空间治理现代化下中国国土空间规划面临的挑战与改革导向——基于国土空间治理重点问题系列研讨的思考

孟 鹏，王庆日，郎海鸥，蒋仁开

（中国国土勘测规划院，北京 100035）

1 引言

2013年中共十八届三中全会作出了将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革总目标的重大部署，并提出“建立空间规划体系”，这对各领域改革发展特别是规划体制改革具有纲领性和导向性作用。2015年中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》提出了“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”的目标。2016年“十三五”规划纲要针对建立空间治理体系，提出以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成的空间治理体系，建立国家空间规划体系，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。2018年自然资源部成立，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，整合土地利用规划、主体功能区规划与城乡规划等管理职责，国土空间规划迎来了新的发展契机。2019年5月《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）的发布，明确了国土空间规划的战略性地位和对各专项规划的指导约束作用，对于推进生态文明建设和促进国家空间治理体系与治理能力现代化意义重大。空间治理体系和治理能力现代化建设提升为国家战略，对当前中国空间规划体系构建和规划管理体制改革具有显著的导向性作用。然而，当前自然资源统一管理在理论上尚缺乏科学完善的支撑体系，实践上加快空间治理体系现代化对国土空间规划体系建立提出了新的要求和挑战，因而迫切需要加强基础理论研究和科学顶层设计，探索构建生态文明背景下国土空间规划的理论与技术体系，丰富空间治理工具和提升治理能力，以更好地服务于自然资源统一管理，促进社会经济的协调发展。

相关领域的研究主要集中在空间治理现代化的内涵与趋势[1]、标准与路径[2]、困境与实践[3]，以及中国国土空间规划体系存在的问题[4-5]、发展趋势[6-7]、改革思考[8-9]等方面。已有研究，关于规划体系存在的问题从技术操作层面和制度机制层面研究的较多，从规划理论和科学体系建设角度研究的较少；关于国土空间规划体系构建、实践探索方面研究的较多，针对现代化治理要求下国土空间规划面临的转型挑战和改革导向研究相对较少。针对这些关键问题，2019年《中国土地科学》编辑部围绕“空间治理体系现代化”“新时代国土空间规划体系构建”“国土空间用途管制制度建设”等选题，通过组织研讨会、专家邀稿等形式开展了一系列研究。本文基于研讨会形成的成果和相关文献资料，对中国规划体系存在的问题和原因进行总结分析，系统梳理了空间治理体系现代化对空间规划改革的要求及导向，进而针对重构全新的国土空间规划体系亟需解决的核心问题提出建议，以期为国土空间规划体系重构及规划改革实践提供参考。

2 中国规划体系存在的问题及原因分析

2.1 主要问题

在2018年机构改革之前，中国规划体系存在规划种类繁多、内容交叉，操作运行中多规并行、缺乏衔接，规划管理体制横向分散、纵向协调不足等诸多问题，主要表现为以下几方面。（1）规划类型多样而分立。中国目前通过法律正式授权编制的规划有80多种，包括以国民经济和社会发展规划为代表的经济社会发展规划序列，以主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划等为代表的国土空间规划序列，这些规划分别由发展和改革委员会、住房和城乡建设部、原国土资源部、原环境保护部管理[10]。（2）操作运行中，多规并行，相互独立。起主导作用的空间规划都有各自基础数据、应用系统、技术标准、编制内容、审批流程、调整程序等，自成体系相对独立；一些规划存在内容上交叉冲突、规划空间重叠、与具体管制要求互相脱节等诸多弊端[11]。（3）规划管理体制上存在横向分散交叉而纵向衔接协调不足的问题。横向上，中国综合规划职能在行政主管部门体系中被分散，不同类别规划以及同一规划系列内不同类型规划（总体规划与专项规划）分属不同主管部门，存在规划职能与内容交叉；纵向上，国民经济和社会发展规划系列与城乡规划系列均存在上级规划对下级规划指导性不强、约束性较弱的问题，而土地利用总体规划通过上级规划对下级规划的指标分解实现了较强约束性，却付出了较大的社会、经济及生态成本[12]。

从规划法律体系建设来看，尚缺乏统一完善的规划保障体系。《土地管理法》《城乡规划法》等涉及空间规划的法律，对于空间规划的规定较为分散，尚未在国家层面形成统一完善的空间规划法律体系，用以规定空间规划内容、功能定位、层级关系、审批监督等，以及界定空间规划之间的法律关系；此外，综合性空间规划如主体功能区规划等还存在以中央文件为依据，法理地位不清晰的问题[13]。

