美国联邦政府预算绩效管理及其对中国的启示

鲁清仿，王全印，赵光辉

(1.河南大学 商学院，河南 开封 475000； 2.河南理工大学 马克思学院，河南 焦作 454150；3.贵州财经大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025)

一、问题的提出

提高预算绩效，促进行政绩效，以增强政府绩效的整体提升，进而实现政府善治。预算之于政府犹于血液之于人体，应使预算绩效管理成为强化政府绩效的基点[1]。党的十九大报告提出，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。我国政府绩效管理将以预算制度为基础，构建全方位、全覆盖、全过程的预算绩效管理体系，而之前我国政府的预算绩效管理带有地域性、行业性、部分性的特征，因此，十九大报告提出全面政府绩效管理具有战略性的意义。

2018年9月，中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称意见)的发布，标志着碎片化、内向性与控制导向的政府绩效管理拉开了改革的序幕。然而，新时代社会主要矛盾的转化及其带来的新挑战，以及政府预算内生性的矛盾，使得实现《意见》的改革目标不会一蹴而就，改革方法的选择将更具不确定性。因此，如何科学认识、加速推动《意见》的贯彻执行，需要廓清全面实施预算绩效与管理的现实约束与改革目标之间所存在的问题。尽管增强政府绩效的提升是世界各国普遍追求的治理目标，但治理路径主要有以西欧特别是英国为代表的市场化模式和以美国为代表的预算模式。对比两模式，至下而上、市场参与者为主导的市场化模式所内生的局限性导致预算资源分配的前瞻性、整体性不足，进而影响预算资源的效率与效果；考虑到我国改革的路径依赖与预算绩效的现实与需求，本文以美国联邦政府预算绩效与管理代表性实践为逻辑起点，结合《意见》要求，对照改革开放以来中国政府绩效与管理实践，分析问题产生的缘由并提出相应的对策与建议。

二、改进预算绩效与政府绩效国内外文献述评

绩效预算最早是由美国胡佛委员会提出的一种以功能、活动和项目为基础的预算，但由于当时技术手段的局限，给参与改革的政府部门带来很大的负担，未获得足够的支持。预算绩效的研究可追溯于20世纪50年代，在“科学管理”、“科层制”与“经济人假设”理论指导下，研究主要聚焦于政府行为与预算控制效率的实现程度。随着公共管理理论与政府治理理论的发展，政府预算绩效的研究从控制效率逐步过渡到使用效率与配置效率。在此研究过程中，预算绩效的政治性受到关注。

20世纪90年代以来，包括美国、英国、澳大利亚和新西兰为代表的经济合作与发展组织(OECD)成员国在新公共管理的理念下纷纷推行“新绩效预算改革”，全力建立基于结果导向的绩效预算。计划-项目-预算系统(PPBS)、目标管理(OBM)、零基预算(ZBB)的失败主要是由于只重视预算绩效的技术性而忽视了预算绩效的政治性[1-2]。预算绩效应强调政府部门使命、战略规划与预算项目目标的逻辑性，通过提供一个可以量化的数据信息，来提高预算资源的配置与使用效率，是政治性与技术性的统一[3]。GAO(2018)回顾了美国联邦政府50年来的预算绩效实践，认为脱离行政过程而过度关注技术性是联邦政府预算绩效与管理失败的主要原因[4]。西方国家在推行绩效预算时，大多实施了配套制度，形成了以政府战略规划为起点的完整管理循环。

