全过程工程咨询的认知与探索

文/高宝东

自2017年2月《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）（以下简称“19号文”）提出“培育全过程工程咨询”以来，《住房城乡建设部关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市〔2017〕101号）（以下简称“101号文”）、《国家发展改革委住房城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号）（以下简称“515号文”）先后发布，“全过程工程咨询”成为工程咨询行业的“热词”，成为行业、地方管理部门制定政策和企业转型发展的方向。目前，不少咨询、设计、监理、造价咨询、招标代理单位，都称具备“全过程工程咨询”能力，摩拳擦掌进军“全过程工程咨询”市场，研讨会、培训会不断，伴随而来的困惑也不少。如何理解“全过程工程咨询”、如何实现“全过程工程咨询”、实施中有哪些问题、如何发展“全过程工程咨询”，不同的市场主体有不同的认知。本文结合笔者多年从事全过程项目管理、咨询的实践，就“全过程工程咨询”分享以下看法。

一、对“全过程工程咨询”的认知

对“全过程工程咨询”有很多不同的理解。如：“全过程工程咨询”的服务期限，是指包括项目决策期和建设实施期的“全过程”，还是单指建设实施期的“全过程”；“全过程工程咨询”的服务内容，是要包括“招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理”全部咨询服务，还是某几项或某两项咨询服务组合就是“全过程工程咨询”。有人问“招标代理加造价咨询”、“勘察加监理”是“全过程工程咨询”吗？有人问“法律顾问”是否也在“全过程工程咨询”内？上述问题，在最初“19号文”和“101号文”等政策文件中并没明确解释，只提出“全过程工程咨询”概念，在“515号文”中则明确了有关说法。如：

“515号文”提出“在项目决策和建设实施两个阶段，着力破除制度性障碍，重点培育发展投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询”，将之前概括表述的“全过程工程咨询”，分为决策阶段的“投资决策综合性咨询”和建设期的“工程建设全过程工程咨询”。

“515号文”提出“鼓励多种形式全过程工程咨询服务模式。除投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询外，咨询单位可根据市场需求，从投资决策、工程建设、运营等项目全生命周期角度，开展跨阶段咨询服务组合或同一阶段内不同类型咨询服务组合”，可理解为，投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询都是“全过程工程咨询”的实现形式，跨阶段的组合，如“投资决策综合性咨询加工程建设全过程咨询”，某阶段内不同类型咨询组合，都属“全过程工程咨询”的实现形式。但对组合如：“勘察加监理”是否属于“全过程工程咨询”等仍存疑问。

2018年4月，广东省住房与建设厅发布《建设项目全过程工程咨询服务指引》（投资人版）和（咨询企业版）（征求意见稿）（以下简称“广东指引”）。“广东指引”中将“全过程工程咨询”表述为“1+N”模式，其中 “1”是指全过程工程项目管理（必选项，主要包括项目策划管理、报建报批、勘察管理、设计管理、合同管理、投资管理、招标采购管理、施工组织管理、参建单位管理、验收管理以及质量、计划、安全、信息、沟通、风险、人力资源等管理与协调工作），“N”则指项目决策、勘察设计、招标采购、工程施工、竣工验收、运营维护六个阶段中的投资咨询、勘察、设计、造价咨询、招标采购、监理、BIM咨询等专业咨询服务（可选项）。经过分析，笔者认为：

1.“全过程工程咨询”的重点在“全过程”，“全过程”可以是“决策阶段+建设实施阶段”的全过程，也可以是“建设实施阶段”的全过程。其中，鉴于在政府投资项目决策阶段，投资规模未定，资金没有下达，建设单位很难在决策阶段招标选择全过程工程咨询单位；而在可研报告获得批复后的建设实施阶段，则较容易实施“全过程工程咨询”。因此“515号文”中分为决策阶段的“投资决策综合性咨询”和建设期的“工程建设全过程工程咨询”是务实的。

