第三轮矿产资源规划编制实施调研与思考

董延涛

（1.中国地质大学（北京）经济管理学院，北京 100083；2.中国地质调查局发展研究中心，北京100037）

1 第三轮矿产资源规划编制实施总体情况

1.1 矿产资源规划编制审批情况

2016年11月，国务院批复《全国矿产资源规划（2016～2020年）》，明确要求“到2020年，基本建立安全、稳定、经济的资源保障体系，基本形成节约高效、环境友好、矿地和谐的绿色矿业发展模式，基本建成统一开放、竞争有序、富有活力的现代矿业市场体系，显著提升矿业发展的质量和效益，塑造资源安全与矿业发展新格局”[1]。国土资源部立即会同相关部委、地方人民政府，贯彻落实国务院批复精神，大力推动地方各级矿产资源规划编制实施工作。2017年9月，全国31个省级矿产资源总体规划全部批复完毕并发布实施。同时，指导各地完成300余个市级规划、1600余个县级规划，以及山西省煤层气资源勘查开发专项规划，基本形成对外协调、对内统筹、上下衔接的两类四级矿产资源规划体系。除了北京、天津、上海以外，其余各省（区、市）均编制了市县级矿产资源规划。

1.2 矿产资源规划编制实施制度建设情况

党的十八大以来，根据新形势需要，陆续研究出台、调整完善了一系列规划管理制度，目前基本建立了矿产资源规划编制、审批、实施、监管等制度，以及规划编制技术规程、数据库建设指南、矿业权设置区划技术要点等技术管理规定。同时，各地在规划编制实施中也因地制宜，出台了地方的矿产资源规划管理制度和文件。

1.3 矿产资源规划数据库建设情况

各地在规划编制的同时，同步部署了规划数据库建设工作，由省级自然资源部门统一组织协调，系统汇集省、市县三级矿产资源规划要素，形成全省统一规划数据库，最后汇总形成全国统一的矿产资源规划数据平台。规划编制过程中，为强化源头管控，优化矿业布局，主动与相关部门协调，全面收集落实国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家公园的空间范围，加上矿产资源规划中其他的禁止限制开采区，形成统一的“禁止勘查开发底图”，为矿产资源审批提供基础依据。

1.4 重大布局重大任务部署情况

31个省级矿产资源规划共划定了500个重点矿区，推进资源规模化开发利用；划定了3000余个禁止限制开采区，推进资源开发与生态保护相协调；划定100余个矿产资源储备区，强化优质资源保护与储备；划定100余个绿色矿业发展示范区。在重大指标方面，各省规划到2020年建设绿色矿山13000余家，是规划基期的13倍。

1.5 各地矿产资源规划编制实施创新情况

通过调研发现，各地在矿产资源规划编制实施中，较上一轮规划有了诸多创新和改进之处，规划的指导约束作用明显增强。一是创新规划思路。无论是形式上还是内容上，均将五大发展理念贯穿始终，以新发展理念统领矿产资源开发利用和保护。二是创新管控手段。既强调宏观性战略性、指导性，又通过战略性矿产目录、资源基地、两矿区、总量控制、准入条件等手段，明确空间、总量、效率等管理红线，突出约束性和操作性。三是创新发展政策。以勘查开发利用与保护为主，同时将产业发展、财税政策、国际合作、环境保护等统筹考虑，综合施策。四是创新组织方式。坚持大家编大家用，采取由国土资源主管部门牵头，发展改革等部门联合组织，行业协会、科研院所、专家学者、社会公众等共同编制的方式，最大程度地凝聚改革发展共识。

2 各地规划落实新发展理念的典型做法和成效

通过调研了解到，各地在矿产资源规划编制实施中，均将贯彻落实新发展理念作为重中之重。

2.1 坚持创新发展，统筹制定增强市场活力动力的规划路径与举措

调研发现，各地在矿产资源规划编制实施中，均将发力点放在创新上，着力推进科技创新、制度创新、管理创新，增强矿业发展活力与动力。例如，湖北在推进矿业权出让制度改革中，坚持“四个突出”[2]；广西建立了打击违法违规采矿监管共同责任机制，共同遏制违法违规采矿破坏环境行为；江苏大力推进“矿地融合”工作模式；浙江大做“地质+”（将地质工作与地下空间资源开发利用、特色农业发展、地质遗迹保护与利用、地热资源开发利用等产业紧密结合）文章，延长产业链；北京、天津、上海等城市，注重结合城市发展定位，系统部署城市地质工作；新疆超前谋划部署地质工作，支撑兵团向南发展。山西依托国家及山西省现有科技计划（专项、基金等），申请设立山西煤层气高效快速抽采技术国家重大科技专项，探索研究煤层气及煤系共伴生资源共生机制和协调开发模式。