改革开放以来，中国政府绩效管理从最初的“目标责任制”发展到新时代“全面预算绩效管理”。1999年，我国政府开始实行部门预算管理改革，预算绩效的探索始于党的十六届三中全会，自此，我国预算绩效管理的研究逐渐增多。学者聂丽洁等(2004)建议在我国零基预算的基础上，建立以零基预算与绩效预算相结合的预算方法体系。刘俊杰等(2004)认为定员定额管理与绩效预算的结合可以较好地解决当时零基预算实践中遇到的障碍。余小平等(2004)认为当时我国进行的部门预算改革已经取得很大进展，为预算绩效的推行创造了良好条件，应在现有基础上实行并逐步完善预算绩效。马骏(2004)提出由于我国预算体制与西方预算体制所处的发展阶段、面临问题以及所处环境上的差异，我国无法也不应该从整体上借鉴绩效预算，而应先建立“控制取向”的部门预算和国库管理体制后再推行绩效预算。绩效预算制度向中国的“移植”会面临许多约束，所以必须从建立政府预算绩效评价制度开始，建立健全配套措施，进行一条渐进的改革引进之路。从中国经济社会发展阶段、文化、政府改革现状等实际出发，中国政府绩效管理模式为“创效式管理模式”，中国政府绩效管理需要从“体制机制的改革”与“制度保障”两个方面进一步完善[5-7]。

从已有文献看，国外学者聚焦于预算绩效的改进，而国内学者聚焦于政府绩效的改进，这些研究为完善预算绩效管理提供了基础。然而，现有研究将预算绩效与政府绩效两者分离，造成目的与手段缺乏一致性，忽略了“预算是行政之母”的内在逻辑关系[8]。全面实施预算绩效管理是实现政府治理方式深刻变革的突破口，它要求以预算绩效为手段、以政府绩效为目的。在此背景下，马蔡琛和马国贤(2001)[9]、牛美丽(2012)[10]等探索性地将预算绩效与政府绩效进行整合，但遗憾的是这种整合是预算绩效为主、政府绩效为辅。

三、美国联邦政府预算绩效与管理两阶段代表性实践及三次改革特点

政府预算具有控制支出、成本效率分析、改进政府管理以及计划与政策四大职能。因此，预算绩效与管理就成为美国联邦政府提高政府绩效的抓手。

(一)美国联邦政府预算绩效与管理第二与第四阶段代表性的实践

1921年《预算与会计法案》的签署标志着美国进入“预算国家”。在美国联邦政府预算绩效与管理改革进程中，预算绩效与管理分为四个阶段，但第二与第四阶段预算绩效与管理特点日益显著，实施效果较为明显[11]。

1.第二阶段预算绩效与管理：以管理主义导向、使用效率为核心

尽管《国会预算与扣押法案》)使预算主导权由总统控制转变到国会与总统共享，但是，总统与国会党派的一致性以及预算赤字压力降低，使得政府预算的政治性并没有取代政府预算技术性的支配性地位。同时，美国联邦政府行政管理理念仍是“科层制”、“理性经济人假设”与“科学管理”，故理性预算主导着此阶段的政府预算绩效与管理。越南战争以及“伟大社会”计划造成政府开支迅猛增加、预算项目数量急剧增多，加之国防部计划-项目-预算系统(PPBS)预算绩效管理的积极效应，使得约翰逊总统在1965年向整个联邦部门推行PPBS改革。然而，由于PPBS所要求的绩效结果计量技术不成熟、信息基础缺乏以及政治资源不足，使得PPBS没有达到改革预期。同样原因PPBS、目标管理(MBO)与零基预算(ZBB)渐次被取代。总体而言，联邦政府预算办公室主导的PPBS、MBO与ZBB，均基于绝对理性的“成本效益分析法”去选择政府项目来确定预算资源，旨在提高预算资源的使用效率。

2.第四阶段预算绩效与管理：治理导向、使用效率与配置效率兼顾

1993年，美国国会通过的《政府绩效与结果法案》以及克林顿总统发布了《总统管理议程》。由此，启动了美国新绩效预算改革的进程。改革主要从以下四个方面展开：

一是借助项目评价评级工具(PART)开展全面的绩效评估。为了推动各部门的绩效评估工作，美国总统预算与管理办公室开发了项目评级评价工具。项目评级评价工具一般由25个问题组成，主要涵盖项目设计、战略规划、项目管理与绩效报告四方面内容。依据上述25个问题的回答情况，按照相应权重，给出相应的分值。根据得分的高低，项目被归为有效、基本有效、充足、无效等绩效类别。