从规划理论和科学体系建设来看，中国空间规划科学发展滞后。首先，现有的国土空间规划理念和方法体系落后于社会经济发展需要，尚未构建起符合新时代要求、与生态文明建设和高质量发展等新理念相融合的理论和方法支撑体系。例如，“公众参与”与“人本规划”意识不足，灵活性和弹性不够等，使规划编制和实施中遭到科学性和权威性的质疑[11]。其次，空间规划的理念与应用基础科学发展滞后于中国空间规划的实际进程和客观需求，全新的科学理念创新需求亟待中国当前科研体制与科学发展战略的转型[14]。

2.2 原因分析

21世纪快速的城市化和工业化发展，使中国的国土空间格局发生了剧烈变化，城市扩张和工矿业用地扩张趋势明显[15]。2018年机构改革之前，中国规划体系缺乏整体统筹、高效协调、动态优化等制度设计，其根本原因在于经济高速增长带来的国土空间无序开发与滞后的体制机制改革和不健全的空间规划体系存在矛盾。简单地说，中国国土空间的开发进程远快于当前空间治理体制机制的改革进度，使国土空间开发与相应的规划体系不匹配[16]，其根源可以从体制、制度和认知三个层面进行分析。

体制根源在于不同部门利益博弈以及多头管理的竞争。2018年机构改革之前中国规划管理职能分散，不同部门关注各自的部门利益与权利范围，各自理性导致整体的非理性，从而影响了规划的执行力，造成了规划体系混乱[11]。根据《深化党和国家机构改革方案》，自然资源部的一项重要职责为整合空间规划管理，建立空间规划体系并监督实施，这被认为是自然资源管理体制的重大改革。然而，机构改革前涉及空间的不同规划具有不同的传导机制与管理模式[17]，由此构建全新的空间规划体系，规划职能将面临之前不同规划编制内容、组织方式、审批、决策等诸多不协同问题，涉及内容庞杂，加之地方统一的规划职能并未完全到位，以及相应的规范和法律体系尚不健全，国土空间规划体系的建立和完善需要一段时间的调整和磨合。

制度根源在于中央和地方的关系模式与利益博弈。首先，在规划编制过程中，中央与地方政府着眼于不同的价值取向与利益关切，中央政府侧重考虑全国层面的国土、生态环境和粮食安全，地方政府则更注重本地的经济发展，围绕着土地使用的空间规划成为各级政府博弈的重要工具；其次，在现有中央与地方“事权共担”关系下，各级空间规划的管控重点交叉重叠，不同层级的政府往往都拥有相应的责权，而到底哪些空间事务该由哪级政府管，出了问题应该由哪一级政府承担责任，不同层级政府的空间规划事权界限不清；最后，中央和地方“上级决策、下级执行”的关系模式中，不同层级政府间层层委托关系是导致激励不相容和信息不对称的重要因素，影响了空间规划的约束性与灵活性[18]。

认知根源在于规划者与决策者对空间布局规律的认识还不充分[16]，规划科学发展水平和规划实践存在较大差距。空间规划冲突产生的重要原因之一在于国土空间系统认知差异，需通过国土空间系统认知理论的构建，促进空间认知统一，推动空间规划改革逐渐从传统规划模式过渡到新型规划模式[19]。而当前规划基础理论的发展还比较薄弱，规划协调机制理论研究未形成完整体系，与规划协调有关的可持续发展理论、“反规划”理论等，并不能充分解释、指导规划实践[20]。

3 空间治理体系现代化下中国空间规划体系面临的挑战

3.1 空间治理体系现代化的科学内涵及发展趋势

“治理”（Governance）一词的内涵为在既定范围内，运用权威，调动各种公共、私人资源，以维持秩序、增进公众利益，实践中包括正式与非正式的制度安排[21]。治理的特征在于参与主体的多元化，更多体现的是协调与合作。“国家治理”强调国家管理者和多元利益相关方在一个国家范围内共同行动对社会公共事务的合作管理[22]。而“空间治理”是国家治理面向国土空间范围的部分，以空间资源分配为核心，涉及政府、市场、公众等多元主体共同参与，协调社会发展单元不同利益诉求，目的是实现国土空间的有效、公平和可持续利用，以及各地区间相对均衡的发展[1，22-24]。

