农村社区服务:体制演进与供给类型

罗 峰，王振宇

(华中农业大学 文法学院，湖北 武汉 430070)

一、农村社区服务的体制演进

从我国的实践来看,农村公共服务经历了由“社区自给”向“国主民辅”的转变过程,并且这个过程正在进行中,公共服务的责任承担主体正转移到社区之外。不同时期的社区服务模式,都是在特定的体制空间内得以实施的,并且深植于当时的宏观社会结构之中。一直以来,无论是社区自给还是国主民辅,国家对社区服务的体制规定性非常强大,即将社区服务纳入国家宏观发展战略中,因而社区服务绝不仅仅是社区内部的事务,也是国家战略的体制性后果。

农村社区服务大体经历了人民公社时期、税费时期、后税费时期三个阶段。中华人民共和国成立之后,新政权开始着手进行社会主义改造与建设,主要是通过土地改革、粮食三定(定产、定购、定销)以及生产集体化运动,最终建立人民公社体制。这一系列变革使得国家权力逐渐深入乡村社会内部,此前国家、士绅或地主、农民的三元结构逐渐被国家与农民的二元结构所取代,“旧的以分散、自立的小农经济为基础的政治经济体制被巨大的、以集体化和计划经济为基础的党政体制所取代”[1]。根据1962年颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》,即《农业六十条》,农村人民公社是政社合一的组织,是我国社会主义社会在农村的基层单位,又是我国社会主义政权在农村中的基层单位。这种体制基本确定了农村社区服务的范围——人民公社,而人民公社是全国城乡战略、工农战略中的一部分,这进一步决定了当时社区服务的组织方式、供给形式及承担主体,出现了“社区自给”模式,即通过集体组织的人财物实现社区服务的自给自足。

在人民公社体制下,实行“三级所有、队为基础”的原则,生产队是基本核算单位,土地及生产资料归集体所有,独立组织生产,并且在收入分配中占很高比例。根据有关资料分析,1957年的农村收入分配比例大体是:国家税收占10%～11%,集体提留占33%～35%,社员分配占54%～55%;1965年的分配比例是:国家税收占总收入的5.73%,集体提留占39.93%,社员分配占54.34%[2]。于是,生产大队、生产队成为社区服务的直接供给主体。在社区服务的供给方式上,通常实行“一平二调”,即平均分配和对生产队劳动力和物资的无偿调用。“文革”时期,出现了大队办小学，管区和公社办初中、高中的局面,其中校舍、民办教师工资等大都由集体承担,很多生产队建了公共食堂、幼儿园、理发室、公共浴室、红专学校等,承担起社区服务的功能。可见,这个时期的社区服务呈现“泛公共化”倾向,即公私不分,以公代私。

改革开放后,我国逐渐从计划经济体制向市场经济体制转型,国家与农村社会关系也发生了重大变化。家庭联产承包责任制改革后,农村生产经营主体从集体转向家庭,资源分配从国家计划向市场配置转变。与此同时,农村社区服务承担主体开始从“泛公共化”的集体统揽向农户家庭转移,并更多地依靠市场途径和民间合作。在这个时期,一方面计划经济时期行政管制的惯性依然存在,另一方面市场化、个体化倾向开始显现,于是农村社区服务呈现“成本家户承担、服务行政组织”的模式。

从社区服务成本分摊方面看,基本遵循“取之于民,用之于民”“谁受益,谁负担”的原则,由社区(大多以村庄为单位)根据受益程度的大小进行集资,同时政府给予一定的财政补贴。于是,“国家投一点、集体筹一点、农民缴一点”成为此时政府所倡导的筹资模式。农村社区服务中的公共服务部分主要由农民负担,但是农民所缴纳的费用又不是全部用于公共服务,还包括基层政府组织正常运转、教师工资等费用的支出,最终使得农民负担偏重。县乡政府部门和村级组织是农村公共服务的主要组织者和执行者,公共服务的资源及提供基本是在县乡村范围内实现,形成了“上级请客,基层买单”的尴尬景象。农民则不满“七个八个大盖帽,来管一顶大草帽”,“头税轻(国家税)、二税重(合同内的三通两提)、三税(集资、摊派、行政收费等合同外社会负担)是个无底洞”[3]。从社区服务的集体参与与组织方面看,社区组织(村“两委”)、家庭或个体成员都成为社区服务的参与主体,后者在一定程度上依然受到前者的行政管束。农户除了在费用负担上分摊社区服务成本(按农村劳动力或人口分摊的“三提五统”)外,还包括劳动力的投入,即“两工”,包括劳动积累工和农村义务工。