二是借助计分卡评级，强化部门支出管理责任。根据总统管理议程的要求，各部门每季度要接受两次评级：一是对其各个项目实现整体目标的状况进行评级，二是对各支出部门达到预算与绩效一体化倡议要求的进展情况进行评估。评估结果分绿色、黄色、红色等级。“绿色”表示达到了规定的目标，取得了满意进展；“红色”表示没有达到上述目标，结果不令人满意；“黄色”则表示仅实现了部分目标，今后需要改进、努力。

三是运用绩效信息，改进预算决策和项目管理。PART极大地推动了项目绩效评价工作。随着PART得到日益广泛的运用，财政部门与各支出部门围绕项目绩效管理的交流也越来越充分。绩效管理已逐步渗透到预算过程的各个环节当中，成为保障公共资金高效使用的重要制度依托。

四是公开绩效信息，提高财政透明度。美国政府开通了Expectmore.gov网站，向美国公众提供项目绩效信息。网站涵盖了所有受到PART评估的项目的评估摘要。评估摘要所包含的内容主要有：项目目的、总体评级、绩效重点和未来改进措施等。借助网站提供网络链接，有兴趣的美国公民还可以获得项目评估的详细内容，具体如PART各项问题的答案、绩效改善行动的后续信息更新等。Expectmore.gov网站的开通，提升了公众对绩效及结果的关注度；使公众得以更加深入细致地监督各政府部门，增加了各部门改进项目管理措施的透明度，引导各政府部门更加清晰地表述项目目标和成果。

1993年克林顿总统执政，分裂政府结束但预算赤字的巨大压力以及英国等西方国家“新公共管理”改革的成功，使得国会与总统形成对控制预算支出、提高预算绩效进而强化政府绩效的共识，为《政府绩效评价法案(GPRA)》的签署铺平了道路。GPRA的发布与实施是美国联邦政府行政管理改革的分水岭，意味着政府预算管理与行政管理实现了统合，政府预算与政府计划及政策得到了进一步整合。以“新公共管理”与“再造政府”为核心的GPRA，通过绩效计量与项目评价将政府部门使命、年度绩效计划以及年度绩效报告进行整合，以聚焦项目绩效为手段从而以实现部门整体绩效为目的。“市场化为基础”、“数据驱动”、“结果导向”与“政府预算、绩效与财务信息整合的理念[12]”，使得其能在小布什政府时期、奥巴马政府时期以及现在特朗普政府时期得以继承并进一步完善。如项目评价评级工具(PART)强化绩效信息在预算编制中的使用，政府绩效评价法案现代法案(GPRAMA)明确了绩效目标的制定与跟踪，完善了联邦政府预算绩效与管理的组织保障。

(二)美国联邦政府预算绩效与管理三次改革特点

在美国联邦政府预算绩效与管理改革过程中，政府部门并没有发挥积极的推动作用，甚至有时是阻挠改革。预算绩效改革只有到了矛盾的爆发点，才有可能产生。美国联邦政府预算绩效与管理四阶段三次改革具有以下三个特点：

1.单一的技术性到技术性与政治性相融合

纵观美国联邦政府预算绩效与管理，演进路径整体上呈现出从技术性到政治性再到技术性与政治性融合的特点。在第一阶段，联邦政府预算绩效与管理以实现控制效率为目的，主要通过预算管理办公室在部门预算编制中对定额的严格执行与审计署(GAO)事后的财务审计；在第二阶段，联邦政府预算绩效管理主要体现为使用效率，其实现路径是通过联邦各部门对预算项目(Project)的选择及其实施方法的优化[13]。在两阶段中，总统主导预算过程，预算成为联邦政府的管理工具，体现了技术性的特征。然而，在第三阶段，总统与国会共同主导预算过程，但由于是分裂政府，使得总统提交给国会的预算成为“死亡预算”，政治性主导着预算审批与预算管理。到了第四阶段，随着预算赤字的加大、私营部门预算管理的成功以及分裂政府的结束，预算绩效管理的技术性与政治性逐步融和。如部门战略目标的制定要咨询国会，年度绩效报告与绩效复核报告要定期向国会报告。

