电力体制改革对电网公司投资管理的影响及对策探析

■孙泉辉 程 嵩 王 钟

一、引言

作为世界电力生产大国，中国的电力行业改革倍受社会各界关注。始于2002年3月的上一轮电力体制改革的核心是“厂网分开、竞价上网”，电力体制改革呈现输配电一体化，电网垄断市场的特点。上网电价和终端电价实施政府定价，这使得市场机制难以发挥作用。2015年3月15日，《中共中央、国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）（以下简称中发9号文）正式发布，拉开了新一轮深化电力体制改革的大幕，对电网企业带来了强有力的冲击（陈珍等，2016）。

我国新一轮的电力体制改革是以市场化为主要方向，政府调整、重建、完善市场体系的全过程，此次电力体制改革把建立健全电力市场机制作为主要目标，逐步打破电价相关垄断，改变电力统购统销的状况，不断推动市场主体的直接交易，发挥市场在资源配置中的决定性作用。中共中央、国务院印发的“9号文”及其相关核心配套文件，如《省级电网输配电价定价办法（试行）》（发改价格〔2016〕2711号）（以下简称《定价办法》）等明确了深化电力体制改革的重点和路径，在输配电价改革、售电市场放开、电力交易市场化改革、新增配网投资放开等方面提出了改革要求。新电改形势下，电网企业原有的投资管理模式将会受到冲击，亟需梳理现状、发现问题、寻求解决方法。

本文将从投资管理的三个方面：投资计划、投资能力及结果评价、资本布局三个方面来探讨新电改对电力企业投资管理产生的影响，提出现有投资管理在新电改形式下的问题，并且提出针对性的应对策略。

本文的贡献如下：（1）解读政策，帮助电网企业厘清新电改对企业的新要求，明确今后优化方向，以达到配合、主动顺应改革要求的目的。（2）提高电网企业投资管理效率，保证电网企业的持续发展。本文试图寻找一种适用于电网企业的投资管理过程模式，降低投资过程中的不确定性，最终实现投资效益的最大化。（3）指导实践工作，为行业或其他公司提供借鉴意义。本文梳理了电改对电网公司投资管理的影响，分析了目前存在的问题并且提出针对性建议，最终期望为整个电力行业的改革和发展提供借鉴意义和启示。

二、电力体制改革对投资管理的主要影响

（一）宏观影响

1.盈利模式发生改变。

新一轮电改的推进，从很大程度上打破了原有的利益格局，发电企业、电网企业、终端客户都会受到不同程度的影响。其中电网企业是本轮电力改革中遭受冲击最大的一方。《定价办法》明确了省级电网输配电准许收入的计算公式为：准许收入=准许成本+准许收益+价内税金。输配电价改革的实施，改变了电网以往依靠“购销差价”的盈利模式，促使电网从盈利单位转变为公用事业单位。

2.市场垄断被打破。

新一轮的电改将彻底打破电网企业一家独大的销售电力的格局。一方面允许社会资本投资增量配电业务；另一方面售电公司准入几乎市场化，发电公司及其他社会资本均可成立售电公司。在这种背景下售电侧将迎来大量社会资本进入，售电业务市场将形成完全竞争的格局（史璐，2016）。在电力销售方面，尽管电网公司具有先发优势，但也要从商业模式和营销渠道上下功夫，以应对后来进入者的挑战。

3.对投资管理提出了更高的要求。

《定价》明确了有效资产是核定准许收入的关键因素，只有纳入有效资产范围的资产才能计提收益获得回报，并得到运营成本补偿。因此，做大做强有效资产与“准许成本加合理收益”的核价模式意义重大，一方面，主网的投资区域饱和，对存量的有效资产技术改造，使其能延长资产寿命，更好的发挥资产效益。另一方面，在增量有效资产这块做文章，在电网企业内部核定的投资规模、符合电力规划的前提下实现精准投资。

（二）电网公司目前存在的问题

1.投资计划。

（1）投资计划调整问题。

符美静等（2016）认为，电力规划是引导电网投资的约束性、纲领性文件，在将其落实为年度投资计划的过程中，应充分发挥综合计划承上启下、管控投资的重要作用。目前，电网企业发展部门组织基层单位在年中对各项目投资计划开展调增或调减，基层单位对投资计划不足的项目会主动申请调增，对投资计划结余较大的项目申请调减的情况较少，存在投资额度浪费的情况。从实际资产转资情况看，公司累计形成的固定资产也低于核准投资额，意味着面临后期投资压力巨大的问题，且若不投资则将面临准许收入被扣减的风险。