可见,这个时期的农村社区服务供给主要依靠制度外的资源供给、行政半强制组织来实现。

进入21世纪之后,随着经济社会的快速发展,城乡之间的差距日益拉大,农民在公共服务方面的负担凸显,严重影响了整个社会的健康发展。在此背景下,以城带乡、以工哺农战略被提上政策议程。2000年之后全国各地陆续进行的税费改革,免除了“三提五统”与对农民的体制外集资。原来以“三提五统”为基础的社区福利、义务教育、基础设施、计划生育及民兵训练等社区公共服务承担主体开始上移,由原来的社区转移到县级及县级以上政府。换言之,公共财政负担面进一步扩大,社区自给负担面进一步缩小。“农村基本公共物品的供给水平随着社会经济的发展而相应提高,公共物品的社区供给模式发生了明显演变,由人民公社时期高度计划性的集体供给转向以市场为中介、私人消费为补充的集体供给,供给种类和范围不断收缩。目前公共财政投入明显扩大,意味着国家将试图进一步区分市场化供给与非市场化供给、国家供给与社区供给。然而,尽管经历了以上局部制度变迁,迄今农村基本公共物品的社区供给制度并没有完成其根本转型,没有改变其以国家政策为主导、社区资源为基础、消费范围社区化(不可携带性)的基本特征。目前仍是市场中介与集权化行政运作并存的体制。国家对行政运作的‘路径依赖’排斥了社区参与(决策、监督)的可能。”[4]

总之,在新时期,市场化的发展思路已经逐渐主导农村社区公共服务的整体运行,即使集权式的行政运作体制也掺杂了市场运作的成分,在一定程度上抵消了“公共服务”的公共程度及其蕴含的公平程度。在这种条件下,农村社区公共服务水平,很大程度上依赖于社区组织或社区内的成员运用市场手段的竞争能力,华西村、南街村等超级村庄则是这方面的杰出代表,而当前项目制主导下的公共财政对农村社区服务的资源输入,使其呈现强烈的竞争性,农村社区之间的差距越来越悬殊。也就是说,公共财政资源通过集权式体制、通过市场竞争的方式输送到农村社区,农村社区能否获得或获得多少不仅取决于其人口规模,还取决于其竞争能力,这种竞争能力则与其前期的政治基础、经济基础密切相关。

二、当前我国农村社区服务的内容构成及供给形式

就制度层面而言,农村社区服务制度涵盖了社区服务主体、服务对象及服务机制等三个方面的内容。由于省级以下政府在制度设定方面的权力相对较小,此处所涉及的社区服务制度主要是指中央和省两级政府所做出的政策性规定,这些政策性规定事实上设定了各地社区服务性质、种类、标准,直接左右着社区服务的资金来源、服务主体、服务对象及服务方式。因此,农村社区服务制度对于社区服务最终实现水平具有举足轻重的意义。

2006年10月,中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题决定》提出，“积极推进农村社区建设,健全新型社区管理和服务体制,把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。这是党中央第一次在文件中使用“农村社区”概念。2007年党在十七大上再次强调把城乡社区建设成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。这标志着农村社区建设及社区服务受到中央政府的重视,并逐渐从制度上做相应调整与完善。

中央政府单独在农村社区服务方面的政策性规定并不是特别多,主要涉及两个文件,即《城乡社区服务体系建设规划(2016-2020年)》和中共中央办公厅、国务院办公厅《印发〈关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见〉的通知》(中办发〔2015〕30号)。省级政府关于社区服务的政策性规定大都是依据这两个文件衍生而来。然而,农村社区服务的最终实施与落实是在我国整体的制度体系之中进行的,包含户籍制度、财税制度等在内的制度设计不可避免地会对其产生影响,因而农村社区服务制度包含但绝不限于这两个文件的规定。下面从社区基本公共服务、社区志愿互助服务及社区便民利民服务三个方面阐述各自的制度规定。

