认同构建与制度转型：中国对外传播70年的新制度主义研究

周庆安，聂悄语

2019年是新中国成立70周年。对于中国的对外传播制度研究而言，70年也有着极为重要的里程碑意义。从新中国成立，中国第一个现代意义上的国家正式确立，到当前全球传播格局中如何讲好中国故事，中国的对外传播变迁本身也成为国家认同构建和制度转型的一个重要缩影。

本文尝试通过历史制度主义研究的视角，从制度的转型和变迁角度去分析我国对外传播制度70年来的发展变化。值得注意的是，传统的对外传播研究，主要针对历史变迁中的人和行为展开，多是关注某一具体领域或某一特殊历史时期的专题性研究，如媒介结构的发展变迁、“文革”期间的外宣史研究等，具有断代和案例价值，但鲜有从制度史角度研究国家对外传播的先例。

由于我国对外传播制度的变化纷繁复杂，领导机制与机构不断变迁，每一阶段外宣机构所归属的部门、外宣的主要矛盾、操作模式、传播规则等均呈现出不同的制度形态与特点，从制度史角度分析我国的对外传播制度，有助于清晰地勾勒出我国对外传播历史全貌，梳理分析制度的形成过程与内在逻辑，使不同历史时期的对外传播制度形成完整的链条。

一、历史制度主义与渐进式转型

制度(institution)是制度史研究的核心概念，也是制度主义形成的基础和逻辑起点。美国新制度经济学代表人物North(1981)认为，制度是人们制定的一系列规则、遵守的程序、服从的道德行为规范，制度能够约束追求主体福利或希望取得效用最大化利益的个人行为。Hall 和 Taylor(1996)将制度定义为“正式规则、服从类程序以及模式化的操作流程”，认为这样的制度构建着不同政体或社会群体中行动者的相互关系。Crawford 和Ostrom(1995)从三个维度上定义制度：理性个人理解偏好与选择行为基础上的稳定行为方式；一组个体对适宜与不适宜在共同认识基础上形成的规范，建立在共同理解上观察到的互动的规则。总体而言，制度的含义主要包括行为方式、规则、程序、规范等。

这些对于制度的基本界定，解决了我们在研究对外传播中的一个重要问题，那就是对外传播活动的依据来源。中国的对外传播活动，从一开始就形成了一套完整的机构、规则和程序。尽管在不同的时期，因为中国所处的不同国际国内环境，对外传播的活动势必也受到各种因素的影响。制度是这些影响因素的集中体现。

值得注意的是，20世纪五六十年代，受科学主义思潮和反理性思潮影响，行为主义代替了制度研究，逐渐成为政治学的主流取向。20世纪七八十年代，对行为主义的反思与批判使得西方社会科学领域“重新发现制度”，意识到制度分析对解释现实问题的意义和价值。1983年，James March与Johan Olsen(March &Olsen，1983)的《新制度主义：政治生活中的组织因素》强调制度在政治生活中的重要作用，提出复兴制度分析，揭开了新制度主义的研究序幕。历史制度主义、理性选择主义和社会学制度主义三者并称为新制度主义的三个主要范式。目前制度史研究中多采用历史制度主义的理论，主要关注历史演变和制度作用两方面。在新中国对外传播制度的变迁过程中，历史演进往往从制度开始。因此，基于制度的角度看对外传播，而非简单的活动，是有一定的范式意义的。

历史制度主义将目光集中在对国家层面的研究上，对制度的定义是嵌入在政治体制或一定的组织结构中的流程、规定、习惯和范例等，并有正式和非正式制度之分。历史制度主义有四个特征：第一，历史制度主义在相对广泛的意义上研究制度与个体行为之间的相关关系，即在广泛的意义上研究制度如何影响个人行为；第二，强调权力的不对称贯穿在制度形成和制度运作的全过程中，认为制度会在各利益群体间不平等地分配权力，由于不同的集团和利益接近决策过程的机会不同，从而造成某些集团的失利和其他集团的胜出；第三，强调制度建立和制度发展过程中的“路径依赖”和“意外后果”，在进行历史分析时往往将历史事件的变化分为持续时期和被“关键节点”(critical junctures)打断的断裂时期；第四，将制度分析和能够产生某种政治后果的其他因素进行整合研究，例如强调“观念”的重要作用(Hall &Taylor，1996)。