2.2 坚持协调发展，科学制定矿产资源开采分区，优化资源开发保护格局

一是全面落实主体功能区战略和制度，加快构建与国土空间规划相适应的矿产资源开发空间格局。例如，江西立足矿产资源禀赋特征、勘查成果和矿业经济发展现状，将全省分为鄱阳湖地区、赣东北地区、赣西地区和赣中南地区4个矿业发展板块。青海主动优化调整地质矿产勘查工作部署，实现资源开发由“三江源”地区、祁连山地区到柴达木盆地及其周缘的柴北缘、东昆仑、阿尔金等地区的战略转移。二是优化能源矿产开发利用布局结构。山西专门编制实施煤层气勘查开发规划，着力打造煤层气大产业链、煤层气装备制造业基地和京津冀清洁能源后备基地。湖南郴州依托资源优势大力发展高纯石墨、导电材料，全力打造石墨新材料全产业链条。黑龙江实行大型矿山与产业项目一体化招标，加快重要优势资源精深加工步伐。三是各地全面落实生态保护红线等管控要求，强化源头管控，推动资源开发与环境保护相协调。四是推进资源型城市转型发展，推动资源开发与城市建设协调发展。鹤岗、双鸭山、七台河着力破除城市内部二元结构，化解历史遗留问题，促进失业矿工再就业，积极推进棚户区改造，加快沉陷区综合治理。

2.3 制定推进矿业绿色发展的政策措施，强化资源节约集约循环利用

一是加快推进绿色勘查。黑龙江省地矿局专门印发《黑龙江省地质矿产局绿色勘查实施方案》，明确绿色勘查目标任务、措施要求、实施步骤和组织保障等。青海切实把生态优先理念真正融入到矿产勘查的具体实践中，形成具有示范引领作用的“多彩模式”。二是全面推进绿色矿业发展。江西省彭泽县在推进绿色矿业发展中，积极探索，形成“彭泽模式”，坚持“一矿一策”原则，一个矿山编制一本绿色矿山建设规划，按照“开采科学化、矿山园林化、生产环保化、产能高效化、管理标准化”的“五化管理”总体思路，引领指导绿色矿山建设[4]。三是加快推进矿山地质环境治理。江苏徐州在矿产资源年总体规划指导下，专门编制实施了《徐州市矿山地质环境保护与恢复治理规划（2017～2025）》，为矿产资源的合理开发利用、地质环境保护与综合整治、加强矿山地质环境保护与监督管理提供了决策依据。

2.4 坚持开放发展理念，加强矿业国际合作的规划部署

广西以东盟国家为着眼点和主战场，加大矿业对外开放与合作程度，增强面向西南中南开放开发服务能力，完善矿产勘查开发“走出去”服务和支撑体系。新疆积极参与境外原油、天然气、非常规油气及国家紧缺矿产资源的开发利用，形成新疆外向型能源加工基地。充分利用周边国家丰富的富铁矿、铜矿、贵金属等资源，以技术新、规模大、环保型的建设项目为重点，延长产业链，提高矿业集中度，做大做强外向型金属矿产资源加工业。内蒙古坚持向北开放发展思路，加快境外矿产资源勘查开发合作，积极推动地质找矿工作“走出去”，充分利用“两种资源、两个市场”，推动形成互利共赢的矿业合作新局面。山西着力完善煤层气产业开放政策，在坚持矿业权由中方持有的前提下，适度放宽投资准入限制，加大对内对外招商引资力度，稳步推进勘查、抽采、运输、利用等全流程的投资开放、作业开放和市场开放。