(一)社区基本公共服务

当前我国农村社区服务中的基本公共服务部分,其决策主体是国家,但是其社区服务形式及实现水平则与农村社区的落实程度有关,也与国家政策在地方的融合程度有关。随着经济社会的发展,基本公共服务的提供主体日益多元化、提供对象日益异质化、提供方式日益丰富。

1.谁来提供(主体)——政府+社区+农民

(1)政府

我国政府体系是基本公共服务最为重要的提供主体,既是公共服务制度框架的提供者,也是贯彻基本公共服务政策的执行者。我国是一个中央集权的国家,包含五级政府,即中央政府、省级政府、地市政府、县级政府、乡镇政府,上级政府授权给下级政府,下级政府向上级政府负责;同时,在各级政府中又包含不同的职能部门,各自负责特定的事务。我国基本公共服务从制度制定到政策传输,就是在这种政府体系中进行的。而不同层级政府在基本公共服务提供中扮演着不同的角色。

中央政府是基本公共服务制度框架的制定者,并且在特定时期都会对国家重点项目设定最低标准,以保证国家总体发展规划及公共服务公平性的实现。中央政府主要通过这样几种形式实现对基本公共服务制度框架的设定:一是制定法律法规,如《义务教育法》(1986、2006)。二是制定发展规划,如《城乡社区服务体系建设规划(2016-2020年)》。三是中央部委制定的政策,如民政部《关于县级农村社会养老保险基本方案》(1995)。

在中央政府制定出基本公共服务制度框架后,中央政府向省级政府、省级政府向地市政府、地市政府向县级政府、县级政府向乡镇政府,逐级将基本公共服务的权力及责任分解并授权至各地方政府,最终将基本公共服务输送至农村社区及居民。“中央政府为地方政府的工作制定一般性政策和指导原则,但是地方政府必须负责本级政府机构的运行资金,并向下一级政府机构提供有限的资金支持……基层农村政府承担着沉重的财政和行政责任。”[5]14在中央政府确定的公共服务制度框架下,由于资源差异、激励差异、财力差异等诸多因素影响,各级地方政府都会将公共服务“地方化”,从而导致农村基本公共服务的地域性差异非常明显。

倘若地方政府为规避农村基本公共服务责任,而选择避重就轻,中央政府的总体目标就会大打折扣。为此,中央政府通过相关政策规定,对全国各地关键部门及其公共服务提出最低标准的要求。卫生部门对相应的医疗卫生服务做了如下要求:

重点公共卫生项目和政策必须按照国家标准执行(例如,艾滋病的预防、血液系统的管理、“四免一关怀”的艾滋病项目、免疫项目、肺结核预防和治疗、“根除破伤风和降低母婴死亡率”等)。

每个乡镇必须至少有一家政府举办的乡镇卫生院;各村都必须至少有一个诊所;传染病防治方面要求地方政府必须为疾病控制和防治机构提供资金等。

在执行新型农村合作医疗制度的县,每个受益人的最低筹资标准是人民币50元,其中居民缴纳10元,省级和省以下的地方政府出20元(比较富裕的、没有中央政府资助的东部省和县为40元),中央政府出20元(西部、中部和部分东部地区)[5]14。

除了提出最低服务标准外,中央政府承担了越来越多的责任,一定程度上避免了地域差异性,凸显了基本公共服务的公共性与公平性内涵。

(2)社区和农民

在基本公共服务体系中,农村社区组织可谓政府体系的一种延伸,同时也是被体制结构化了的其中一环。换言之,农村社区在公共服务的“大棋盘”中充当“棋子”的角色。

就义务教育体制而言,社区组织经历了从“主力”向“替补”或“观众”的角色转变。1986年颁布的《义务教育法》第8条规定,我国实行“在国务院领导下,实行地方负责、分级管理”的管理体制,与当时“分灶吃饭”的财政体制相适应。在这种体制背景下,各地方政府争相向下转移支出负担,提出“人民的教育人民办”的口号,并将办学的投入责任转嫁给了乡镇、社区及农民(家长)。在上级行政压力推动与地方经费投入共同作用下,一度达到一村(社区)一小学的状态。然而,社区不堪重负,在“普九”达标期间,由于教学及辅助用房、学生生活用房、校园维修建设、教学仪器设备购置等方面的投入,形成了不同程度的债务负担。这一阶段社区在为普及九年制义务教育筹资方面发挥着“主力军”作用。