（2）项目编制深度问题。

就电网企业现状而言，220KV及以上电网投资维度按单项、金额按可研报备；220KV以下电网投资维度按打捆，金额按总额报备。根据电网企业近年项目竣工决算统计，项目决算（含税）主网项目较可研结余率以及配网项目较概算结余率普遍较高。此外，电网企业在项目全过程管理中，因主观或客观原因存在建设、结算、决算等进度滞后，部分项目存在长期挂账情况，如严格按照政府核定的工期计划来核定投资，将存在核减风险。

（3）项目属性界定问题。

我国电力部门实行的监管制度里，最重要的部门其实是对输配电成本进行监管，然而，我国电网企业只是将政策落实到一个表面的归集和分类，具体核定标准却未进行明确要求，直到2014年年底，才在深圳开始了输配电价格管制的试点，也出台了相关办法，但其他省份依然是维持了原来的情况，没有对准许成本这个概念进行明确要求与执行，所以总体上看来，是缺乏对准许成本的认定的。缺乏对有效成本的认定，将会直接影响管制机构对电价的制定，进而影响准许收入。

2.投资能力及结果评价。

（1）缺乏有效的投资筛选方式。

电网企业的电力项目投资具有规模大、周期长、不可替代、投资效果不确定、不确定性因素多等诸多特点，这使得在有限资源和一定目标下的经济合理的电力项目投资决策变得更为复杂和困难。在新的盈利模式下，为提高准许收入，电网企业通过增加投资来扩大增量有效资产的动机很强。这将导致与电力改革期望相背离。

其次，现有管控体系框架下，以从业人员经验为主要依据的传统投资需求预测模型，难以保证市场分析预测的准确度，导致投资需求预测和投资能力预测缺乏科学的理论依据和方法支撑。

（2）缺乏科学的投资效益评价体系。

目前投资项目的评价体系往往偏重于规划成效、安全性、可靠性等某一方面的内容，配电网项目的可行性研究报告仅侧重于项目的必要性与可行性的论证，缺乏对项目的投资效益的论证。这种粗放式的评价指标也难以满足电网发展过程中所面临的各种要求。另外，在项目投资效果评估反馈方面，缺乏完整的评估反馈体系，导致项目效果评估结论难以有效影响后续投资决策的制定和项目立项的安排，资源利用效率难以保证。

3.资本布局。

（1）技术创新需要加强。

在科学技术不断发展的背景下，技术创新与企业的发展息息相关，对电网企业来说同样如此。因此新一轮电力体制改革和能源电力科技创新将重塑电力工业体系。电网企业必须要自发推进技术创新、加强技术创新，研发提升电网功能的新技术，推进能源互联网建设。

（2）传统营销模式面临挑战。

一直以来，电网企业的售电业务处于垄断的地位，这使得电网企业受固有观念的影响，致使市场拓展过程中电力营销存在普遍的工作人员素质较低、竞争意识不高、手段较为落后、服务观念陈旧等诸多问题，进而阻碍电力营销的市场发展（胡睿，2015）。新电改下，售电侧市场引入竞争机制，意味着将有其他售电公司进入售电侧市场参与竞争。现有的“独买独卖”的模式也很有可能成为历史，转而展开国网二级售电公司与其他售电公司共同竞争的新局面（周志强，2015）。同时用户有了更多选择，卖方市场将会转变为买方市场。因此在新电改的背景下，传统的电力营销模式将受到极大挑战。

（3）商业模式急需创新。

在售电端市场开放和节能增效大背景下，全球涌现出一批创业公司积极创新商业模式。各种分布式能源企业（如光伏企业）、智能仪表、储能电池、电动汽车企业发展迅猛。新加入企业的竞争和来自用户的竞争也迫使电力企业积极创新商业模式。如果电力企业不能迅速调整其商业模式，那么，敏锐把握用户需求并提供优质服务的创新企业将迅速崛起。