2.5 坚持共享发展，将实现资源惠民利民作为规划实施的重要落脚点

一是增强公益性地质调查服务供给。各地紧紧围绕国家战略和发展大局，调整工作方向，优化工作布局，强化大地质、大资源、大环境理念，加快传统地质矿产工作转型，主动服务新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化建设以及民生改善。二是完善资源开发收益分配机制，促进矿产资源收益分配比例进一步向原产地倾斜。如湖北选择若干矿山与贫困村，在村示范村结对共建绿色共享示范矿区。探索矿山企业股份的一定比例归地方乡镇、材级所有，试行给予原住居民集体股权方式进行补偿。三是发挥资源优势助力脱贫攻坚。各地在项目安排、开发布局、矿业权投放等方面，优先向贫困地区安排，推动特色矿业产业发展，促进脱贫致富。如湖北以泰巴山区、大别山区、武陵山区、葛阜山区四大连片特困地区为主战场，在37个贫困县开展矿产资源绿色开发收益共享精准扶贫试点，以具体项目为载体，助力脱贫攻坚。四是推动矿山企业履行社会责任。探索矿山企业与矿区群众利益共享机制，吸纳本地劳动力，投资当地教育、卫生、基础设施、生态保护等民生和社会事业发展，使人民共享资源开发收益。

3 矿产资源规划编制实施中存在的主要问题

从调研情况看，第三轮矿产资源规划内容比较全面，全面落实新发展理念，引领矿业供给侧结构性改革科学性和操作性较强，是矿产资源管理的重要依据，但也存在一些问题，制约了规划作用的充分发挥。

3.1 规划地位有待提高，统一协调和管理能力有待加强

近年来，随着规划作用的发挥，规划的地位越来越得到重视，规划地位在党中央、国务院相关文件中得到体现和确认。但是《矿产资源法》的相关规定滞后于矿产资源规划管理的实践发展需要。主要表现在：一是没有明确矿产资源规划是审批和监督管理地质勘查、矿产资源开发利用和保护活动的重要依据，造成规划实施对矿产资源开发利用活动的管控效力不足，约束力不够，对违规行为的查处，缺乏法律支撑；二是缺少对规划体系、编制审批等操作方面的具体规定，规划编制实施职能依靠自然资源部门推动，不能有效发挥地方政府对规划的领导和组织推进作用[5]。

3.2 矿产资源安全供应空间诉求和生态保护红线等空间规划需要进一步协调推进

《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》要求,到2020年，生态保护红线面积占比达到25%左右。调研了解到，各地正在研究编制国土空间规划，划定生态保护红线。调研发现，各地反映较多的仍然是资源开发与生态保护空间协调问题。

3.3 市县级矿产资源规划编制单位的选择需要进一步规范

调研发现，规划编制单位良莠不齐，严重影响了市县级规划总体质量。如，广西市县级规划编制经费相对较少，且多采用招标方式确定规划编制单位，很多非专业的规划编制单位、地质队等竞相压低价格，低价中标，多数市县编制经费在10万～50万之间。同时，受编制技术单位水平所限，有些编制单位和编制人员是第一次参加矿产资源规划编制工作，缺乏培训和指导，不能够很好地把握矿产资源规划编制的规律和任务重点，对规划编制的技术标准不能很好地理解到位，本轮市县级规划编制质量总体仍不高。

3.4 矿产资源规划数据库建设进展滞后，建库模式和程序需要进一步优化

规划数据库的建设专业性强，但市县级规划编制技术单位熟悉掌握数据库建设等信息化手段的人才不多，开展数据库建设工作技术支撑不足，导致提交的数据库问题多、质量差，无法汇交入库，规划管理信息化滞后，影响规划实施的效果。

3.5 矿产资源规划环境影响评价政策应当进一步调整完善

2015年，环境保护部会同国土资源部联合印发了《关于做好矿产资源规划环境影响评价工作的通知》（环发〔2015〕158号），首次全面部署矿产资源规划环境影响评价工作。2017年初，两部门联合开展了31个省级规划环评报告，为从源头上协调资源开发与环境保护奠定了良好基础。但从工作感受和地方调研来看，各地对环评的理解程度不同，技术力量参差不齐，工作基础较为薄弱，一定程度上影响了矿产资源规划工作的效率。同时，随着机构改革的进行，部门和机构进行了系统性重构，这些都需要进一步考虑矿产资源规划环境影响评价工作的必要性和具体工作模式、程序。

3.6 矿产资源规划编制实施有关程序和要求需要进一步细化完善

一是市县级矿产资源规划的审批程序需要进一步规范。目前各地做法不一、模式不同，影响了整体工作进度。二是矿产资源规划调整程序，需要进一步规范，尤其是矿业权设置区划调整需要进一步简化。