到了2001年,在《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中,指出农村义务教育管理体制“实行在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”,并明确了各级政府及农村社区的相应责任。

农村社区是置于自上而下的义务教育管理的政府体系末梢,没有了筹资的责任,只是明确其在学校治安及动员适龄儿童入学的责任,社区在义务教育中的“主力军”角色发生变换,作为“替补”或观众,成为政府管理的补充。之后,在很多地区实行农村中小学布局调整,大量撤并中小学校,进一步抽离了农村社区在义务教育中的作用。

从农村社区在义务教育管理中角色的转换,可以看出农村社区受到政府的规制,无论是“普九”时的筹资重担还是布局调整时的缺位,都是在义务教育管理体制转型过程中政府规制的后果,一直处于被动地位。2006年修正的《中华人民共和国义务教育法》正式确定了以县为主的管理体制,指出“义务教育实行国务院领导,省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施,县级人民政府为主管理的体制”,农村社区在其中的作用进一步虚化。在布局调整、撤并学校后,由于义务阶段中小学脱离农村社区,使社区居民的交通成本、住宿成本等无形增加,使其公共性大打折扣。

2.提供给谁(对象)——户籍人口+流动人口

基本公共服务与户籍制度紧密相连,而我国的户籍制度长期以来是属地管理,与土地直接关联,这样户籍制度反过来重新界定了公民的社会性,即地域差异性,因而使公民由于户籍差异或户籍与人口的脱离导致公共服务享有权的差异。简言之,依据户籍与人口所在地的重合性,可将当前我国基本公共服务的提供对象区分为户籍人口与流动人口。

农村社区户籍人口,由于居住地与户籍相一致,因而可以享受到制度内的基本公共服务,诸如义务教育、合作医疗、五保供养、社会保险等。然而,同样作为农村社区户籍人口,由于户籍的差异也存在基本公共服务的差别:一是城乡差别。我国户籍制度的一个鲜明特点就是根据地域和家庭关系将户籍属性分为农业户口和非农业户口,前者所享受的基本公共服务是农村标准,而后者则是城镇标准,两者标准是不同的,一般而言后者高于前者。二是地域差异。同样是农村社区户籍居民,由于各地经济发展水平、财力基础、提供服务积极性等多方面的差异,在很多基本公共服务投入需要地方配套的情况下,导致其享有的基本公共服务水平差异明显。

在城镇化的大背景下,越来越多的农村社区居民开始脱离户籍所在地,外出务工、经商及异地务农等,出现大量的流动人口。在人口与户籍分离的情况下,农村公共服务的提供则面临着诸多挑战。对此,2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》强调促进流动人口有效参与农村社区服务管理,指出,“依法保障符合条件的非本村户籍居民参加村民委员会选举和享有农村社区基本公共服务的权利。吸纳非户籍居民参与农村社区公共事务和公益事业的协商,建立户籍居民和非户籍居民共同参与的农村社区协调议事机制。在保障农村集体经济组织成员合法权益的前提下,探索通过分担筹资筹劳、投资集体经济等方式,引导非户籍居民更广泛地参与民主决策。健全利益相关方参与决策机制,采取会议表决、代表议事、远程咨询等决策方式,维护外出务工居民在户籍所在地农村社区的权利。”这意味着中央政府对流动人口所享有的农村社区基本公共服务进行了新的制度性安排,为其公平享有公共服务、减少户籍制约提供了可能。

