青少年社会组织建设问题研究 ——以海安市为例

徐小敏

海安市青年志愿者协会 江苏 南通 226600

一、研究背景

南通的社会组织发展于上世纪90年代初,伴随着改革开放而逐步发展。经过30多年发展,至2013年,南通六县一市共有社会组织近5000个,人口与社会组织比为1500：1。行业性、学术性、专业性、联合性社会组织均有涉及。其中民办非企业类组织近2500个,一般社会团体1900个。广泛分布于政治、经济、科技、教育、文化、卫生、公益等各领域。这些社会组织,特别是志愿服务类和社会管理类社会组织作用发挥较为突出,一批社会组织参与社会管理和服务的经验得到上级有关部门肯定和社会的认可。

二、基础概念

(一)青少年。从儿童到中年之前的全部阶段,也泛指由儿童向成人过渡时期的人类生活群体。现代心理学根据个体发育和性成熟阶段的不同特点,将青少年进一步划分为少年期和青年期,但这两个时期的时间界限是相对的,其中有一部分彼此交叉。一般认为,个体从性发育到性成熟(男孩12—16周岁、女孩11—15周岁)称为少年,从性成熟到中年阶段称为青年,由于少年与青年时间界限的相对性,人们习惯地把这两个时期笼统地称为青少年[1]。

(二)社会组织。具有一定规模的社会群体,即执行特定社会职能、完成特定社会目标、构成一个独立单位的社会群体。它体现一种社会关系,表现为社会稳定关系的网络,是社会分工和协作不断发展的结果,社会组织可以由若干成员直接构成,但更多的往往是由不同层次的基层组织构成;社会组织的种类很多,可以从不同角度来划分,从社会关系角度出发,可分为经济组织、政治组织、科学文化组织、群众组织和宗教组织等[2]。

三、海安市青少年社会组织建设现状

海安,江苏省县级市,由南通市代管,由“海水永不扬波”之意而得名,是一座滨江临海枢纽城市。地处江苏省中南部,位于南通、盐城、泰州三大市交界处,总面积1180平方公里,下辖4街道、9镇,其中,国家级开发区1个,省级高新区1个,1个省级商贸物流园,1个老坝港滨海新区。常住人口94.18万人(2019年6月)。海安市现有登记注册的社会组织799个(2019年江苏省社会组织信用公示)。其中,基金会1个,民办非企业单位630家,社会团体169家。民办非企业单位中,公共设施管理类1家、行业类3家、教育类31家、居民服务类1家、科技服务类3家、劳动类2家、民政类1家、社会工作类511家、体育类20家、卫生类50家、文化类8家。社会团体中,体育类15家、社会工作类67家、科技研究类20家、职业及从业者组织类36家、工商业服务类10家、宗教类1家、教育类5家、文化类14家、卫生类1家。

四、海安市青少年社会组织建设问题

(一)合法性不足。目前,青少年社会组织有多种类型,如社会工作机构、行业协会、利益团体、志愿组织、社区组织、基金会、民办非企业、网络虚拟组织等。近年来,虽然政府已经出台了相关法律法规来区分和调整社会组织之间的关系,但仍有不少“草根”青少年社会组织,特别是街道(社区)临时性或项目性青少年社会组织、网络虚拟组织等,不能满足现行相关法律法规的要求,不能取得正式民事登记的。事实上,我市每年仍然存在“草根”青少年社会组织因为没有“登记”身份而无法参加“政府采购服务”的竞标的现象,而这些“草根”青少年社区组织更加熟悉辖区的实际情况,在联系群众、沟通问题、解决需求等方面发挥着不可或缺的作用。

(二)资金来源匮乏。目前来看,我国大部分企业、公民的捐赠能力和意识较弱,政府对青少年社会组织的资金支持非常有限,政府购买服务的推行力度有待加强。在这种情况下,青少年社会组织普遍面临资金困境。访谈过程中笔者发现“缺乏资金”被列在青少年社会组织诸多困难之首,而其他困难,如缺乏办公场所、组织阵地、服务设备、专业人才等,实质上也是缺乏资金的另一种表现。“草根”青少年社会组织更是由于合法性不足,资金来源问题更为突出。

(三)监督管理体制欠缺。青少年社会组织的监督管理由内部和外部两部分组成,其中外部监管单位包括民政部门和业务主管部门。民政部门仅凭年审提供的书面材料进行认定和审查,存在监管漏洞;业务主管部门大多也并未能进行实时监督。青少年社会组织的内部监督机构一般是理事会或监事会,大多由兼职人员或志愿者组成。一方面,由于专业、时间等原因,不容易形成规范的理事会或监事会;另一方面,由于兼职或志愿者的不稳定,也很难对社会组织成员的行为进行监督。

(四)运作模式不规范。首先,青少年社会组织缺乏专业管理人才。青少年社会组织如果单靠兼职人员或志愿者,日常管理问题日益凸显。但若要像商业组织一样聘用专业管理者来促进青少年社会组织健康运作,却又因为资源和资金有限等原因影响,无法吸引专业人才加盟。其次,青少年社会组织缺乏参与机制体制。青少年社会组织成立初期,非常倚重创建者个人作用,这导致组织成员普遍缺乏参与组织管理的机会和动力。尽管创办者具有非常出色的组织能力和丰富的知识经验,能得到下属的信服,但是,对个人的价值观和管理能力过分倚重,往往使组织的发展与其个人成败紧密相连,其他成员则缺乏参与管理的主动性和积极性。最后,青少年社会组织缺乏统一管理平台。现有的青少年社会组织存在多部门管理状况,如竞技类青少年社会组织归口文化体育部门,公益慈善类青少年社会组织归民政部门,行业协会类青少年社会组织则归属各自的上级部门主管等。