2.绩效信息的公开与一线管理授权的非同步性

第四阶段预算绩效与管理是“政府再造”和“新公共管理”的产物。由于“扁平化”、充分授权与透明对国会、联邦政府与部门管理者三者的实施成本、收益影响不同，故三者对预算绩效与管理的反应就各不相同。国会作为公共资金的受托者与监护者履行对联邦政府及其部门的监督职责，而各联邦政府部门是公共服务的提供者与实施者。在预算绩效管理过程中，国会既要保证预算资金高效使用，也要履行预算资金监督职责。然而，国会监督力量的不足，造成了国会只能通过公开联邦政府预算绩效信息达到监督预算资金的目的。

但是，作为联邦政府代表的各部门为实现高效使用，要求对一线管理者进行适度授权以实现预算资金效率的提高。然而，作为理性经济人与具有信息优势的联邦政府各部门，一方面面临国会的高权控制，另一方面面临联邦政府对预算绩效的需求，两方面共同作用，形成了联邦政府各部门对预算绩效管理应对策略的不同反应，即重视绩效信息的公开，而对一线管理者的授权响应不足。

3.改进的渐进性而实践效果的非预期性

政府预算是政治性与技术性的统一，这意味着政府预算绩效与管理改革的复杂性与曲折性。预算绩效与管理是政府预算系统、政府管理系统与财务系统进行整合的结果，其中任一系统发展不完备，预算绩效管理就不可能达到预期目标。

美国的政府绩效预算之所以比较成功，与其多年的发展和循序渐进的策略分不开的。美国在20世纪50年代就提出了政府绩效预算，但是由于公共支出的效益难以量化等原因，当时的实施不是很成功。从实施技术角度来看，美国联邦政府预算绩效管理改革主要集中在第二阶段与第四阶段，两阶段预算绩效管理方法依次采用了计划-项目-预算系统(PPBS)、目标管理(MBO)、零基预算(ZBB)、政府绩效评价法案(GPRA)、项目评价评级工具(PRAT)与政府绩效评价法案现代法案(GPRAMA)。六种预算绩效管理方法之间是扬弃，是后一种方法吸收前面改革的合理内核而不断完善。如政府绩效评价法案现代法案(GPRAMA)在继承了以往绩效管理方法中的战略规划、年度绩效目标、绩效评价与报告，以及将绩效信息运用在预算项目管理的基础上，进一步将部门优先计划与战略计划、年度计划联系起来；将预算项目绩效季度与年度战略计划进行复核，并将复核结果向国会报告与公众公开；为强化绩效管理，该法案要求联邦政府各部门设置首席经营官、首席绩效改进官与绩效目标改进官以及绩效管理委员会。

从实施效果来看，美国联邦政府预算绩效与管理并没有取得改革预期效果，以至于Radin(2006)、Moynihan(2007)与GAO(2017)认为联邦政府进行预算绩效管理改革仅取得“象征性的效果”，而真正改革效果并没取得。根据2007年GAO的国会证词报告，2007年341个联邦部门预算项目绩效管理被OMB评为有效的不足14%，与2003年相比仅提高2%；而被评价为无效的高达37%，与2003年相比，却上升了5%[11]。