在历史制度主义中有一些更具体的理论，其中制度动力和制度变迁是学者关注的一大命题，较有影响力的如“路径依赖理论”“断续性平衡理论”“渐进转型理论”等。其中一个重要理论是制度变迁中的“渐进转型理论”。这一理论由Streeck和Thelen最早在《超越连续性》一书中提出，关注机制内生性要素和外生性力量对制度的影响。制度的变革原因在于，在内生性要素和外生性力量推动下，主流制度开始对环境产生不适应，替代制度不得不慢慢成为主导，引发制度的变迁。渐进转型的具体形式主要有“置换”“层叠”“漂移”“转换”“衰竭”五种(Streeck &Thelen，2005，p.19)。此种理论关注主体内部的自发性，通过自我转变的方式完成变迁与成型。之后也有学者认为，“衰竭”意味着制度的消亡，不符合变迁的路径，因此渐进式转型更强调的是前四种形式。

历史制度主义学者将导致制度出现渐进式转型的因素分为内生性因素和外生性因素。Crouch和Keune(Streeck &Thelen，2005，p.100)指出，内生性因素是指行动者在制度复制机制下产生的制度或制度体系之内的各种行为，而历史制度主义所强调的外生性冲击和外部因素往往来自于国际社会的变化，有些是激进的变化，有些则是缓和的变化(Kuhlmann，2006，p.69)。从这个理论视角来看，制度的变革综合了多种因素，尤其是内部和外部两种因素。

那么，从对外传播制度史的变迁来看，究竟哪些因素属于制度的内生性因素，哪些因素是外生性因素，而渐进式转型的主要形式又如何体现？本文试图回答中国对外传播史的内外因素，并从70年的角度看待这种因素的变化，探索制度变迁的基本形态。

二、国家认同建构作为内部因素

自1949年新中国成立以来，对外传播本身就不是一个简单的对外活动。对外传播，在中国也长期被称作对外宣传，是主权国家作为行为体的一种国家行为。尽管在很多时候，对外传播的范围和角色较为多元化，但是由于新中国成立70年，是在“二战”之后的大背景下，因此较长时期处于国际传播为主，并向全球传播过渡的阶段，主权国家成为对外传播的根本角色。

因此，对外传播的内部因素，首先是国家认同的建构。在中国的历史上，现代意义的主权国家概念长期缺乏。近代中国沦为半殖民地半封建社会，中国逐渐理解了国家主权缺失带来的制度和社会伤害。因此，作为第一个完整意义上的主权国家，新中国对于自身认同的构建高度重视，并反映在各种制度环境中。对外传播制度的建设，从使命、目标、形态等多重因素上，实际上都反映了国家认同的构建过程。因此，与其说是一种对外传播制度的建立，不如说是在对外传播的过程中，不断调整、强化或者完善自身的认同，从而形成更加明确的传播制度。

作为渐进式转型理论的内部因素，国家认同的构建，具有强烈的身份特征。弗朗西斯·福山(2004/2017)在《国家构建：21世纪的国家治理与社会秩序》中就曾经以美国和欧洲为例，认为美国的国家身份认同是公民身份构建起来的，而欧洲就相对要复杂得多，包括了文化、宗教、血缘和主权等。卡赞斯坦(Katzenstein，1996，p.6)也认为，国家认同有两种基本形式，分别为内在身份认同(国家固有的属性和结构)和关系身份认同(与其他国家互动的过程中产生)。从这个意义上看，在较长的历史时期中，中国的对外传播制度，解决的都是国家的内在身份认同的问题。这种认同，主要体现为国家身份中制度、合法性、族群等基础条件的认同。而在新中国的历史上，制度认同、合法性认同、意识形态认同、社会认同这几个层面，也是渐进的。

(1)1949年到1966年，是中国国家认同建构的第一个时期，这个时期的特点，是国家制度认同和族群认同的构建。随着第一届政治协商会议的召开，国家认同中的各种形式和各种符号也开始不断确立，主权国家作为认同的核心开始发挥作用。反映到对外传播的制度上，这个阶段的国家认同建构，主要是排他性的国家概念的对外传播。