4 新时代背景下加强矿产资源规划的思考和建议

4.1 按照自然资源管理系统性、整体性、重构性改革要求，进一步明确新形势下矿产资源规划的功能定位

一是结合国家区域发展定位，在国土空间规划的指导约束下，完善地质工作体系、重塑资源开发格局，优化产业发展布局，探索开展矿产资源富集区的“多规融合”，统筹推进资源开发，实现生态修复、土地利用、产业发展、城镇建设等地上地下、空间、资源、环境协调发展。二是按照统一行使所有国土空间用途管制的总体要求，结合资源环境承载能力评价、国土空间开发适宜性评价，明确区域生态功能保障基线、环境质量安全底线，确定重要矿种、重要区域矿产资源开发利用上线、勘查开发准入要求。三是按照统一行使全民所有自然资源所有者职责的总体要求，在规划编制中，强化与国土空间规划以及林业、湿地、草原等其他自然资源开发利用规划的衔接协调，合理确定矿产资源开发布局与时序。

4.2 进一步强化矿产资源规划的法律地位

综合考虑矿产资源规划编制实施实践经验、制度建设，借鉴吸收其他相关法律法规的有益做法，建议在矿产资源法修改中，将矿产资源规划作为独立篇章，将矿产资源规划工作实践中形成的行之有效的做法以法律形式固定下来，进一步明确规划体系、规划内容、编制程序、审批要求、管理制度、实施机制、监管措施等，充分体现规划的法律地位，为新时代矿业绿色高质量发展提供法治保障。

4.3 进一步完善规划体系，坚持问题导向，有序推进矿产资源专项规划编制

一是围绕新型城镇化建设目标，在重点城市群周边，规划建设一批砂石土资源绿色开发基地。二是以战略性矿产为主，尤其是战略性新兴产业矿产，编制单矿种专项规划。三是以国家规划矿区等资源富集区为重点，按照“多规合一”的要求和“矿业+”（从矿业全生命周期、产业全链条视角出发，统筹规划矿产资源开采、闭坑后土地资源开发、资源精深加工、贸易、物流、基础设施等，实现矿业和其他产业协调发展）的思路，编制专项规划，统筹考虑矿产资源勘查开发、冶炼加工、综合利用、销售物流、对外合作、环境保护、乡村振兴等，推进资源开发与生态环境、区域发展协调发展。

4.4 优化规划分区体系，探索建立以“两矿区”为主体的矿产资源开发保护体系

一是战略性矿产资源保护区。综合考虑成矿地质条件、资源环境承载能力、开发利用技术条件、矿产资源远景潜力等因素，在矿产资源综合区划基础上，划定战略性矿产资源保护区，作为矿产资源安全保障的核心区。二是划定国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区。根据国民经济和社会发展需要，及时将资源储量大、资源条件好、对全国资源开发供应具有举足轻重的大中型矿产地和矿产资源富集区，划定为国家规划矿区，作为矿产资源安全和矿业可持续发展的保障区。区内实行统一规划，优化布局，提高门槛，优化资源配置，建设大中型现代化矿山。三是强化能源资源基地建设。重点是针对已经形成产能的大中型矿山，强化监测和监管服务，作为矿产资源安全的供应区[6]。

4.5 完善矿产资源规划编制实施机制

一是优化矿产资源规划编制周期。汲取前三轮矿产资源规划编制经验和教训，建议新一轮规划，延长规划编制周期，避免国家规划新一轮规划时市县级还没有结束现有规划的审批。二是进一步完善矿产资源规划编制单位选择的方式、程序等。三是进一步明确矿产资源勘查开采项目规划审核的内容和程序。四是进一步规范矿产资源规划调整程序，坚持刚性与弹性相结合，建议原则上规划调整一年不超过5次。五是探索建立基于矿产资源规划编制实施的矿产资源形势分析和统计制度。

4.6 启动新一轮矿产资源规划编制研究

对标2035建设社会主义现代化目标，研究提出矿产资源开发利用和矿业发展的时代定位、总体思路、战略部署、重点任务和路径举措：重点从以下几个方面深化研究，谋划规划路径与举措：一是拓宽研究思路，统筹考虑矿产资源、水资源、能源等重要资源安全保障；二是研究新产业、新技术、新材料发展态势，以及对资源需求总量、结构的重大影响；三是既要关注资源安全保障，又要落实生态文明和绿色发展要求，注重资源开发利用上线控制；四是深化城市矿产、二次资源、存量资源的回收循环利用以及资源的可替代性问题研究；五是研究在构建人类命运共同体的新型全球化背景下，合理开发利用海外资源、海外市场，提高资源掌控能力的路径与举措。