四、中国政府预算绩效与管理最新实践的解读

中共中央、国务院《关于关于全面实施预算绩效管理的意见》作为中国政府预算绩效与管理最新实践的先声具有以下四个创新：

(一)理念创新：定位政府绩效管理的抓手，整合多重绩效管理体制

政府预算本质是实现政府职能、提高政府效率的制度安排。通过预算编制、审批与监督，科学确定社会资源中公共资源吸取的份额(宏观配置效率)，最大化公共资源的分配效率(中观配置效率)，降低政府自身所导致的效率损耗(控制效率)，从而高质量满足公共社会需求(使用效率)[14]。内嵌入特定政治框架、体现政府服务目标的政府预算就成为了政府绩效管理的切入点与抓手。

十九大提出全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革，实现预算与绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率与使用效益。不是仅仅限于行政体制或公共财政体制来把握全面预算绩效管理，改革目的是提高预算资源配置效率与使用效益，且配置效率居前。这表明政府绩效管理体制已跳出了中国40年多重管理体制分隔的桎梏，以预算绩效管理统领政府绩效管理体制，实现了多重绩效管理体制的整合；进一步深化政府绩效管理的目标，更加注重资源配置效率体现了新时代政府行政理念的创新。

然而，以前政府绩效管理体制主要从两个维度展开。维度一以部门预算项目为评价对象，对预算资金进行审计式绩效评价；维度二以公务员、部门或单位为评价对象，在行政体制下的“目标责任制”框架内所进行的“发展型政府绩效考核”“创效型政府绩效考核”。而现阶段全面实施预算绩效管理以预算为抓手，统合预算编制进程中的资源配置效率与预算执行过程中的执行效率，在政府“善治”目标导引下，促进政府绩效管理实践的改进与完善。

(二)机制再造：突出政府预算基础性地位，整合预算与绩效管理流程

政府绩效管理是一个系统工程，是多项技术的聚合。政府绩效管理的体制系统性与技术聚合性决定了政府绩效管理机制的多样性。《意见》不仅整合了中国多重绩效管理体制，而且突出政府预算在政府绩效管理中的基础性地位，以一般公共预算、政府基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算为载体，将政府预算编制、执行与监督融通到绩效目标、绩效监控、绩效评价、绩效结果的绩效管理全流程中。

预算绩效管理要取得实效，就要千方百计激发预算部门和一线工作者的热情和创造力。因此，激励机制是否科学有效，是预算绩效管理成败的关键。激励机制涉及复杂平衡和众多因素，既要符合实际，力度和方式切实有效；又要尊重传统，凝聚广泛共识，切忌简单一刀切。既不能简单地将绩效与预算或奖金挂钩，导致无序竞争和行为扭曲；也不能导致鞭打快牛。政府绩效管理这种全新的运行机制使中国绩效管理在价值定位、指标体系与实施流程三个方面得到极大的拓展。在价值定位上，体现了“统筹推进‘五位一体’总体布局和协调推进‘四个全面’战略布局”治理理念；在指标系统上，体现了财务指标与管理指标的统一；在实施流程上，体现了实现行为链条与行为逻辑的趋同。以结果为导向，以可定义、可测量的方法将政策与项目纳入绩效管理，进而延伸至政府行政过程与行政行为，避免了政府绩效管理过程中评价的随机性和主观性，避免了现行部门预算项目绩效评价“只见树木、不见森林”的局限性。

(三)聚力增效：夯实管理责任，全面实施推进，注重结果评价

夯实管理责任。《意见》首先明确了预算绩效的管理责任主体。地方各级政府和各部门、各单位，成为预算绩效管理的责任主体。项目责任人，对项目预算绩效负责，对重大项目责任人实行绩效终身责任追究制。再者，《意见》引入了预算绩效管理外部审查监督机制。人大、审计外部监督机制、外部监督力量的刚性介入，既有利于避免政府“自我监督”的“灯下黑”，又为监督机制构建起了完整闭环。考核也被纳入政绩考核体系，绩效管理考核结果将作为各级政府绩效和干部政绩考核指标，作为领导干部选拔任用、公务员考核的重要参考。无论从考核主体的确认，还是到内外监督体系的构建，《意见》中明确的这些内容，都体现了中央对预算绩效管理的“铁手腕”和“铁决心”。