在这个阶段，对外传播制度的建设，围绕认同构建中的国家角色展开。因此，对外传播制度一开始，就是国家核心制度的专业化复制。例如，我国第一代国家领导人毛泽东、周恩来、刘少奇等就直接参与到这段时间的对外传播制度设计中，一方面是通过政策制定和指示批示等间接的方式，对对外政治传播进行方针上的指导；另一方面则是作为对外政治传播主体，亲身参与到对外政治传播实践当中。例如，毛泽东在1955年提出的新华社要“把地球管起来”，就直接推动了新华社海外分社网络的飞跃式发展；1957年周恩来在接待新中国成立后第一个来华访问的美国代表团时，就美国记者访华问题提出的“机会均等、彼此互惠、有来有往”原则(周恩来，1957，p.209)，也被外交部确立为新中国与外国进行记者交换的重要指导方针。这一方针的核心，是基于国家制度认同的对外交往原则。

在这个阶段，国家制度的认同，与对外传播制度的建设密不可分。1961年新华社《关于驻外记者采访活动的几点意见》中即明确规定“在我尚未建交的国家，记者应更多担负和官方人物联系的任务”(新华社，1961，p.561)。这一点在新华社非洲各分社的建立过程中表现得十分明显。1958年，周恩来对新华社社长吴冷西提出中国与撒哈拉以南非洲“连一般往来也没有，与之建交估计还早，派记者可能容易些”，要求新华社“可以派一些记者到那里去，结交朋友，了解情况”。

因此，对外传播的内容要求，基本上也在制度上被约束为围绕国家话语的进一步阐释。1950年1月，新华社在《加强政治事件报道的意见》中提出：“今天我们已掌握全国政权，登上世界政治舞台，各种国际国内政治大事，都与我们有密切而重大的关系，我们中国人民再不能不理会不发言。”(新华社，1950，p.19)同年，新华社在第一次全国社务会议上正式提出任务是“代表党中央、中央人民政府，代表我国人民向全国以至全世界进行新闻报道工作”(吴冷西，1950，p.126)，开始有了在对外政治传播中扮演重要角色的自觉。新中国成立初期，由于各地报纸不断发生违背外交政策的错误，新中国决心将涉外的新闻和图片发布集中起来，避免涉外报道分散带来的不良影响。1952年中央决定全部“国际时事宣传”必须经中央审查后，集中由新华社和《人民日报》发表(中宣部,1952，p.248)。这个制度一直延续了很长的时间。

(2)1966年之后，国家认同的建构，开始出现文化性的因素，意识形态的认同是政治文化认同的核心。以“文化大革命”为代表，政治文化上的冲突和反复，其实反映了主流政治文化构建中的缺位和再造。由于度过制度认同阶段后，新中国必然面临着主流文化构建，并且在这个时期中，思想和意识形态体系的制度要求逐渐增加，对外传播的制度建设出现了“断裂的平衡”(周庆安、吴月，2017)。制度建设出现了一些关键的决策点。这些决策点的出现，有人为的痕迹，如1966年“文化大革命”发动之后向对外传播的媒体派出军宣队等制度，但更有政治文化认同的需要。

新制度主义本来就高度关注意识形态的作用，将意识形态视为一种克服集体行动困境的机制(罗伯特，2018，p.217)。“文革”十年的意识形态波动，极大地影响了对外传播的制度建设。尽管在这个阶段，断裂的平衡是主要的特征，但是如果把“文革”放在70年的大历史背景中来看，“有深远影响的变化通常伴随着细微变化的累积，这些细微变化往往看似是不重要的制度调整”(Pierson,2004)。比如在这段时期，临时性的政策十分频繁。这些临时性的政策，本身就带有意识形态反复的痕迹。