三、主要对策

（一）投资计划应对策略

1.用足政府核定投资。

一是电网企业应紧扣政府核定额度，通过融资租赁等方式加大投资计划安排力度。二是积极配合国家能源主管部门制定电网发展规划，根据电力供需实际情况滚动调整电网规划，并及时向政府部门报备，确保电网规划符合监管要求。不允许安排不符合规划、未履行审批程序的电网项目。三是开展新形势下电网投资方向研究。近年，省级电网企业主网建设已趋于稳定，投资需求已趋于饱和。基于做大有效资产对于核价的重要意义，亟需公司开展新形势下电网投资方向的研究。

2.加强项目计划结余考评。

为控制结余率，应设置考评指标，引导各单位提高项目转资率。同时，电网企业还应积极推动“三率一致”（工程累计完工进度、实际累计工程成本、实际累计投资完成）工作。强化过程监督，并加快推进主、配网工程自动竣工决算工作，规范项目过程管理，推动电网投资加快形成有效资产。

3.加强项目属性审核力度。

一是满足资本化条件的运维项目应通过技改或配网基建项目落实。二是对符合资本化条件的科技项目，应合理区分研发性成本性支出和成果性资本性支出，加大无形资产规模。

根据配电网投资效益综合评价结果，在考虑地区配电网项目投资总金额和投资分配比例的约束下，充分考虑待投资项目所在地区的供电规模、售电量、投资风险、期望收益、配电网发展协调性等影响因素，合理分配配电网项目投入资金，不断优化单体项目和项目群综合效益投资决策，进而提升地区配电网项目的整体投资效率，从而能够进一步提高国有资产投资项目的精细化水平。

（二）投资能力及结果评价方法

1.建立项目投融资决策优化模型。

由于电网企业的资金流出主要用于电网工程建设等资本性投资，电网基础设施扩建和升级关系国计民生，其资金需求刚性较强，一般按中长期规划年度预算编制。受政策影响，电网公司的股权融资方式较少，债务融资的运用较为普遍。债务融资的税盾效应以及杠杆效应可以让有限的资本为企业创造更多的效益，但本息支付也带来了财务风险。因此，选择正确、可行的投资项目很有必要，另外还需根据实际的投资情况选择合适的融资规模，确保企业有充足的现金偿还本金和利息。根据Borgulya（1997）提出的分离理论，在理想的资本条件市场下，投资决策与融资决策可以分开进行。但在现实的非理想的资本市场条件下，不存在单一的金融市场利率，这使得分离理论失效。综上所述，在评估项目的投资可行性时，需分两步考察项目的经济效果。

基于上述分析，可以采用张沈生（2004）提出的分步优化模型，分两步对投资与融资进行优化。首先从全投资现金流量表出发，构造以全投资的财务净现值最大为主要目标函数的0-1整数规划模型，用于解决投资项目决策优选的问题，作为整个求解过程的第一步。然后，以第一步求得的最佳方案作为基本方案，分析不同筹资方式和筹资结构对于方案自有资金现金流的影响，以自有资金现金流量表为基础，构造以自有资金财务净现值最大为主要目标函数的融资决策的优选模型。该模型同样采用多目标规划方法，含有多个目标并且增加了债务比率和借款总额上限等约束限制。这样，便可以在一个模型体系中分两步实现投资决策和融资决策的优化，从而得到投融资决策组合优化的最佳方案。

2.建立多层次的投资效益评价体系。

针对电改的新要求，电网企业今后应该以实现投资价值最大化为目的，拓展评价内涵，引入多样化评价方法，开展以单体项目、建设区域、管理单位为对象的多层次投入产出评价研究，通过多维的量化评价结果为项目排序、预算安排、绩效对标等方面的决策提供科学依据。

（1）开展资产组投入产出评价，提高单项投资效益。

构建资产组，归集配网资产财务资源投入以及配网安全性、可靠性、经济性等产出信息，以相关资产组的最高投资需求得分作为该项目的投资需求水平，进行各计划项目的投资排序，并根据投资规模合理安排投资项目，从而减少低效、无效投资。

（2）开展区域级投入产出评价，辅助预算合理分配。

构建单位级有效资产投入产出评价指标体系，建立投入产出效率评价模型、投入产出系数计算模型、资本成本预算分配模型，科学评价公司有效资产的投入产出效率水平，辅助资本性及成本性预算分配，提高投资回报水平。

（3）开展单位级投入效率评价，提升资源利用水平。

对电网发展及生产经营进行综合评价。一是利用成熟的投入产出效率评价工具DEA（数据包络分析）法，利用DEA工具的投影分析结果帮助各单位发现自身的薄弱环节，有针对性的对各种投入资源进行优化提升。从而达到提高资源利用效率的目的。