全面实施推进。《意见》提出要从“全方位、全过程、全覆盖”三个维度推动绩效管理全面实施。全方位预算绩效管理格局，提出既要实施政府预算、部门和单位预算绩效管理，又要对政府政策和投资项目实施绩效管理，这充分体现了预算绩效管理的“全覆盖”。全过程、全覆盖预算绩效管理格局中，提出各级政府和政府部门收支预算全面纳入绩效管理，实行全周期跟踪问效。动态评价调整机制的建立，将有力推动财政资源配置效率，增强财政可持续性。绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督的全过程，也将构建起事前、事中、事后绩效管理的闭环系统，同时充分体现到预算绩效管理的全过程。

注重结果评价，财政资金管理是国家治理能力高低的重要体现。尤其在国际经济形势高度复杂，国内经济增长压力不断加大的宏观经济背景下，每一分财政资金的取舍与流向都具有重大意义。财政资金综合效益最大化，光靠“算”显然难以实现。只有为预算配上合适的“马辔”，财政资金才不会成为“脱缰的野马”。编织“马辔”是一项高度科学系统的工程，必须依托、依靠专门的评价机构[15]。《意见》关于“引入第三方机构参与绩效评价”的表述，为规范透明、标准科学、约束有力的预算绩效评价体系构建奠定了基础。

(四)路径优化：闭合绩效管理循环，强化绩效信息的使用与绩效结果

通常而言，政府绩效管理由部门使命、年度绩效计划、持续性绩效跟踪、绩效评估与绩效信息的使用五个部分形成的一个闭合循环。闭合的政府绩效管理循环路径使部门使命、绩效目标与绩效指标保持逻辑一致，强化绩效结果的使用意识，体现了部门使命是政府绩效管理的出发点。由于部门职能与政府政策的抽象性，部门使命需要转化为不同时间段的绩效目标，进而再转化为可定义、可测量的绩效指标，三者之间不能松弛。财是政之基，离开预算的行政是“无源之水”[16]。全面实施预算绩效管理、强化预算绩效信息在预算管理以及政府经营过程中的运用，更加强调绩效结果的责任意识。如“在预算管理方面，将绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩的机制，将本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩，将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩”；同时，《意见》也强化绩效结果的责任意识，如“地方各级党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负责，部门和单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制”[17]。

五、研究结论与对策建议

美国联邦政府预算绩效与管理第二与第四两个阶段代表性的实践和三次改革经验表明：技术性与政治性相结合、绩效计量技术和绩效信息的建立与健全是实现预算绩效的必要条件；改革过程中各方会策略性的应对改革政策而使目标出现非预期结果。作为指导我国最新实践的《意见》整合了政府行政过程与预算管理过程，强化了绩效结果的使用，突出预算在整个政府绩效中的基础地位。结合美国预算绩效与管理的经验、《意见》以及现行预算实践的“四个强烈反差”[10，18]。由此提出以下对策建议：

(一)整合预算管理与行政管理、明晰事权与支出责任

政府绩效是政府提供公共服务数量与质量的结果反映，取决于政府预算管理与行政管理制度的完善程度。预算管理制度是行政管理制度的基础与支柱，事权是政府行政职能与公共服务在预算制度中的同义表述，通常以预算项目的形式呈现，而支出责任是履行事权的预算支出与管理责任[18]。

