偿款的分配不公平,安置补偿分配到“承包经营户”而不是所有村集体成员,在集体还是土地所有权主体的情况下,村集体的个别成员享受了属于全体村民的利益。(4)“土地承包经营户”改变土地利用现状与“土地承包经营户”严格按照国家法律规定利用土地者之间的不公平。

2.制度混乱,标准不统一。(1)国家在管理与征收时的区别对待。土地承包经营权长期不变和农村土地属于集体所有之间的冲突,造成法律适用上的不统一。在日常对土地的管理中政府把村集体作为统一管理的对象,村集体拥有集体土地的登记管理资格。也就是说“农村承包经营户”之间的土地承包情况,由村集体进行证实。但由于村级集体的管理能力、管理水平、服务意识等参差不齐,加之“承包经营权”长期所有就是所有权“私有”意识的存在,“承包经营权”主体以土地“所有者”自居,随意处置自己承包经营的土地。当国家通过征收征用集体土地时,又把“农村承包经营户”作为谈判和补偿的主要对象,把村民有组织的集体分化为一个一个的个体,这无形中降低了谈判的难度,降低了补偿标准。(2)证书办理上的不统一。在“承包经营权证”“宅基地使用证”“房屋所有权证”的办理上,各地没有统一标准。有些县市对“承包经营权证”“宅基地使用证”“房屋所有权证”有统一的规定,鼓励办理上述证书,但没有完全推广,造成出现纠纷时,部分能够提供权属证书,部分不能提供权属证书,这也是本次农村土地确权的主要原因。如河南省周口市在2003年4月出台的《周口市农村宅基地管理暂行办法》规定:符合条件的村民可以向村集体申请一处宅基地,村民的宅基地申请经县(市)人民政府批准后,应当自收到批准通知之日起30日内,向县(市)国土资源部门申请办理集体土地使用权登记,由县(市)人民政府颁发《集体土地使用证》。据笔者了解，该管理办法并没有完全在周口市贯彻执行。(3)部分县乡颁发的土地使用证不被认可。由于上级政府缺乏对土地颁证制度的统一管理,一些县乡政府“私自”颁发加盖县级政府印章的各种土地使用权证。这些证书年代久远,无法核实当时的情况,且没有相应的档案资料,在发生纠纷需要确权时往往不被上级政府认可。

在法律规定的权利不能享有,法律制度不统一甚至相互矛盾的情况下,发生纠纷时村民会无所适从,即便是法律专业人士也感到困惑。于是便有了手持《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国物权法》抗拒强拆的画面。2004年4月1日上午,北京的63岁老人黄振沄的房子挺立在一片拆迁后的废墟中,当强制拆迁的人员来到他家,他拿着一本《宪法》进行抵制,使得这座建于清朝的院落暂时保留了下来[11]。

(二)土地纠纷对道德的冲击

1.撕裂亲情,破坏和谐

农村土地纠纷大致可分为承包经营权纠纷和宅基地纠纷。下面以宅基地纠纷为例说明纠纷对道德的影响。宅基地纠纷多发生在亲兄弟或亲戚朋友之间,宅基地纠纷的主要原因是住宅的刚性需求。农村宅基地由联产承包责任制前的村集体统一规划解决,到土地承包经营权主体变成“户”后,村集体再无土地提供给急需宅基地的村民,这就导致了宅基地供给上的断崖，由此带来的后果却要村民承受。笔者在百度上搜索“争宅基兄弟反目”,有23 600个相似结果,在360网站搜索时相似结果为18 400个。网络传播的土地纠纷尚且如此多,现实生活中宅基地纠纷的数量可想而知。在农村由于法治观念不强、管理混乱等原因，办理宅基地手续的并不多。当需要证明宅基地权属时,有力证据不外乎村委会出具的证明、邻居出具的证人证言等。同属一个村的村民因为作证被分为两派,两个人之间的矛盾被放大。

2.管理混乱,滋生腐败

当发生农村承包经营权纠纷和宅基地纠纷时,纠纷当事人为了得到对自己有利的结果,其中一方或双方会动用各种关系取得有利于自己的证据,如“村委会证明”“土地管理所证明”等。如邹城市石墙镇望云二村村民委员会与被告邵某某土地承包合同纠纷案中,邹城市石墙镇望云二村原村主任兼村书记司某洲与邵某某私自签订《(西窑坑)荒地承包合同》,将村西坡旧窑厂废荒土地26亩承包给邵某某[注]参见邹城市石墙镇望云二村村民委员会与被告邵某某土地承包合同纠纷案,山东省邹城市人民法院民事判决书(2013)邹商初字第39号。;蔡西军诉赵某某土地侵权案中,因为与村主任关系好,赵某某竟然从村委会拿到了一个证明,证明以前村委会给蔡某某出具的证明是假的[12];蒋某某等诉白某某农村土地承包合同纠纷一案中,蒋某某等未经无定河镇大石砭村委会同意,将位于无定河镇大石砭村二社的盐碱地30.4亩承包给了被告白某某,并签订了《永世不变长期有偿转让书》。本案中为了证明自己的诉讼请求,蒋某某等三原告出具了乌审旗无定河土地管理所提供的该土地流转合同未经发包方同意的证明[注]参见蒋某某等诉白某某农村土地承包合同纠纷一案,内蒙古自治区乌审旗人民法院民事判决书(2015)乌民初字第2508号。。