3.如何提供(方式)——财政+市场+自筹

从现有的农村社区基本公共服务种类来看,大体包含这样几类:基础生活设施、义务教育、新型合作医疗、五保供养、社会养老保险等。

除了通过一般性财政转移支付提供农村社区公共服务之外,“项目逐渐成为转移支付的主要方式,这与财政转移支付的‘专项化’演进以及国家部门管理和治理目标的‘项目化’过程密切相关——随着项目资金的规模日益增大,除了工资和日常性支出之外,几乎所有的建设和公共服务资金都‘专项化’和‘项目化’了,同时这还与中央对地方关系向‘多予、少取、放活’改变,政府治理方式向评、考、控转变,以及建设‘运动’的推助相关联”[6]。事实上,项目制是政府财政通过市场化的运作,通过政府层级传递到达社区。“项目从国家部门经由地方政府,最后进入城乡结构的末梢——村庄,其间需要经过多重的运作机制。上级的‘发包’和‘打包’运作,最终必然导致村庄的‘抓包’行为。‘抓包’既是地方政府‘打包’过程的延续,又是村庄主动争取项目的过程。地方往往会将‘新农村建设’等一类建设工程或‘打包’向上争取资金,或将分属于条线部门的项目‘打包’,捆绑成诸如开发、扶贫、农林、水利、交通、能源等专项资金,集中投向创建村。村庄只有挤进创建村,抓到打包好的项目,才有可能大规模地改变村貌。”[6]然而,项目制的公共服务提供方式不是普遍性的,而具有强烈的竞争性,结果必然导致“弱肉强食”;另外，项目制很多是通过自上而下的方式“发包”,并不一定能够与农村社区及居民对基本公共服务的需求相吻合。

(二)社区互助服务

我国农村社区具有互助的传统,随着经济社会发展,互助形式日趋多样化,这些社区互助服务大体包括行政权威主导、社区精英主导、邻里自发、社会工作机构主导等几种形式。

1.行政权威主导下的社区互助服务

家庭联产承包责任制之后,随着“乡政村治”的实施,以“两委”为主的社区组织对农民的行政管控能力减弱,税费改革后特别是免征农业税费之后,社区组织的社区资源、动员能力进一步削弱。然而,由于传统行政权威的路径依赖、扮演行政体系延伸者角色,行政权威主导下的社区服务依然发挥重要的作用。

其形式主要有:一是承接基本公共服务。如前文所言,由于很多基本公共服务以项目形式下达到农村社区,需要农村社区组织在配套资金筹措、具体实施等方面发挥重要作用。如笔者调查的湖北省红安县很多农村社区的村组公路,政府的相应拨款需要社区配套资金,而社区组织自身无集体收入,于是动员农民集资,每个小组根据村组公路的长度而定,从100元/人到200元/人不等。二是社区组织根据农民需求提供的社区服务。这种类型的社区服务因地区、社区差异巨大,这与社区的自由资源、动员能力、社区组织积极性等多方面因素有关。在笔者2014年调查的湖北黄梅县A村,历年都有端午节赛龙舟的传统。当年村“两委”在征求民意基础上,农民按人口自愿捐款修造龙舟,款项包括龙舟原材料、工费等；同时还根据所需劳力,实行“以资代劳”,即每户都有义务提供劳力帮助搬运材料、提供辅助性劳动等,若没提供劳力则交纳相应费用。

2.社区精英主导下的社区互助服务

改革开放后,随着农村生产力水平提高及市场经济的快速发展,农村社区主体多元化倾向明显,除村“两委”等体制内政治精英外,体制外的经济精英、社会精英在社区服务中发挥越来越大的作用。

一是经济精英对社区服务的经济支援。改革开放后,农村社区出现了一批“经济能人”,他们率先适应市场经济,凭借着个人能力先富起来,大多是农村经济组织的创始人、带头人。他们大多接受过一定水平的教育,同时对农村社区人情世故非常熟悉,经济上的“先富”示范,使其具有了广泛的社区影响力。在笔者所调查的湖北、山东等地方的农村社区,经济精英在村组道路修建、困难人群救济、祠堂翻新等多种社区服务中投入较多的资金,如湖北B村4组的村组公路修建所需农民集资部分，全部由一位本组老板承担。

二是社会精英对社区服务的组织与协调。社会精英主要涉及那些在品德、能力、经验、威望等方面受到社区居民普遍尊重的人。他们的德行一般符合农村社区居民传统价值观,并在社区事务处理过程中逐渐树立个人威望。社会精英又包括宗教精英、宗族长老等。一般而言社会精英年龄较大,以维护村庄秩序为己任,是社会传统的维护者和传承者,依靠自身在家族中的地位而对社区产生影响,在社区事务中具有一定的话语权。