改革开放后中国面临着经济和社会发展转型，由于国家治理的发展历程和基本制度不同，决定中国要走不同于西方的治理模式或道路。中国治理体系现代化实际上是国家治理制度体系的民主化、法治化的过程，而城乡规划的本质即为空间治理过程[2]。2005年以来中国空间治理的实践，一方面体现出空间治理中央—地方关系中地方力量的加强，另一方面也反映了空间治理降尺度、精细化、精准化的未来发展要求[24]。中共十九大以后，按照深化体制机制改革以及空间治理体系现代化“立法为本、规划先行”的要求，空间治理将沿着科学化、法制化、民主化以及系统化的现代化治理方向发展[14]。

3.2 中国空间规划体系面临的转型挑战

空间规划体系体现了空间治理的运行，以不同层级、部门对空间开发权的分配权为核心内容，空间治理的现代化与能力的提升以全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系构建为必然要求[25]。中国空间治理存在空间发展失衡、开发强度失度、“三区”空间失调及空间开发失序4大问题，而完善规划法规体系、规划运作体系与规划行政体系为主的空间规划体系是空间治理的重要任务之一[26]。为应对空间治理体系现代化下国家空间治理水平提升的重大挑战，国土空间规划在发展理念和改革导向上需要实现以下几方面的转型。

第一，空间规划体系的发展理念由“重视经济发展”向国土空间规划的“以人为本”与“生态文明”转变。纵观中国空间规划体系的发展，特别是改革开放初期，社会矛盾仍然指向落后的社会生产力，“发展是硬道理”指引下的规划体系更加重视城市发展和经济增长。进入新时代，中国社会的主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，规划的终极目标应当是提高人民的幸福感和安全感。“生态文明”本质要义是“以人为本”，通过规划的优化配置实现人与空间、人与资源的和谐共生，从而实现人的健康安全与代际公平。国土空间规划应当以生态保护优先，划定生态保护红线，建立底线管控体系与实施机制，以“山水林田湖草”生命共同体为出发点，结合国土空间管制制度、国土空间开发、资源节约利用，系统性保护生态空间，促进生态空间与生产、生活空间协调共存。《生态文明体制改革总体方案》提出要构建以空间治理和空间结构优化为主要内容的空间规划体系，确立了到2020年构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系等8项制度构成的生态文明制度体系，从生态文明的角度对空间治理体系现代化提出了具体的要求。

第二，空间规划体系的战略地位由“促增长工具” 向国土空间规划的全局性“宏观指导”与“战略引领” 转变。1990 年代以后的空间规划以城市规划为主，服务于地方经济增长；2000年代以来，空间规划衍生出一系列多主题的区域型规划，包括旨在促进区域城市间协调发展的城市群与都市圈规划等[27]，成为促进区域发展的重要工具。而国土空间规划立足国家层面，对促进生态文明建设、维护国土空间开发市场秩序、优化国土空间开发格局以及推进空间治理现代化等具有宏观指导性。通过战略引领、开发布局、底线管控、资源利用、公益保障以及国土整治6大功能的实现[28]，国土空间规划必将成为新时代谋划国土空间开发保护格局、合理布局三生空间、促进政府治理机制完善、保障经济社会可持续发展的重要战略工具，具有高位统筹战略规划的地位[29]。

第三，空间规划的结构体系由各个规划“局部谋划”向国土空间规划的“整体布局”与“分级管理”转变。纵观中国空间规划体系从“多规并行”向“多规合一”发展，直到构建国土空间规划体系，充分体现了从“局部谋划”向“整体布局”的演变历程。“多规并行”规划体系的“局部谋划”，一方面表现为各类规划在内容和操作上的“局部性”。如城乡规划侧重于规划区内城乡建设的空间谋划而较少体现地域空间的全局考虑，城镇体系规划、城市群规划侧重于一定区域或部分城市（镇）而较少考虑更大尺度范围其他城市的协调分配问题，土地利用规划侧重于耕地保护与建设用地布局而对非耕农地、生态用地等的研究深度不够[12]。另一方面表现为各类规划在空间上的“局部性”。如城市规划研究对象是点状的城市，城镇体系规划研究的是点轴网络关系，国土规划侧重于协调城市之间、城乡之间面状问题[30]，土地利用规划也是对土地利用结构和布局等面状问题的统筹安排。当前正在构建的国土空间规划体系充分体现“整体布局”与“分级管理”特征。一方面，以陆海全域一张图作为国土空间总体规划的规划区范围，统筹部署国土空间保护、开发、利用、修复的整体布局与结构[31]，充分体现其“整体性”。另一方面，国土空间规划体系的“分级管理”结构亦充分体现“整体性”与“局部性”的统一。纵向5级规划以及上级规划对下级规划的管控和下级规划对上级规划的落实，体现了全国一盘棋的“整体性”和各种地方规划实践“局部性”的有机统一。国土空间规划将通过规制调整、规划制定、实际反馈等环节改变中央与地方的博弈，从而达到责、权、利之间新的平衡，同时政府、市场以及社会间关系也将因国家治理体系的变革而发生改变，进一步影响空间规划的组织行为与管理规则[27]，从而实现“整体性” 国家利益和“局部性”地方利益的协调统一。

