新时代经济环境下PPP发展的风险及应对—— 以A 公司翠城道项目为例

广州市建设投资发展有限公司 曾翔

PPP在我国的应用与推广不但满足了社会公共基础设施建设的需求，使得资金的使用效率大大上升，同时也极大地降低了地方政治的财政压力，对我国社会经济都形成了积极的影响。另外，PPP也存在潜在的风险，新时代中如何科学、有效地防范与应对此风险就显得至关重要。

1 PPP的定义

PPP是Public Private Partnership的简称，一般被叫作“公共私营合作制”。PPP最早从英国的“公共私营合作”融资机制中衍生而来，指的是社会资本与政府合作一起建设城市基础设施项目，双方把特许权协议当作基础，实行风险共担和利益共享的方式，把签订的合同当作基础保障，构成长期的合作关系，同时两者相互配合、相互监督，从而达到多方共赢的局面。

2 PPP在我国的发展现状(存在的问题)

2.1 项目难以定价，投资回报率不明

科学明确PPP项目的服务价格与投资回报率，不但与社会资本的合作积极性相关，也和公众的利益息息相关。但是在现实执行的过程中，PPP项目科学的回报率与定价难以明确。其一是因为政府缺乏明确的可操作方法，虽然财政部对调价与定价机制展开了阐述，但没有操作性，一个单一的公式也很难满足所有行业；其二是由于PPP项目大多为公共产品或者准公共产品，原有的民间资本大多都没有涉及过该领域，从而没有参考的市场价格。

2.2 缺乏专业人才

PPP在我国的应用较晚，特别是在二三线城市，PPP项目呈井喷式增长。但是其相关的咨询业务却处于萌芽阶段，在利益的诱惑下，咨询业务鱼龙混杂，很多PPP实施方案互相抄袭，很多从业者都表现出了专业知识匮乏与实践经验不足的问题。

2.3 相关程序不规范，法律不完善

一些地方政府为了让政绩更突出，使PPP项目无法根据科学的流程开展。同时，虽然我国陆续制定了一系列与PPP相关的法律法规，但随着社会、经济的飞速发展，依然不够完善，有的法律较为片面，在实际操作中难以实行。

2.4 项目职责不清，难以明确风险

我国的财政部明确指出“风险应该由最有控制力的一方承担”，但是在现实实施过程中，很多PPP项目无法根据该原则实施，项目难以分配，职责不清，风险很难分担，使得政府存在承担责任不足或者过多的情况。同时，科学的分配风险也是PPP项目成功实施的重点，风险预测本身就较为困难，再加上我国正处于社会经济快速转变，全面深化改革的过程，使得风险预测的难度也大大提升。

3 PPP风险分析及应对

3.1 政策与法律风险

政策风险是指由于国家政策调整、环境动荡所造成的风险。法律风险是指由于法律法规的改变给项目造成的不确定性。例如，PPP项目在入库后由于多种因素展开的清库，就会给正在开展的项目造成多种风险。对于这种风险，首先在项目展开谈判的过程中，要聘请专业的团队展开评估，把项目中的补偿措施记录在案。其次，相关的投资团队要及时分析跟踪影响宏观经济的信息与政策，有效地防止风险的出现，并能够通过向商业保险公司、官方机构等投保的方式，降低风险造成的损失。

3.2 金融风险(市场风险)

该种风险主要有利率改变的风险、汇率风险、通货膨胀的风险等。利率风险是指在项目的整个过程中，社会资本方由于利率改变间接或者直接使得项目收益亏损或降低的风险。汇率风险指的是经济实体之外，把外币当作结算货币的社会资本方，由于货币汇率的改变而造成的本币价值降低的风险。例如，对于利率改变的风险，能够通过利率期权交易法、利率转嫁法、利率合同法等方式管理风险。

3.3 财务风险

从我国现在的存贷款利率来进行分析，超过5年的期贷款利率正在逐步降低，由此可见，在国家结构性调整逐步获得突破，市场回暖的局面下，利率上调的压力正在逐步上升。由于PPP项目在我国逐步推广，社会资本在税务处理上的问题也渐渐凸显，特别是在税务风险关于股利分配、资产管理、纳税主体和享受税收等方面。社会资本方只有以我国的税收法律体系为准，才能做好税收筹划。

3.4 政府信用

政府信用涉及整个社会的诸多方面，它直接影响到政府的形象，对政府的公信力提出了较大的挑战。但是在现实过程中，政府失信的情况也会出现，特别是对于PPP合作模式。例如，某企业在某地投资修建一座跨江大桥，项目完成后把收取通行费作为主要的运营方式，但是在运营若干年后，政府不顾投资方的反对，在距离大桥的不远处又修建了一座跨江大桥，并且不收取通行费，从而造成了投资方的巨大亏损。

4 PPP风险应对成功案例及分析——以翠城道项目为例

4.1 风险识别

风险识别是PPP项目风险管理的前提。翠城道项目先使用文献分析法客观、准确、全面、快速地获取多种观点与历史相关信息；并使用实地调研、微信、电话等多种方式展开了二次风险识别。同时，由于专家学者拥有较广的人脉资源，因此翠城道项目通过专家评审法对风险因素展开了重要性评分，保证了研究的权威性与科学性。