3.邻里自发的社区互助服务

邻里自发的社区服务,一般涉及的范围比较小、服务项目较为简单,常见于农业生产、建房及婚丧嫁娶等事务中,主要基于血缘、地缘关系及其传统习俗。邻里自发的社区互助服务,有这样几个特点:一是“远亲不如近邻”,具有及时性、可及性以及无偿性的优势;二是“不能关起门过日子”,每个社区成员很难依靠自身解决全部事务,帮助他人是为获得他人帮助积累资本,并且生老病死、婚丧嫁娶是每个家庭可预期的、需要他人帮助的事务;三是邻里互助既是长久以来农村社区成员解决重大事务的传统习俗,也是形塑社区成员形象的重要方式,能否融入这种互助系统,关系社区成员是否合格,直接影响与其他成员的后续关系。

4.社会工作介入下的社区互助服务

随着经济社会转型,社区社会工作理念及目标发生了转变:“由早期的强调自上而下动员和组织居民和社区资源整合到国家和民族的经济发展过程中来,转到当今的强调社区居民自下而上的合作团结,自主决定社区资源的开发利用,争取外部资源融入到社区发展过程中来。”[7]然而,从我国社区工作介入农村社区服务而言,这种转变依然没有完成,甚至有些方面还停留在第一阶段。

在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(2006年)提出“建设宏大的社会工作人才队伍”之后,我国社会工作快速发展,相应制度陆续建立起来。其中,《民政部、财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》(2012年)、《民政部、财政部关于加快社区社会工作服务的意见》(2013年)、《城乡社区服务体系建设规划(2016-2020年)》等文件基本搭建起社区社会工作的宏观制度框架,各地方政府根据自身情况制定了相应细则。

在现有的制度框架下,各地社会工作介入农村社区服务模式主要有以下几种:

(1)高校教师与NGO主导,其代表有中山大学张和清教授领衔、在云南壮族村落进行的“绿寨实践”，云南大学钱宁教授领衔、在苗族村落进行的反贫困实践。这种模式有以下几个特点:一是社会工作队伍主要来源于各自的研究团队成员;二是资金支持主要来自于境内外的NGO项目;三是将反贫困作为其主要任务;四是注重依靠社区自由资产和居民自主能力建设;五是连接社区外部资源,实施城乡合作。

(2)地方政府主导,其代表是江西省万载县。其特点和方式如下:一是出台政策,搭建制度平台。在初始阶段,地方政府陆续出台了《关于加强社会工作人才队伍建设,推进农村社会工作发展的意见》等4个文件、7个配套方案。二是依靠行政力量在社区“两委”设立社工委员岗,将社工纳入体制内。三是政府财政提供保障。县财政每年提供20万元的专门经费预算,2007以后年度预算逐年递增5万元,并从县福利彩票公益金中提取30%,慈善捐款中提取30%,从福利企业减免税中募捐8%用于社会工作发展[8]。四是政府将社会工作纳入广泛的社区服务中,涉及文明卫生、环境保护、社区民主管理等。

(3)高校与地方政府合作,其代表是华中农业大学阳光社会工作中心。这种模式的特点:一是高校与政府签订长期合作协议,明确各自的职责及投入责任。华中农业大学“每年对社工活动日常运行的经费投入达30万元,仅固定资产投入在2013-2014年度就达26万元。另外,作为合作建设方,黄陂区王家河街道方面也给予阳光社会工作中心大力支持,2013年王家河街道用于专业社工与义工住房及伙食费等投入20万元,2014年投入30万元”。二是社会工作服务人员主要来自专业社工与社工专业大学生。“华中农业大学阳光社会工作中心常规人员配备包括1名专职社工和10名学生实习社工,实习社工全部来自华中农业大学社会工作专业本科生和研究生,定期进行轮换。其中本科生每半个月轮换一次,研究生常年驻点实习。”[9]