政府预算管理与行政管理性质互异而互嵌且涉及多个利益主体，这些利益主体目标需求与职能相异，这就要求明晰各方职责，科学合理地将他们整合到绩效管理链条各环节，使之相互啮合与促进，才能实现资源配置效率与使用效率的提高。然而，即使在《美国联邦政府绩效评价法案现代法案(GPRAMA)》(2010)实施多年以后，美国联邦政府仍没有解决国会、预算管理办公室(OMB)以及联邦政府各部门之间的职责关系，致使预算绩效管理并没有取得预期目标。根据美国责任总署(GAO)2017年的报告显示，在2016年22个联邦政府部门预算绩效管理评价中仅有13个部门遵循了绩效管理的相关法案。同样在中国，“党管干部”与“政府主要负责社会经济发展事务”的制度安排形成了分隔的、两条并行的绩效管理模式，导致了政府绩效管理前述的四个强烈反差。开放预算编制过程，预算配置以政府部门职能为基础，预算执行与政府目标并轨实施，预算绩效评价与部门绩效、公务员行政行为管理同步，意味着政府部门、财政部门与编委办在组织使命、职能设定与预算配置上要协调；财政部门、审计部门与监察部门以及人事组织部门将预算绩效与部门绩效以及个人绩效进行分解整合，避免各方之间重叠与缺失。

单一制、五级行政体制与党管干部的人事体制使得市县两级政府易形成唯上主义[19]。在全面实施预算绩效管理的过程中，唯上主义极易将事权异化为上一级政府交办的事务，改变预算资金用途，将政府绩效管理变为上级政府对下级政府的紧箍咒，形成政府低效率。因此，随着市县两级地方政府在公共服务、社会管理、环境保护等方面的事权逐步扩大的同时，明晰与保障市县两级政府的支出责任，对提高预算绩效、改善政府整体绩效，就显得格外重要。

(二)预算管理的民主化、理性化，行政结构的扁平化、网络化

没有民主的绩效是巧伪趋利的绩效，没有理性的绩效是乌托邦式的绩效。全面实施预算绩效管理以预算绩效为突破口，促进政府行政绩效，从而形成政府整体绩效的提高与改善。因此，预算管理的民主化、行政结构的网络化是全面实施预算绩效管理必须正视的问题。

预算编制过程主要解决从社会资源中吸取多少预算资源来满足哪些公共服务需求。在这个过程中，民主化决定着从社会资源中吸取预算资源的份额以及公共服务优先秩序的排列。在预算效率上表现为配置效率。预算执行过程主要解决如何以最少的预算资源提供更多(或给定数量)高质量的公共服务。科学化、精细化与标准化预算执行管理满足特定公共服务需求，直接决定预算的使用效率。预算监督过程主要解决如何使预算编制程序性合法以及最小化在预算执行过程中因行政导致的自身的损耗，预算过程与行政过程得以整合，科学、合理行政程序与过程的合规程度决定着行政执行效率的高低。

美国联邦政府预算绩效管理第二阶段重视理性而忽视了民主性，没有得到国会的支持，导致预算绩效管理没有取得预期成果。相反，美国联邦政府预算绩效管理在第三阶段重视民主性而忽视理性，致使预算绩效管理处于近乎停滞状态。同样，在我国以前的绩效管理中，四个强烈反差以及财政的挤出效应、预算软约束等等都不无上述原因。

(三)强化部门使命、预算绩效目标、绩效指标及绩效计量之间的相关性

全面实施预算绩效管理就是以预算项目绩效为抓手来促进政府职能转变、提高政府公共服务质量、增强政府公信力和执行力。其技术性的关键在于将部门使命、预算项目目标、项目绩效以及绩效结果的确认紧密结合起来，使之具有高度的相关性[20]。四者之间的高度相关性能克服预算软约束，保障预算资金的使用与部门使命即部门应该履行的职能相一致；使政府部门工作重点由“唯上”的当前任务转变到聚焦于自身使命、持续性的服务改进，增强预算的可预测性。在美国联邦政府预算绩效改革的进程中，计划-项目-预算系统(PPBS)最早将部门的年度或短期计划与预算项目进行联系起来，而《政府绩效评价法案现代法案(GPRAMA)》不仅将政府绩效评价法案(GPRA)的长期部门战略继承下来，而且进一步将部门中期规划(部门优先计划)整合到预算绩效管理中去，使部门使命与项目目标以及绩效结果更具可操作性。

