审计机关推进审计全覆盖的实践与思考

■周生平

审计全覆盖就是要对法定审计对象、审计内容和审计范围的全面覆盖监督，其内涵包括：一是审计对象的全覆盖，即对所有使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人进行审计监督；二是审计内容的全覆盖，即对所有公共资金、国有资产、国有资源的真实性、合法性和效益性以及领导干部履行经济责任情况进行全方位审计监督；三是审计范围的全覆盖，即对所有公共资金、国有资产、国有资源的筹集、管理、分配、使用、绩效各个环节实行全过程审计监督。

一、宜春市审计全覆盖现状

近年来，宜春市审计机关严格依法履行审计职责，为推动国家重大决策部署和有关政策措施的贯彻落实，更好地服务改革发展，维护经济秩序，促进经济社会持续健康发展提供了坚强保障。

1.审计全覆盖现状。

全市有一级预算单位1 100个，2013～2017年已审计882个，占比80.2%，其中市级一级预算单位105个，已审计69个，占比65.7%；二级预算单位786个，已延伸审计488个，占比62.1%，其中市级二级预算单位112个，已延伸审计69个，占比61.6%。有全资及控股国有企业 95个，已审计 45个，占比 47.4%，其中市级所属国有企业61个，已审计18个，占比 29.5%。应审经济责任审计对象1490个，已审计973个，占比65.3%，其中市管干部208个，已审计188个，占比90.4%。应完成领导干部自然资源资产离任审计424个，已完成24个，占比 5.7%，其中市级应完成 26个，已完成2个，占比7.7%。

审计内容主要涉及政府预算执行、税收征管、国有金融机构、国有企业、政府投资项目、民生项目资金、资源环保、外资运用、领导干部经济责任等领域的财政收支、财务收支及相关经济业务活动。按照上级审计机关统一安排，重大政策措施落实跟踪审计重点关注了简政放权、保障性安居工程建设、脱贫攻坚、棚户区改造、农村饮水安全工程、重大项目建设、财政专项资金管理使用等内容。

综上所述，从审计全覆盖执行的广度来看，宜春市就审计对象来说，目前在进度上并未达到实现全覆盖，由于自然资源资产审计政策出台较晚，还存在较大差距。从政策执行的深度来看，虽然2013～2017年全市审计机关查出各类违纪违规问题金额523.42亿元，向司法机关、纪检监察机关和有关部门移送案件线索344件，但受审计力量资源、技术方法创新等影响，审计全覆盖的深度仍有较大不足。

2.审计队伍现状。

宜春市审计机关共11个，其中：市级局1个、县市区局10个；到2018年3月底，共核定编制335人，其中：行政编制210人，工勤编制 22人，事业编制103人；现有在职人员338人，其中：行政编制208人，工勤编制23人，事业编制107人。平均年龄43.7岁，30岁以下54人，占比 16.0%；30～40岁 70人，占比 20.7%；41～50岁 51人，占比 15.1%；51～60岁 163人，占比48.2%。硕士19人，占比5.6%；本科209人，占比61.8%；大专 102人，占比 30.2%；中专及以下 8人，占比2.4%。财经类168人，占比49.7%；法律类23人，占比6.8%；计算机技术类 8人，占比 2.4%；工程建筑类39人，占比11.5%；其他类100人，占比29.6%。

3.地方党委、政府支持和制度保障现状。

一直以来，宜春市党委、政府对全市审计机关实现审计全覆盖高度重视，主要领导经常听取审计全覆盖工作推进情况汇报，协调解决审计组织机构、人员编制和经费保障等问题，为推进审计全覆盖提供了坚强保障。市委、市政府先后出台《关于进一步加强审计工作的实施意见》《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的实施意见（试行）》《宜春市市 2013～2016年县处级领导干部经济责任审计工作规划》等文件，为审计全覆盖的扎实推进提供制度保障。

二、宜春市开展审计全覆盖的主要做法

近年来，宜春市审计机关积极探索，通过改进项目计划管理、创新审计组织方式、整合审计力量资源等，努力推进审计监督全覆盖，主要做法有：

1.分类管理审计监督对象。依托AO审计现场管理系统，收集和汇总被审计单位基本信息，突出重点，对被审计对象进行分类管理，对财政收支规模大、有资金管理权、分配权的单位，每年或每两年审计一次；对财政收支规模较小、职能单一的单位每三至五年审计一次。