(三)社区市场化服务

改革开放后,特别是20世纪80年代中期以后,国家的农村政策趋于市场化,“重点是建立农产品市场机制、发展农村商品(市场)经济;扶持、引导乡镇企业的发展,调整、优化农村经济结构;增加农业投入,确保农业发展的后劲”[10]。这些政策意在发挥市场的资源配置作用,促进农村经济发展、农民增收,这时“国家退市场进”似乎是理所当然的结果。然而,受到制度惯性、起点差异、经济本位等影响,农村社区的市场化服务受到宏观结构性约束。

首先,制度惯性。受集体化时期行政干预的路径依赖影响,当前社区组织对社区经济的干预依然带有强烈的强制或半强制色彩,如特色养殖(种植)、土地流转(规模化种植)等。这一方面由于社区组织在一定程度上是行政体系的延伸,受到自上而下的行政压力;另一方面则是农村社区组织发展社区经济缺乏行政之外的有效手段。其后果是,看似是社区组织市场化的服务行为,由于其自上而下的强制性,与居民所需要的服务不相吻合,使其即使供给有效,却实际无效或失效,甚至适得其反,引发冲突或矛盾。

其次,起点差异。长期城乡二元结构格局与区域发展的极度不均衡局面,导致了农村社区起点低的问题。如若放任市场自身对农村社区提供相应服务,市场化服务要么是价格昂贵的,要么是供给不足的。这个前提下的农村社区市场化服务,则绝不仅仅是市场的事。

最后,经济本位。农村经济、农村市场向来被看作国民经济的一部分,服从服务于国民经济发展的大局,不论是2008年为应对金融海啸而采取的“家电下乡政策”,还是2015年为促消费、拉内需出台的《国务院办公厅关于促进农村电子商务加快发展的指导意见》,抑或是2016年为了化解商品房的库存“鼓励农民进城买房”政策,都属此类。在经济本位下,农村社区居民个体或家庭,或许可以享受到相应的政策优惠,但其出发点是经济而非社区居民本身,因而农村社区居民的个性化、多样化需求难以从中得到满足,以社区为基点的服务网络难以建立。

以上三种结构性因素是长期以来形成的,必将在之后一段时间内继续存在,并产生作用。不可否认的是,随着经济发展对社会领域改革的迫切要求,国家对社会领域改革逐步推进,包括以上三个结构性因素在内的诸多社会制度在发生变革,社区市场化服务的体制性空间正在重新形塑。

《城乡社区服务体系建设规划(2016-2020年)》则明显注重“社区”基点定位及服务网络建设、服务事项的多元化与多样性、居民的需求表达及评价机制等,提出“着力推进城乡社区便民利民服务便捷化”,确立了社区市场化服务的目标及制度框架。

在现行制度框架下,社区市场化服务绩效除了受到上述结构性因素影响外,还受到一些具体因素的影响。一是政府。在现行体制下,政府与社会、市场的界限不明晰,政府几乎可以管辖其有意管辖的所有社会事务、市场事务。二是距离。农村社区分布处于较为分散的状态,与资本的集聚效应相悖。距离城镇及农村市场越远,交通越不便利的农村社区,其市场化服务就会受到严重影响。如若这种所谓“市场化服务”影响了社区居民的正常生产、生活,那么就会出现“市场化服务”的公共化问题,即需要公共机构出面解决。

三、结论

从我国的实践来看,农村社区服务经历了由“社区自给”向“国主民辅”的转变过程,逐渐形成了由基本公共服务、社区互助服务、社区市场化服务构成的农村社区服务体系。这种体系的形成与我国两种改革方向息息相关。一是国家下沉,即国家以资源输入的方式,介入农村社区服务之中,以期实现国家目标、满足民众需求。这种下沉不仅以提供基本公共服务的形式直接实施,而且政府还会通过对资源配置的控制(如政府购买社工服务等)、严密的行政组织管制来实现对农村社区服务的有效引导。二是市场化。无论是农村社区的市场化服务,还是基本公共服务、互助服务,都处于市场化改革的大环境之中,其运行方式都带有鲜明的市场印记,农村社区服务各种主体的逐利动机及行为更为外显,其公共面向不可避免地面临诸多挑战。在两种倾向下,农村社区服务混杂了行政与市场两种逻辑,并且国家的行政逻辑由于其资源占有及配置的垄断性而居主宰地位。市场化的逻辑在对行政逻辑无害的前提下,成为后者可资利用的工具。