4 中国国土空间规划的改革导向解析

4.1 空间治理体系现代化下国土空间规划应具备的特征

2018年的国家机构改革，明确了自然资源部主要职责之一是建立空间规划体系并监督实施。构建覆盖全域的空间开发利用保护框架，不仅是对空间规划体系的一次重塑整合，其本质上更是对纵向中央—地方责权关系、横向政府—市场—社会关系，即垂直治理与水平治理体系的全面重构。《若干意见》明确了国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，对国土空间规划性质、地位、实施及保障做出了总体部署和要求，成为今后指导国土空间规划体系建设的纲领性文件。国土空间规划是当前中国空间规划体系的整合重塑，是社会经济发展阶段的需求，更是当前空间治理现代化时代要求的必然选择。国家空间规划体系的重构不仅仅是技术优化的问题，是更高层面上保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。就其本质而言国土空间规划作为国家空间治理的重要工具，应当具备以下几方面的特性。

第一，国土空间规划应当具备战略性和管控性。首先，国土空间规划体现国家层面的重大战略性部署。构建统一的国土空间规划体系是国家推进生态文明建设，健全国土空间开发保护制度的重大战略部署，是解决工业化、城镇化快速发展带来的诸多环境问题及其根源——国土空间无序、过度开发以及粗放浪费的关键举措[32]。其次，以国土空间规划为蓝图实现全域全覆盖的国土空间管控。通过开展第三次国土资源调查，以及资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价，摸清国土空间资源及利用的“底盘”。在国土空间规划基础上，合理划定城镇开发边界、生态保护红线以及永久基本农田等管控边界，并实施分区分类用途管制。在城镇开发边界内，通过“详细规划+规划许可”管制措施，引导边界内部建设活动转向集约与内涵式发展；在城镇开发边界外，按照主导用途分区，通过“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”措施，限制边界外部的建设占用[29]。

第二，国土空间规划应当具备权威性与法律性。首先，国土空间规划是“发展的指南”和“基本依据”，对各专项规划具有指导约束作用，确立国土空间规划的权威性。一方面，国土空间规划一经批复，不得违规变更，并且各类开发建设活动必须在规划限定范围内进行；另一方面，下级国土空间规划要服从上级国土空间规划并具体落实，相关专项规划、详细规划要服从总体规划。其次，国土空间规划的权威性要以完善健全的法律体系来授权并保障实施。规划本质上是公权力对私权利的干预，其合法性来源于国土空间规划立法。一方面，国土空间规划法律授权规划，通过公权力干预私权利的土地利用，调节土地利用关系，减少负外部性，促进社会公平；另一方面，又通过相关法律限制公权力的过度扩张[33]。

第三，国土空间规划应当具备系统性与科学性。首先，国土空间规划的系统性不仅表现在规划体系上，更表现在整个规划体系总体构建设计上。国土空间规划实现了“五级三类”新体系的整合。纵向上，建立“国家—省—市—县—乡（村）”5级规划体系，国家级和省级规划重在体现政策导向和区域协调，市、县级规划侧重底线管控和结构引导，乡镇级规划重在体现灵活性与实施性[31]；横向上，以国土空间规划为总体性规划，建立“总体规划—详细规划—相关专项规划”3类规划体系，其中国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础，相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。国土空间规划体系构建的系统性更体现在规划体系框架、实施监管制度建设、法律法规保障体系、技术标准体系及国土空间基础信息平台等体系的综合打造和集成。其次，国土空间规划的科学性以前述宏观整体构建的系统性为基础，进而体现在局部微观的设计和布局上。如“三区三线”的科学划定和管理实施即体现了对规划的“刚”“弹”协调难题的解决。生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界“三条红线”划定体现为严格的“刚性”约束。而在生态、农业、城镇“三类空间”内则采取差异化的管制规则，实现“刚性”和“弹性”的协调，如在城镇开发边界内的建设，实行“规划许可”的管制方式，主要体现规划的“刚性”；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，通过“约束指标”的差异，体现了“刚性”管控下的“弹性”。