4.2 翠城道项目可能出现的风险

4.2.1 政策风险

翠城道项目在运营中，可能会由于地方政策与国家政策的改变而影响投资方的经营收入与成本，进而对项目的债务偿还能力和获得的利润造成影响，给项目的投资方带来风险。同时，翠城道项目在融资时受到价格政策、税收政策、特许经营政策等的影响很大，这些条件如果出现改变，那么就一定会对项目的可行性造成影响，从而增加了项目的政策性风险。

4.2.2 法律风险

当前，我国的PPP项目还是初步阶段，缺乏健全的法规法律基础，所以，翠城道项目可能会面临法律风险。

4.2.3 利率风险

政府宏观调控的方式之一就是调整利率，由此可见，金融市场利率随政策的改变较为明显。如果翠城道项目以固定利率展开融资，那么利率与成本就会成反比；若把浮动利率当作融资依据，那么项目成本与利率正相关。所以，利率的改变会给翠城道项目带来风险。

4.2.4 融资风险

融资风险是指由于金融市场不稳定、融资规模不健全而造成的风险。A公司的翠城道项目投资较大，不管是后期的运营还是前期的建设，都会给投资部门形成较大的资金压力。在翠城道项目中风险可能从以下几个方面产生：(1)因为拆迁困难、索赔、重大变更或者其他原因造成的建设成本上涨；(2)资金准备不充分，使得建设需求过程中资金阶段性短缺；(3)由于审批太过烦琐，使得审批手续无法及时下达，造成项目资料缺失，对融资进度造成较大的影响；(4)项目企业在进行增资时，由于股东间的沟通不顺、项目进度没有达到相关标准等原因，使得项目资金无法有效拨付。

4.2.5 政府信用风险

A公司的翠城道项目在建设初期投资压力较大，所以，当地政府因此有可能无法在前期兑现其承诺，出现兑现缩水或不兑现的问题。相关资料显示，在合作期限内，A公司通过收取入廊费、日常运营维护费、可行性缺口补助等方式收回投资并取得合理的回报，但随着相关条例、政策的改变，特许经营期也许会有所改变，从而出现政府违约的问题，从而给A公司的翠城道项目带来风险。

4.3 风险应对措施

4.3.1 政策风险

在前期谈判时，由于法律法规的不完善、过时或者法律的修订所造成的政策风险，A公司在谈判时加入相关协议来应对政策风险。例如，A公司和政府及相关机构(例如贷款银行、税收部门等)展开交流，让其提供A公司翠城道项目所需要的贷款利率优惠、税收优惠、补贴额度等有关的书面承诺与保证，当出现某些政策改变使得A公司的翠城道项目利益受损时，A公司按照该保证与承诺得到了政府部门的补贴，除此之外，A公司还向出口信贷机构、多边开发银行、私营保险企业等购买政策风险保险，有效地应对了政府风险。

4.3.2 法律风险

政府需要快速构建出完善的法律法规，使得翠城道项目在不同过程中权责之间的关系更加明确，并形成政府问责制度，使得政府的行为更加规范，防止出现政府违约的情况，提升政府的责任感，形成健康和谐的投融资环境。同时，政府还需要构建出统一的PPP项目管理平台，提升其抵御风险的能力，进而促进PPP模式的有效开展。

4.3.3 利率风险

大多数时候，能够使用金融工具或者设定利率改变的上限来防止出现利率改变的风险。例如，A公司通过减少融资交割期和招标期之间的时间差，以最短的时间来完成融资交割，从而能够在短时间内预测利率改变的大小，从而减少利率风险。同时，A公司在翠城道项目中和政府部门协商，当利率的改变超过某个值时，A公司能够适当增加单边价格，从而把风险转嫁到政府部门。

4.3.4 税收调整风险

PPP项目税收有政府基金、行政费用、相关税收等。其中税收有增值税、契税、所得税等。当改革逐步深入后，税收改变的几率逐步上升。所以A公司加强了与税务部门的交流，依法纳税，并通过加大研究我国相关PPP项目的税收政策来预防风险，例如我国的财政部目前正在制定相关的税收优惠政策，其关注的重点在于流转税，A公司通过研究税收差异，从而制定了合法的避税方法。

4.3.5 政府信用风险

一方面，在项目的采购过程中，A公司对特许经营权加以利用，在PPP合同中明确了相关责任人的职责，对各方的违约责任进行了阐述，使得违约条款操作性更实际。A公司和政府部门协商让政府出具保函来明确自身责任，较好地预防了政府信用风险；另一方面，A公司在项目执行过程中，和政府部门保持了持续的交流，使得政企关系较为稳定。当政府部门出现违约的情况时，A公司及时地予以通知，并要求政府部门及时履行自身的职责。

5 结语

由此可见，在PPP项目中如何规避各种风险是整个项目能够有效实施的重难点。PPP项目建设没有完全一样的模式能够借鉴，具有其自身的独特性，因此企业要充分了解项目实施中可能遇到的各种风险，并制定出对应的解决方法。在现实过程中，资本投资方要积极考虑到保险商、供应商、金融机构、项目实施部门、政府、企业自身的财务状况等多种内容，加强与政府部门的交流，优化融资方法，使得风险更加分散，从而探究出一个能够满足企业自身发展的风险防范与应对方式。