2.“全过程工程咨询”应包括“决策阶段加建设实施阶段”或“建设实施阶段”的全过程项目管理，只有“全过程项目管理”才能将分散在项目决策、勘察设计、招标采购、工程施工、竣工验收、运营维护六个阶段中的各种“专业咨询”整合起来，解决“咨询服务碎片化”的问题，实现“满足建设单位一体化服务需求，增强工程建设过程的协同性”目标。

3.“广东指引”中提出的“1+N”模式，是可行的，只是“1”全过程项目管理，在决策阶段实施有困难，而在建设实施期则较易实现。

二、“全过程工程咨询”服务的实施方式

“515号文”中提出“工程建设全过程咨询服务应当由一家具有综合能力的咨询单位实施，也可由多家具有招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等不同能力的咨询单位联合实施。由多家咨询单位联合实施的，应当明确牵头单位及各单位的权利、义务和责任。”“全过程咨询服务单位应当自行完成自有资质证书许可范围内的业务，在保证整个工程项目完整性的前提下，按照合同约定或经建设单位同意，可将自有资质证书许可范围外的咨询业务依法依规择优委托给具有相应资质或能力的单位，全过程咨询服务单位应对被委托单位的委托业务负总责。”说明当一家咨询单位的能力或资质不足时，可采用联合或分包方式实施。

目前，对于联合的方式是采用“联合体”还是分包的方式？联合体允许几家？“全过程工程咨询”是否包括设计？各省市有不同的认识和做法。在部分省市发布的 “全过程工程咨询”试点办法或指导意见中，规定可以分包的省市有：福建、江苏、广东、广西等；规定可以联合体投标的省市有：福建、四川、江苏、广西等；广西、四川省仅许可由两家企业组成的联合体；四川、福建省在规定范围中都提及设计服务。

具体工作中，实施“全过程工程咨询”，常遇到不少障碍，尤其招投标管理和资质管理方面的障碍。如：可研报告没有获得批准之前，主管部门不允许进有形市场招标，要将可研报告编制等决策咨询纳入“全过程工程咨询”常遇到困难；设计、勘察招标需要规划条件，且由勘察设计主管部门监管，而监理招标需要规划许可等前置手续，且由建设工程招标主管部门监管，将设计、勘察与监理一起招标时，需不同监管部门之间协调一致才行，难度很大。

上述问题和障碍，需政府主管部门用改革的办法解决。2019年1月，河北雄安新区管理委员会发布《雄安新区工程建设项目招标投标管理办法（试行）》，明确“使用财政性资金的项目应当实行全过程工程咨询服务”。据了解，目前雄安新区已成功组织了多项全过程工程咨询服务的招标。

三、实施“全过程工程咨询”的利弊

“全过程工程咨询”能否体现出优势，减少弊端，与提供服务的“供方”和选择服务的“需方”、市场环境密切相关。原则上，推行全过程工程咨询“一体化”服务，与分别单独委托咨询单位的“碎片化”服务相比，有以下优势：

1.有利于减少咨询单位间界面，减少扯皮，提高咨询服务效率。避免分别单独委托咨询服务时，常出现的“九龙治水”，一出问题就相互推诿的状况。

2.有利于全过程咨询团队与业主团队联合组成“强势甲方团队”。甲方是建设项目的发起、指挥、协调、组织者，是推动项目运转的“发动机”，很多项目做不好是因为“甲方团队”不够强。全过程工程咨询团队与“业主团队”优势互补，可有效提升“发动机”的动力。

3.全过程工程咨询服务从头至尾、责任单一，有利于充分发挥其积极性和潜能。如招标代理、造价咨询、项目管理服务由一家咨询单位承担，咨询单位编制的招标文件、工程量清单，就不会只是为完成招标代理的招标程序，而会把招标文件、合同文件作为管理承包商的手段，把工程量清单和控制价，作为控制投资的手段，各种文件、成果必须有针对性，确保服务成果质量和管理效果。