“文革”期间的对外传播制度，已经开始深入涉及对意识形态的认同作用中，在组织机构、传播规范和外国记者管理等方面都可以看得出来。“文革”期间对外传播的组织机构，高度依赖小组制，尤其是1967年之后设立的主要媒体和中央广播事业局的军管小组，就明确要求“在宣传工作上，必须高举毛泽东思想伟大红旗，把宣传毛泽东思想作为自己的中心任务……必须保证毛主席的声音，在任何时候，任何情况下，都能准确、及时地传播到……全世界去”(中共中央,1967,p.409)。在编辑规范方面，以1966年9月外文局就外文期刊亟须解决的编辑方针方面的问题向国务院外事办公室提出的请示报告为代表，这份报告中一方面强调对外传播与对内宣传存在差异，又强调“当然也要坚决反对过去以内外有别、针对性为借口，不理直气壮地对外宣传社会主义革命和右倾保守错误”(外文局,1966)，认为“照顾国外读者”的具体情况和理解能力，强调针对性等，“必然损害以我为主”；强调“内外有别”势必不敢高举毛泽东思想红旗。这些观念，都带来了制度性的影响，多数媒体开始取消署名制度、实行集体审稿制度。以广播为例，为保证无差错，落实毛泽东思想的对外传播，在“文革”期间中央人民广播电台改直播为录播(胡耀亭,1996)，新华社自1968年开始实施外文稿件的中文定稿制度等(新华社大事记编写组,1986)。

直到“文革”结束后，1977年，英中协会主席、作家费里克斯·格林提出中国是“有巨大消息资源可以提供报道”，但中国外宣“八股调太重”，并坦率指出“中国的对外宣传是失败的”(沈苏儒,1999,p.111)。格林认为打倒“四人帮”是一个改进对外宣传工作的契机，可以从整个思想状态入手。1977年时任中共中央副主席的邓小平对格林的谈话提出批示，表示“格林的意见都重要，无论宣传和文风等等方面，都值得注意。建议引发给作宣传、外事工作的同志看看”。这就是该阶段中国外宣史上有重要意义的《中央领导同志对格林意见的批示》。“文革”结束之际的这个批示，实际上从制度上启示了对外传播由意识形态认同转向社会认同的过程。

(3)1978年以来，国家认同进入到社会认同的构建阶段。改革开放以来，国家认同在两个层面发生了较大变化，一是重回法治轨道，国家制度的同一性受到高度重视；二是社会作为一个主体的角色日渐重要，社会认同和个体角色的兴起，成为国家认同中的核心叙事。因此，从20世纪80年代开始，制度的重构成为一个重要的问题，中央外宣工作小组，以至于90年代以来的国务院新闻办公室，都代表了对外传播制度的进一步规范化。

在传播制度的设计过程中，新的传播主体在这一阶段也日渐增多。社会认同本身的多元化，带来了对外传播制度的多元化。在这个阶段，对外传播主体有两个典型的变化。一个是自上而下的制度设计，开始全面进入协调阶段，专业主体性的地位开始增加，不同风格的对外传播也开始出现。由于社会认同的出现，对外传播制度更加关注社会效果。

1978年，中宣部成立了专门负责对外宣传的机构——对外宣传局，统筹外宣工作。1980年4月8日，中共中央正式成立“中央对外宣传小组”，为正部级单位，负责协调与对外宣传有关的业务工作。朱穆之等担任这个小组的相关领导，中央其他14个部门的对外关系负责人参加，其中包括中宣部、外交部、文化部、中联部、中央调查(安全)部、台办、外经贸部、侨办、港澳办、社会科学院、总政宣传部，媒体机构包括新华社、人民日报社、广播事业局(即后来的广播电影电视部)、外文局等。小组成员一般由部门的领导正副职担任。

1988年，党的十三届三中全会后，中宣部对外宣工作的建议中提到：“外宣……要达到以下目的：(一)对我当前经济形势做出比较客观和全面的评价，(二)对中国的改革有一个比较正确的估计，让人们了解中国十年改革取得的巨大成就，为国民经济注入了强大活力，中国一定会坚定不移地将改革进行到底……”(中宣部,1988,pp.857-858)这些基本思路，都影响了这段时间内对外传播制度设计和安排。