4.2 国土空间规划体系重构需妥善解决的核心问题

（1）法律法规体系的完善。从必要性来看，亟需制定完备的国土空间规划法律法规体系。当前的《城乡规划法》及相关涉规划的法规已经无法满足国土空间规划编制和实施的需要，因此，整合现行涉及空间规划的相关法律，制定全新统一的国土空间规划法规非常必要[33]。一方面，要做好当前过渡时期的法律法规衔接，梳理与国土空间规划相关的现行法律法规和部门规章，对“多规合一”改革涉及的需要突破和完善的内容，按程序报批，取得授权后施行；另一方面，加快国土空间规划相关法律法规建设，对现行有关空间规划的法律规定进行系统性完善，尽快出台国土空间开发保护法和国土空间规划法。

（2）规程标准体系的制定。从紧迫性来看，亟需制定完善各级各类国土空间规划编制办法和技术规程。国土空间规划的编制和实施，是一项规模庞大的工程，要实现全国各级各类国土空间规划一盘棋，规划的底图数据、技术标准、编制审批等环节必须统一，需要具有统一的国土空间规划编制方法和技术规程。因此，当前迫切需要在整合原有各类规划思路和方法的基础上，通过融合和贯通形成适合新的国土空间规划编制的技术标准体系，完成各级各类国土空间规划的技术规程制定。

（3）学科建设和理论方法体系的支撑。从长远发展看，亟需加强国土空间规划的规划学科建设和推动规划理论方法体系发展。一方面，中国的空间规划理论多是借鉴西方、前苏联和日本等国的理论逐渐发展而来，带有浓重的时代特征，随着中国社会经济主要矛盾的转变越来越难以适应当前国土空间规划体系构建的要求；另一方面，长期以来城乡规划、土地利用规划、环境保护规划等各类规划各自形成的理论体系、思维视角和技术标准，主要满足城市建设、耕地保护、环境保护等方面的需求，缺乏系统思维和服务多目标的理论方法体系。因此，新时代的国土空间规划体系的构建，需要在融合和重构各类规划的思维和原理的基础上，强化国土空间规划学科建设和基础理论研究，逐步形成生态文明体制下满足高质量发展的国土空间规划理论和方法体系。

5 结论与讨论

国土空间规划是当前中国空间规划体系的整合重塑，是社会经济发展阶段的需求，更是当前空间治理体系现代化的时代要求。空间规划存在问题的体制根源在于不同部门利益博弈以及多头管理的竞争，制度根源在于中央和地方的关系模式与利益博弈，认知根源在于规划者与决策者对空间布局规律的认识还不充分。当前中国国土空间规划体系重构面临的转型挑战为：发展理念向 “以人为本”与“生态文明” 转变，战略地位向 “宏观指导”与“战略引领”转变，结构体系向 “整体布局”与“分级管理”转变。空间治理体系现代化下国土空间规划应具备的特征包括：战略性和管控性、权威性与法律性、系统性与科学性。当前国土空间规划体系重构亟需妥善解决法律法规体系完善、规程标准体系制定、学科建设和理论方法体系支撑等核心问题。

治理体系现代化一方面体现在国家治理制度体系的民主化和法治化[2]，另一方面体现在治理手段和方法的科技应用和技术创新能力。作为空间治理重要政策工具的国土空间规划是否能应对中国治理体系现代化的改革需求，以下两方面的工作和研究还需要进一步加强。一是加强国土空间规划编制过程中的社会公众参与，在进行“由上而下”管控的同时，体现“由下而上”的社会公众积极参与和利益诉求真实表达；二是应加快数字化、智能化等技术在国土空间规划编制与管理中的应用，提高规划领域技术创新能力，实现智慧型国土空间规划[34]。

感谢浙江大学公共管理学院、南京农业大学公共管理学院等高校和科研单位在研讨会组织等方面给予的大力支持，以及浙江大学单立萍博士研究生在资料搜集整理方面的支持！