4.全过程工程咨询服务，可通过减少服务交易次数，降低服务交易的成本；通过减少不同咨询服务间的交叉、搭接、等待，降低咨询服务的综合成本；通过“性价比优化”和价值工程，减少工程的综合成本，为客户提供增值服务。

同时，采用全过程工程咨询服务，有以下问题需注意避免：

1.需避免因业主与“全过程工程咨询”服务单位之间职责不清、交叉重叠或缺漏，造成相互工作间的矛盾、错失。必须制定清晰的职责界面和工作机制，使业主与“全过程工程咨询”服务单位间，形成科学的授权和协作关系，避免管理失控。

2.需注意避免委托代理风险。目前国内具有全过程工程咨询能力的咨询单位不多，很多设计、监理公司从事全过程管理咨询能力并不强。业主需选择能够满足项目“全过程工程咨询”需求的咨询单位及总咨询师，从而避免委托代理风险。

3.采用联合体方式选择“全过程工程咨询”服务单位时，需注意避免联合体内部仍是各自为政和“碎片化”，咨询工作仍需要业主组织协调，起不到集约化、一体化、全过程咨询服务的效果。

四、全过程工程咨询的实践探索

回顾笔者以往从事建设工程全过程项目管理的案例，有几个就是目前政府提倡的“全过程工程咨询”，现分享如下：

案例一：北京国恒基业大厦项目

1.工程概况：位于北京市朝阳区熊猫环岛西侧，建筑规模53000平方米，建设投资1.8亿元，是2000年至2002年间某社会投资人投资的地产项目。

2.服务情况：投资人委托“管理公司”承担该项目“全过程项目管理及监理”，笔者作为该项目经理兼总监理工程师，从项目转让接手开始，负责组织办理土地、规划、报建全部手续，负责土地拆迁、设计、施工、造价、采购、现场、外部协调等管理直至竣工验收、结算、移交。业主只有一名总经理负责与“管理公司”对接，项目管理合同签署前，曾协助业主对项目投资的可行性进行测算（包括成本测算、附近楼盘售价调研、投资收益率测算、投资风险分析等），竣工后协助业主选择物业公司、配合销售。“管理公司”负责的内容包括：全过程项目管理（含全过程造价咨询、招标代理）、监理、投资决策咨询，是除设计、勘察外较完整的“全过程工程咨询”案例。

3.服务效果：该项目获建筑长城杯，总建筑面积比原预期增加5000平方米，总投资节省近2000多万元，得到业主认可，后续投资项目仍由“管理公司”进行全过程工程咨询。

4.服务体会：全过程工程咨询单位是项目建设全过程的管理者，出现问题无法推脱责任，必须全力以赴，充分发挥自身潜能；全过程工程咨询人员，对设计成果、招标文件、合同文件认识深刻，能综合运用合同、经济、技术手段，对施工单位实施合法有效、强有力的管理。其间，施工单位曾提出疑问“管理公司既是甲方，又是监理第三方，合法吗？”对此，笔者认为，项目管理公司并不是甲方，与监理一样，也是甲方委托的咨询机构，项目管理可以理解为监理工作的延伸、扩展，项目管理与监理结合是国际上的通行做法，国内的法律也不禁止项目管理与监理合一。并就此与施工单位反复沟通，得到施工单位的理解、配合。此外，通过两年多该项目的全过程工程咨询服务，体会到全过程工程咨询确实可以提高效率，提升服务效果，但对全过程工程咨询人员的要求高，不但要有较高的技术和管理能力，更需具有良好的品德和很强的责任心。

案例二：中国国家博物馆改扩建工程

1.工程概况：地处天安门广场东侧，总建筑面积约200000平方米，其中：改建部分面积约35000平方米，扩建部分面积约165000平方米，建安工程费250316万元。