（三）资本布局应对策略

1.以智能电网为基础，构建能源互联网。

（1）概念介绍。

能源互联网可理解是综合运用先进的电力电子技术，信息技术和智能管理技术， 将大量由分布式能量采集装置，分布式能量储存装置和各种类型负载构成的新型电力网络节点互联起来，以实现能量双向流动的能量对等交换与共享网络。

（2）前景分析。

在电力体制改革市场与能源互联网体系下，电力用户的多样性服务需求在未来会呈现爆发增长。在未来的发展当中，售电主体想要在未来的市场上占优势，有必要在能源互联网策略上多下功夫。

陈小富（2017）认为随着社会公众对环境日益关切，对清洁能源、节能降耗寄予更高期望，促使能源企业从供应资源向提供服务转变。能源系统和大、智、移、云以等领域融合，将形成智慧能源系统。王君安（2017）认为电网公司应借助能源互联网，充分发挥现有市场、人才、技术等优势，突破创新壁垒，主动进行创新。能源互联网下的电网前景分析如下：

图1 能源互联网前景分析

2.成立售电公司，参与市场竞争。

新电改后，初步显现出竞争性售电市场的特点。除现供电公司外，政策已允许其他组织机构拥有售电职能。在此区域内，用户拥有购电的选择权，同时可以与新的售电机构自主协商电价，对此应采取如下策略：

（1）响应市场需求，提供一体化服务。

依据市场需求，组建自己的售电公司，经营售电业务，充分发挥电网企业输配电运营权优势，为客户提供输配电、售电、电力增值服务等一体化服务。

（2）加强成本分析，提高盈利水平。

明确输配电成本分析，从输配电网的建设、运行、维护检修等全寿命期测算成本。依据成本分析，制定职责明晰、水平合理、监管有力、科学透明的电价体系。

（3）加强与社会资本合作。

加强与社会资本合作，引入社会资本和先进的管理理念，补足其资产不足和短板，共同出资组建售电公司或共同建设增量配电网，提高市场占有率。

3.丰富增值服务。

目前基本电力销售模式是售电公司最主要的经营模式。在“多买多卖”市场格局竞争形势下，售电公司需要开展多样化和新颖化的服务业务，而已有的增值服务涉及面还不够全面，很有必要增加新的增值服务。因此，参照肖先勇（2016）的做法，电网企业可开展以“五化”为核心的电力增值服务，即个性化电力服务、节能化电力服务、清洁化电力服务、网络化电力服务、综合化电力服务。

四、结论

电力体制的改革对电网企业的投资发展提出了新的要求，特别是输配电价的核定以及售电侧的放开对电网企业的盈利模式以及市场的垄断地位影响深远。本文分析了输配电价改革对投资管理环节的影响，提出电网规划体系中应当注意的要点和要求，对电网企业投资管理环节的优化提出了建议。

在投资计划方面，主要包括：第一，用足政府核定投资，应紧扣政府核定额度，通过融资租赁等方式加大投资计划安排力度；第二，加强项目计划结余考评，强化过程监督，规范项目过程管理，推动电网投资加快形成有效资产；第三，加强项目属性审核力度，从而能够进一步提高国有资产投资项目的精细化水平。

投资能力及结果评价方面，本文首先归纳了我国当前电网企业投资项目选择和效率评价的现状。基于电网企业目前在投资上的现状和不足，从投资项目选择和投资效益评价两个方面提出了相应的应对策略。第一，建立项目投融资决策优化模型，将有限资源投入到最重要、最急需的地方。第二，分别基于单体项目、建设区域和管理单位三个层面建立多层次的投资效益的评价体系，通过多维的量化评价结果为项目排序、预算安排、绩效对标等方面的决策提供科学依据。

投资布局方面，首先，加快建设以智能电网为核心的高效、清洁的能源互联网。其次，开拓商业模式，丰富增值业务，提升客户的用电体验。在次，健全市场化运作机制，提升市场竞争力，积极参与市场竞争。

综上所述，电网企业在扩大投资规模、推进资本布局的同时，应谨记自身作为央企的责任和使命，积极服务我国经济社会发展，满足我国人民美好生活需要，为加快“两个高水平”建设作出新的贡献。