2.加强项目计划统筹结合。在编制年度计划中，结合党委组织部门的委托，综合考虑上级审计机关统一组织安排、党委政府交办事项和社情民意反映突出的问题，将部门预算执行审计、财政财务收支审计与经济责任审计等有机结合，有效地提高了审计效率，扩大了审计监督覆盖范围。

3.创新审计项目实施方式。对部门预算执行审计采取“一条龙”模式，以一级单位为龙头，对其下属单位进行延伸审计，先后对882个单位及其下属488个独立核算二级单位进行了全面审计，既有效减少了审计“盲区”，又很好地揭示了一些体制机制上的根本问题。对重大政府投资建设项目，以项目进展情况为基础，以年度为时间点，定期开展跟踪审计。对专项资金，以资金的走向为脉络，纵向延伸审计触角；以资金管理、分配和使用的有关部门为方向，横向拓宽审计覆盖面。通过纵向和横向的互动，实现“条”与“块”的有机结合，掌握了专项资金状况，确保各项政策落到实处、财政资金安全有效。

4.提高信息技术运用水平。利用“金审二期”工程加强计算机辅助审计，逐步提高计算机审计分析能力，节省了大量的审计时间和人力物力。在2017年“一卡通”审计中，运用大数据技术对财政补贴申报信息、项目信息等进行综合分析比对，大大提高了审计发现问题的精准度和工作效率；在领导干部自然资源资产离任审计中，运用地理信息技术软件，对国土、林业等部门的耕地和基本农田图斑、建设用地图斑、遥感卫星地图和林业图斑等数据进行叠加对比分析，增强了审计的深度和科学性。

5.加强审计力量资源整合。针对审计人力不足和审计任务繁重的现状，积极探索利用社会审计力量和内部审计力量开展审计，有效推动了审计范围的全面覆盖。2013年以来，市审计局外聘社会审计机构参与政府投资项目工程结算审计92个；采取审计局重点审计和主管部门内部审计相结合的方式对61家国有企业进行全面审计。2017年全市各单位（企业）内审机构共开展内部审计项目378个，反映问题金额3 733万元，查出管理不规范问题645个。

三、审计全覆盖面临的困难和问题

通过调研分析，宜春市对实现审计全覆盖正在按照要求，有计划、有步骤地积极推进，但也面临着一定的困难和问题。

1.审计力量严重不足。一是年龄结构老龄化。全市审计机关现有在编人员338人，其中：50岁以上人员163人，占总人数48.2%，中坚层断档明显，少数县市区面临断层危机。二是专业结构单一化。全市审计机关人员财经类168人占49.7%，法律类23人占 6.8%，计算机技术类8人占2.4%，工程建筑类39人占11.5%，缺少资源环境、计算机技术、法律类等方面的专业人才。三是县级审计机关一线审计人员偏少。10县市区审计局现有在编人员283人，其中领导班子成员和退居二线的非领导干部等非业务人员144人，占比50.9%；在一线从事审计的业务人员仅139人，占比49.1%。

2.审计任务日益繁重。一是政府投资决算审计工作量逐年增加。随着经济社会的不断发展，以及国家对民生工程政策支持，政府投资显著增加，如市审计局现有6名政府投资决算审计人员，2012年审计投资额7.88亿元，到2017年达到19.53亿元，审计工作量逐年大幅增加。二是党政主要领导干部经济责任审计日益重视。近年来，市、县党委（政府）交办的党政主要领导干部经济责任审计任务大幅增加，而且时间紧、任务重。三是外抽审计人员较多。上级统一组织的审计项目以及巡视巡察抽调人数多、实施时间长，在一定程度上更加加剧了审计任务繁重与人员不足的矛盾，如2017年省委巡视、市委巡察抽调审计业务人员19人，县市区委巡察抽调100余人，时间一般长达2个月。

3.审计人员动力不足。一是现阶段审计力量严重不足，审计人员往往要承担大量的审计任务，他们长期在外忙于审计，对审计理论和业务技能的学习不够积极主动，新的审计理论和技能掌握不够全面。二是县市区审计机关在一线从事审计工作的干部多是事业编制，10个县市区审计机关在一线从事审计的业务人员139人，其中：事业编制96人，占69.1%，而这些人员受身份限制提拔重用的机会较少，工作积极性不高。

4.审计方法和审计技术手段相对滞后。随着审计监督的范围日益扩大，审计对象日趋复杂、审计环境也不断变化。受审计机关自身条件所限，市、县审计机关的审计方法和技术手段相对落后，仍以传统手工查账为主。近年来，虽然在财政预算执行、民生项目、自然资源资产等专项审计中在运用计算机审计和大数据审计取得了一定成绩，但运用的范围还不够充分全面，覆盖面不广。同时各部门之间基础数据不能互联互通、高度共享，数据处理分析人才匮乏，在一定程度上也影响了审计全覆盖的推进。