2.服务情况：2003年项目建议书批复后，业主申办规划条件遇到困难，听取“管理公司”建议，委托“管理公司”组织概念设计方案征集，之后委托“管理公司”组织设计方案全球招标，过程中体会到“管理公司”作用，招标确定“管理公司”负责全过程项目管理（含全过程造价咨询）。笔者作为项目管理部总经理，负责组织设计招标、可研报告审核、论证、报批，负责规划、土地、拆迁、报建等全部手续办理，负责组织设计、采购、施工、造价、现场、外部协调等管理直至竣工验收、结算审核、审计、财务决算完成。服务内容包括：全过程项目管理（含全过程造价咨询）、设计招标等，属涵盖投资决策阶段和建设实施期的“全过程工程咨询”。

3.服务效果：工程质量获得鲁班奖、詹天佑土木大奖、绿色三星建筑认证；工程进度满足2008年奥运会外立面亮相、国庆六十周年开放复兴之路、2010年年底博物馆回迁、2011年3月开馆等总工期和阶段工期目标；工程投资不超批准概算，业主给予相关方奖励。

4.服务体会：态度是关键，“管理公司”把该项目当成“祖庙工程”，把所有潜能都发挥出来；定位业主与“管理公司”是“东家”与“管家”的关系，明确职责界面和工作关系，融合为一个整体；提出“甲方团队”概念，将业主与设计、监理、招标代理、法律顾问等咨询单位组合成“强势甲方”；综合考虑功能、投资额等因素，对设计反复优化，力争做到好用、省钱；把好采购关，反复研讨招标文件、技术标准、合同文件，成为管理施工方的有力手段；合同管理中使用好履约保函，防范风险；进度管理中，及时组织高层会，确保资源保障；质量管理，请设计师参与样板、细节把控。此外，该项目七年多的全过程工程咨询服务，让笔者深刻体会到，作为全过程工程咨询负责人协助业主做好决策的重要性。全过程工程咨询负责人必须总揽全局，不仅要组织制定好各种计划、制度，梳理出需解决的问题，更要分清问题的重要性程度，分类提出决策建议，与业主方领导有效沟通，得到业主方领导认可、信任，以高效做出科学决策，为项目顺利实施提供强大动力。

五、问题与思考

目前政府推动的“全过程工程咨询”还在试点、起步阶段，无论是政府、业主管理人员还是咨询业者，都有一些问题和困惑，值得思考。如：

1.有政府、业主管理人员担心，委托一家单位承担所有的咨询工作，业主是否会失控？笔者认为，推行“全过程工程咨询”，一定不能搞大跃进，不能一哄而上，不能追求“大而全”，而应结合业主方的实际管理咨询需求，结合咨询单位的综合能力、专长，确定适当的“全过程工程咨询”范围、内容、跨度。评价咨询单位能力时，需特别注意考察其全过程的统筹协调管理能力，如果没有较强的统筹协调管理能力，组合形成的“全过程工程咨询”仍会是一盘散沙。

2.有咨询业者担心，政府推行“全过程工程咨询”，是否会造成咨询业务被大咨询公司“通吃”？笔者认为，“全过程工程咨询”确实会鼓励大型的设计院、监理公司、咨询公司、造价公司发展“全过程工程咨询”能力，逐渐在市场上占据竞争优势，“赢者通吃”，提高咨询行业的集中度。但对较小规模的咨询企业来讲，也不是没有机会，尤其是一些有特色、专业度高、专且精的咨询公司，可以联合体成员或分包的方式，参与“全过程工程咨询”的市场竞争，并使自己有较高的专业度、特色，成为其他咨询公司争抢的合作伙伴。

3.很多人问“全过程工程咨询”的收费，515号文中提到“全过程工程咨询服务酬金可按各专项服务酬金叠加后再增加相应统筹管理费用计取，也可按人工成本加酬金方式计取”。但统筹管理费如何计取，基数是多少，费率如何定，国家还没有可以具体的规定，按“人工成本加酬金方式计取”更难执行，目前大部分项目的“统筹管理费”还是参考“建设单位管理费”计取，价格偏低。因此，如果“全过程工程咨询”服务全面推广，需要政府尽早确定“统筹管理费”的取费办法。

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