(五)良性竞争尚未形成。一是,条件相对成熟或有名气品牌的青少年社会组织不多,青少年社会组织过多倚重上级主管部门开展工作,暂未能形成良好的竞争氛围。二是“草根”青少年社会组织未被关注,部分街道和社区存在“草根”青少年社会组织,或者临时项目性几个年轻人组在一起的团体组织,由于身份不合法,无法通过竞争投标购买到政府服务。

五、关于青少年社会组织建设发展建议

(一)提高创新意识。勇于解放思想,创新青少年社会组织建设理念。在引入第三方管理过程中,结合我们文化传统,可以具有适当的政府有限介入,以引导为主,但更多的是应该让青少年社会组织向市场化方向去适应和发展,从而让青少年社会组织优先发展,激发活力和动力,带动青少年社会组织转型升级。

(二)加快转变职能。敢于转变职能,舍得向青少年社会组织放权。在利益分配上可借鉴分配制度的实践经验,步子也可适当再迈大一点,尝试探索加速推进政府转移社会服务项目,健全劳动、资本、技术、管理等生产要素参与购买社会服务项目的制度,处理好公平和效率的关系,效率“上不封顶”、公平“下要保底”。加大政府职能转变力度,舍得向青少年社会组织“放权”,敢于让青少年社会组织“接力”,推动青少年社会组织形成竞争机制。

(三)完善法律法规。进一步健全有关青少年社会组织管理和发展的法律法规,构建更加合理的青少年社会组织管理机制体制,不断提高青少年社会组织的服务质量,增强青少年社会组织自我管理、自我运行、自我监督的能力。适当运用法律溯及力,对青少年社会组织行为长效约束,避免青少年社会组织用合法的形式掩盖非法的目的,特别是在法律暂无规定,事实行为可能或正在损害国家、社会、人民利益方面,强制潮及,坚决取缔。这是政府层面要做的工作。

(四)拓宽资金来源。进一步拓宽青少年社会组织资金来源,构建更为长效的青少年社会组织发展空间。有人认为,青少年社会组织不应该有经营收入,应该坚持公益性,这其实是一种认识误区。在欧美等国家,青少年社会组织的经费来源除购买服务、社会捐赠和会员会费以外,还包括发行出版物、提供咨询服务、开展培训、举办展览会,提供优质化服务、投资增值等。在资金相对不足的情况下,在整持注重社会效益和非夸张盈利的前提下,应该允许青少年社会组织适当通过开展经营活动取得收入,以弥补资金缺口,减轻政府负担,更好地为社会提供多样化产品和优质化服务。这是政府和市场层面共同要做的工作。

(五)建立激励机制。进一步建立青少年社会组织级别管理和激励制度,促进青少年社会组织提升服务水平,不断向专业化、特色化方向发展。通过发挥青少年社会组织优势专业特色服务,不断提高公共服务效率,同时也有利于拓宽青少年社会组织发展空间,吸引人才、吸取资源、吸纳就业。据不完全统计,辖区每年有不少大学毕业生意愿组建社会组织来实现人生价值。政府要通过建立激励机制调节青少年社会组织,引导青少年社会组织紧跟党的路线、方针和政策;树立一批青少年社会组织典型,产生“羊群效应”引导青少年社会组织健康发展。建立持续的绩效考核机制,将绩效与政策挂钩,如减免税收、资金奖励、优先购买政府服务等,引导青少年社会组织规范运作、持续发展。

(六)善于引导发展。政府要普于引导发展,一方面引导青少年社会组织发展,另一方面要与青少年社会组织共同引导公民有序参与社会事务,不断提升社会动员能力构建公民社会。社会动员是个新课题,需要“摸着石头过河”。当然,市场经济实践经验中“国家调节市场,市场引导企业”的机制也可值得借鉴,尝试探索政府调节青少年社会组织,青少年社会组织引导公民。建立服务型政府,通过青少年社会组织购买政府服务,搭建枢纽平台,引导公民社会参与,逐步构建公民社会,促进公民权责回归理性。

六、小结

从目前来看,青少年社会组织建设虽然压力不小、矛盾不少,但是,从长远来看,中国特色社会主义积累了相对扎实的经济和社会基础,社会主义市场经济实践经验对于我们今后加强青少年社会组织建设有巨大的借鉴意义。若我市能充分借鉴国外青少年社会组织建设的经验,吸纳社会工作方法,融合中国特色市场经济理念,“立足整体设计,强化系统推进,致力全面提升”,着力增强社会组织建设工作的系统性、协调性和前瞻性,更好地统筹“政府、市场、社会”三个领域的改革互动,推动“五位一体”协调发展,促进青少年社会组织建设科学发展,让每一位青少年享有人生出彩机会。展望未来,青少年社会组织建设工作“雄关漫道”,特别是用社会工作方法实践过程依然漫长,我国青少年社会组织建设工作还有很长一段路要走,要弥合社会建设“短板”,必须加快青少年社会组织建设步伐,以期发挥青少年社会组织“正能量”,团结群众中的最大多数——青少年,再进一步辐射引导最广大人民群众,构建公民社会,建立有限政府,促进权责理性回归。

注 释

[1]北京大学法学百科全书委员会.北京大学法学百科全书[M].北京大学出版社,2001.

[2]中华法学大辞典·法理学卷.孙国华主编[M].中国检察出版社,1997.