(四)建立与维持可靠、可用的绩效信息系统

绩效信息是绩效管理的基础。而绩效信息的取得又依赖于绩效结果计量技术的支撑。美国联邦政府1965年实施的计划-项目-预算系统(PPBS)尽管将部门目标、预算项目进行整合且为后续的改革一直所继承，但在实施不足五年后最终被放弃，其主要原因是缺乏绩效信息系统的有效支撑、缺乏计量技术对项目结果的有效计量。相似的原因也导致了中国仍在使用“基数法”编制预算及“绩效管理理论研究热火朝天而实践徘徊不前”的局面。

绩效计量的有效性是全面实施预算绩效管理首先要解决的技术性问题，绩效计量要突出结果导向，重点考核实绩。为此，绩效计量人员应立足多维视角和多元数据，依托大数据分析技术，运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法、标杆管理法等，提高绩效评估评价结果的客观性和准确性[21]。

绩效计量的有效性依赖于绩效信息的可得性、可靠性和可用性。美国联邦政府预算绩效管理在这方面给中国提供了很好的借鉴。《美国联邦财务诚信法案》(1982)、《首席财务官法案》(1990)、《政府管理改进法案》(1994)、《联邦财务管理改进法案》(1996)等法案的签署与实践中的不断改进，为《政府绩效评价法案现代法案(GPRAMA)》实施打下了基础。而中国2014年仅发布了行政事业单位内部控制试行规范，正式规范还没发布实施；2016年财政部才发布了部分财务会计准则，而政府成本会计规范仅仅列入了《会计改革与发展“十三五”规划纲要》中的研究项目。

(五)预算绩效结果由消极使用应转变到积极使用

科学使用预算绩效结果不仅是指预算结果的使用，而且包括使用方法。预算绩效结果的使用不能仅仅限于预算系统，要扩展到整个政府系统。使用方法不仅要立足于过去、以控制导向的消极使用为基础；而且要面向未来、以治理为导向的积极方法使用为主导。在美国联邦政府预算绩效管理八次改革实践中，预算绩效结果是否科学使用直接关系到改革方案的成败。第一阶段的计划-项目-预算系统(PPBS)、目标管理(MBO)、零基预算(ZBB)三次改革失败，从结果使用方面，原因有两个。第一，预算绩效结果的使用范围太窄，仅局限于预算系统本身，没有将其结果运用于行政管理系统；第二，预算结果的使用方法多以合规性的事后惩戒为主，而不是聚焦于预算系统的改进或政府行政系统的改进。相反，《政府绩效评价法案现代法案(GPRAMA)》吸取了前七次改革的教训，在结果使用范围上，将预算与政府绩效管理进行整合，在方法上重在绩效的持续改进与内部学习，从而使之持续时间最长、改革效果最显著。根据美国联邦政府预算绩效管理实践，过度“事后的、控制导向与惩戒为主”绩效结果的消极使用会抑制一线管理者的绩效管理创新，可能导致项目管理部门的逆向选择。因此，在现阶段全面实施预算绩效管理对结果的使用要以“消极使用为基础，积极使用为主导”。我国可以从以下方面入手：一是适应绩效管理理念和建立绩效文化，强化部门财政支出责任和效率意识，让绩效理念贯穿于预算编制、执行、监督整个过程中，通过预算绩效管理制度的建立和完善，实现预算绩效管理常态化、规范化、制度化。二是要重点推进支出绩效评价工作。在有序扩大预算部门项目支出绩效评价范围的基础上，以重点支出项目绩效评价为抓手，以点带面，带动绩效管理工作的重点推进，特别是选择重点部门或者重大支出项目进行绩效评价工作，能够更好地促进部门或单位履职，有效节约财政资金或提高资金使用效率。