5.内部审计机构不健全。全市有一级预算单位1 100个，目前设立内部审计专门机构单位只有135个，占比12.3%，其中市级一级预算单位105个，设立内部审计专门机构单位13个，占比12.4%；二级预算单位786个，设立内部审计专门机构单位9个，占比1.1%。全市有全资及控股国有企业95个，设立内部审计专门机构单位7个，占比7.4%，其中市级所属国有企业61个，设立内部审计专门机构单位2个，占比3.3%。

四、实现审计全覆盖的方式创新与路径选择

习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上提出“优化审计资源配置，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责”要求，为做好审计全覆盖提供了遵循。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，是党中央、国务院对审计工作提出的明确要求。我们要创新思路，积极探索建立健全与审计全覆盖相适应的工作机制和体制。

1.强化措施，创新审计技术方法。一是建立大数据审计平台。以“金审工程”为依托，积极探索与财政、税务、人社、住房建设等部门基础数据的联网对接，扩大联网审计覆盖面。加强审计数据库建设和应用，加大数据分析力度，提高审计信息化工作水平。二是探索建立审计评估制度。在审计前或审计过程中，通过运用大数据信息对比分析的方法，对被审计单位财政、财务收支、经济责任情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断评估，并采取进一步审计监督措施。

2.统筹安排，创新审计组织方式。一是注重项目整合。将经济责任审计与财政决算审计、部门预算执行审计相结合，经济责任审计与专项资金审计相结合，重大政策措施跟踪审计与专项审计相结合，坚持“上审下”与“同级审”、事后审与事中审及跟踪审有机结合，实现“一审多果、一审多用”，成果共享。二是科学安排审计项目计划。做好中期计划与年度计划滚动对接，中期计划要力求做到对审计对象数量上的全覆盖，消灭审计对象数量上的死角、盲区和空白点。年度计划做到对每个审计项目或审计单位在审计内容和范围上的全覆盖。针对各个项目或单位的审计特点和重点，确定审计目标，确保审计监督职责履行到位，又注意避免重复审计，科学合理利用审计资源。同时按照使用财政资金、公共资金和国有资源的规模，合理确定审计全覆盖的顺序，做到重点突出、点面结合。

3.优化配置，提高审计监督效能。走对内整合、对外联合之路，用好“三个力量”。一是整合国家审计力量。按照“上下协同、横向协作、内部协力”的原则，整合国家审计力量，坚持各级审计机关资源共享、经验共享、成果共享，提高审计工作效率，使审计资源的利用达到最大化。加大审计机关内部资源整合，坚持小项目“各个击破”和重大项目“大兵团作战”相结合的审计方式，整体推进审计工作。二是利用内部审计力量。加强对内审工作的指导，强化内审机构和队伍建设。在专项审计调查、行业审计中审慎运用内部审计成果，利用内部审计力量开展审计基础性工作和督促审计整改等。三是聘用社会审计力量。结合本地实际，推进审计购买社会服务，聘请中介机构从业人员参与审计，形成以国家审计主导、内部审计参与、社会审计服务辅助的良好格局。

4.健全机制，提升审计队伍素质。一是完善审计干部教育培训机制。增强教育培训的系统性、计划性和科学性，采取分级管理、分类培训等办法，满足审计人员不同层次的学习需求，强化对一线审计人员的学习培训，提高专业水平；同时，加大复合型审计专业人才培养力度，建设一支高素质的审计领军人才、骨干人才队伍。二是加强人才引进和交流力度。通过公务员招录、遴选或跨部门交流等方式逐年引进一批优秀年轻干部，优化人才队伍结构，逐步提高资源环境、计算机技术、法律、工程建筑等相关专业人员比例，切实解决审计干部队伍“老龄化、单一化、非专业化”问题；通过上挂下派、轮岗锻炼等方式，多岗位历练年轻干部，促进积累经验、丰富阅历；探索建立外聘专家库和专家咨询制度。三是健全干部考核激励机制。坚持正确用人导向，注重从审计一线提拔重用政治过硬、作风优良、业绩突出、担当实干的干部，营造良好氛围；搭建审计干部成长平台，从工作和生活两个方面构建良好的关心、爱护、理解、信赖人才的环境，为人才的成长提供良好的条件。