若乡镇土地管理所、村委会等基层组织的水平低、业务能力不强、法制意识淡薄,那么县级机构颁发相关的“土地证书”应做到发证有事实依据并符合法律规定。但事实并非如此,如田某岭等诉田某信、周口市人民政府等复议案中,田某岭认为,田守信持有的《集体土地建设用地使用证》已侵害田某岭的合法权益,并向周口市人民政府提起行政复议申请。2015年4月13日,周口市人民政府做出行政复议决定,撤销郸城县人民政府为田某信颁发的涉案集体土地建设用地使用证。该案件经过漯河市中级人民法院一审、河南省高级人民法院二审、中华人民共和国最高人民法院再审,最终以再审申请人田某岭提起本案行政复议超过法定期限为由,驳回再审申请人田某岭的再审申请[注]参见田某岭等诉田某信等复议案,最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申64号。。 通过该案件可知,在涉及农村宅基地纠纷时,争议双方对时间、金钱投入的毫不吝惜和对结果执拗的追求。

虽无证据证明以上明显与事实不符、违反法律规定或超越职权的“证明”或“土地证书”在开具或发证时有“权钱交易”“人情关系”及其他的利益交换掺杂其中,但这些作为证据的“证明”和“产权证书”,增加了查清事实的难度,增大了拥有“证明”和“产权证书”一方胜诉的概率。同时,这些“证明”和“产权证书”也会把基层组织或政府推向诉讼的前沿,甚至把诉讼当事人之间的争执演变为诉讼当事人与政府之间的矛盾,严重时会激起村民和政府之间的仇恨，诱发群体性事件。

四、解决农村土地纠纷的对策

(一)做好土地确权工作,解决好承包地地块面积不准、四至不清问题

2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,进一步提出“在稳步扩大试点的基础上,用五年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作,妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题”。通过土地确权能初步解决绝大多数承包经营权的权属问题,但本次土地确权没有考虑到因自然原因可能使坑、塘、沟、渠、河流、滩涂等土地的原始面貌发生了根本性的改变或因土地项目整理而改变的沟渠路坝打破了村组之间的范围导致地界发生变化的情形。比如,在豫东的自然村落里很多池塘干涸,被村民填上用于建住宅或被开荒,水位逐年降低也使滩涂变成了耕地等。因此,按照本次土地确权的目标并不能准确把握土地的变动情况及使用现状,也就不能为理顺土地规模化经营关系打下基础。

(二)根据实际情况解决住宅刚性需求

国家长期的土地政策使村集体没有多余的土地提供给村集体成员作为宅基地,于是与村民的刚需之间出现矛盾,具体表现是宅基地的“违建”“乱占”,包括田头路边占地建房及利用干涸的坑、塘、沟、渠等建房。要利用本次土地确权的机会妥善解决宅基地的“刚需问题”。建议:第一,重新丈量村集体内坑、塘、沟、渠、河流、滩涂等原始面貌发生了改变的土地,并统计其面积,统一分配。第二,一户多宅的、有两处以上宅基地的，清查后多余的宅基地收归集体所有。有学者调查,江西省部分地区现阶段农户户均宅基地1.2处,22.1%的农户占有2处及以上宅基地,多余宅基地获取的途径主要是继承(46.0%)和“老宅未拆、新地再建”(33.6%),“购买”(6.6%)和首次宅基地分配不够标准而进行的二次补偿分配(6.6%)的情况不多,亲戚朋友转赠属于个别现象(0.7%)[13]。这些一户多宅及宅基地超标的也由村集体收回,统一分配。第三,确权后多余的土地进行置换后成片利用。通过重新对土地丈量、回收及小片土地的整体利用使村集体重新具备分配宅基地的能力,解决农村宅基地的“刚性需求”。解决农村宅基地的“刚性需求”一定要改变宅基地只能由集体“分配”,集体不能从村民“回收”多余宅基地的状况。

(三)提高服务意识，普及法治教育，规范流转形式

正在进行的土地确权涉及大量的事实认定和法律关系厘定,要在具体完善双方协议的过程中树立法治观念。事实认定的过程伴随法律知识的普及,这样可以使土地确权的过程变成生动的法治教育过程。在确权过程中,参与确权的基层组织人员要把农民的切身利益放在同确权工作一样的高度去对待。

农村集体土地所有权与使用权分离,成功调动了农民种粮的积极性,促进了农村经济的发展,其作用和意义都相当重大。但同时我们也应当看到,农业科技的发展使粮食单产显著增加,市场经济改革带来就业市场的扩大,农村剩余劳动力向非农市场转移,分田到户解决种粮积极性问题已经不具实效性。我国有关农村土地的法律制度已从鼓励个体经营到鼓励规模化与集约化的社会化生产转变。土地使用权重新归属于集体,土地的重新集体化与正在进行的土地规模化经营并不矛盾,所有权与使用权重新统一,更有利于规模化经营与保护农民的合法权益。同时,农村集体土地所有权与使用权统一又能彻底解决由宅基地、农村土地承包经营权引起的纠纷。

五、结语

我国实施的农村土地承包经营权长期不变的政策与飞速发展的经济和不断变化的社会实际严重脱节,已不能真实反映社会发展的现状,更不能促进和推动农村经济的发展,加上土地流转过程中的不规范,促使农村土地在利用流转过程中土地纠纷增加——这些纠纷撕裂亲情、破坏和谐,加之土地管理制度不健全、适用标准不统一,致使法律制度在处理纠纷中主观性、随意性增加,一般村民对法律产生困惑甚至误解。解决农村土地纠纷，短期来讲，要做好农村土地确权工作,理顺产权关系,完善法律制度;但要从根本上解决农村土地纠纷，需要集体土地所有权与使用权的重新统一。当前解决农村土地纠纷在做好农村土地确权的同时,要有目的地加强法制宣传与普法教育,加强社会主义核心价值观在农村的宣传普及,把正在进行的农村土地确权工作变成增强干群关系、化解土地纠纷的突破口,在确权的过程中推进农村法治建设以彻底化解土地矛盾,解决土地纠纷。