这个特殊阶段，中国进入了一个较长的国家形象和国际传播的修复期，但制度路径并没有发生根本的变化。总体上来看，随着中国改革开放的深入，社会认同深刻地影响了对外传播的制度安排。整个80年代以至于90年代，我国改革的思路主要沿袭对1953年后深受苏联影响的模式的改造，在行政体制的建设中致力于降低中央集权程度，突出社会作用。中央对外宣传小组以工作协调机制为主，专门删去了“领导”二字，此后的具体工作中，作为外宣小组组长的朱穆之也坚持小组的主要功能在协调，而非领导①。同时，地方宣传缺乏外宣意识，对外宣认识不足，地方在进行改革开放过程中大力进行基本建设，制定新的规章制度，但少有主动将对外宣传纳入考虑范围。毕竟作为一个快速改革与开放的社会，社会认同带来的制度重构是一个较为缓慢的过程。因此，到了90年代中期，考虑到制度的瓶颈，以中央外宣办/国务院新闻办为代表的外宣领导部门的成立，再度将对外传播制度做了有效的提升。

(4)进入21世纪以来，国家认同更逐渐进入到全球对话的语境中。由于社交媒体的发展，以及全球化程度的不断深入，离开全球语境，单纯的国家认同已经不能够适应在全球体系中的发展，因此国家认同的构建，更需要回答全球性的角色问题。因此，21世纪以来的传播制度构建，需要回答中国的国际认同的问题，即中国将在世界舞台扮演什么样的角色，为什么要扮演这样的角色。

21世纪是全球化的世纪，中国高度参与了全球化的历史进程，在这个阶段，中国自身开始产生独特的国际认同理念，强调独立自主基础上的全球参与，重视改革而非重构世界体系，并逐渐形成“人类命运共同体”等与世界体系相关的价值观念。卡赞斯坦所描述的关系身份认同，才真正在与其他国家的互动过程中产生。

国际认同在制度中的两个特点，一是参与全球议题的覆盖面更加广泛，从20世纪传统的战争和平议题、权利议题，到21世纪的环境议题、健康议题等。议题的覆盖面，显示了中国国际认同中的内容同一性，这个时候中国的“我”，就不仅再简单是一个新兴主权国家，而是一个国际单位。直到习近平提出“人类命运共同体”概念，中国的国际认同有了更加清晰的归属。另一方面是对于国际活动的传播设计更加明确，重视效果的提升。21世纪以来，无论是2008年北京奥运会，2010年上海世博会，还是对外传播活动较为活跃的多边外交、主场外交平台，这些活动中逐渐形成了中国对外传播的舞台。在这个舞台上，中国开始主动设计对外传播的方式和传播的新内容，并高度依赖于媒介技术的变革，重视传播制度的现代意义。

21世纪中国的对外传播制度建设，高度强化了对外传播机构的专门化角色。这个制度变迁，涵盖了发布体系、表达体系和表达场景的专门化。尤其是在21世纪中新闻发言人制度的建设，以及对外传播能力建设的推进，讲好中国故事，打造外宣旗舰等制度安排，这些安排都是中国在国际认同中的关系体现。关系认同的构建，不再是自说自话，而是强化了对外传播制度中的渠道的关注和效果的评估。尤其是党的十八大以来，习近平同志提出构建融通中外的新话语、新表达，也说明了制度建设中对于关系认同的重视。

当代中国国家认同的构建，经历了不同的历史时期。从自身的主体性出发，到自身主体认同确定后，在国际认同中寻找自己的定位。对外传播制度作为一种表达和叙事的规范，势必也要和不同时期的认同构建联系在一起。在认同较为统一的时期，对外传播制度的影响力就比较大；在认同模糊或者出现了争论的时期，对外传播制度显示出来的特征就会比较混乱。

三、作为外生性因素的国际政治情境变迁

除了自身认同构建的需求之外，风险和责任感知，是一个国家在国际社会确认自身地位的重要路径。在新中国成立70年的历史中，国际政治情境的变化往往带来了中国国家角色的变化。在奉行独立自主外交政策的70年时间中，中国经历了朝鲜战争、中苏交恶、中美关系正常化、“冷战”结束、“9·11”事件等重大的历史事件，这些事件和事件发生的时代背景，为中国的对外传播制度演进，提供了重要的情境变化。

政治情境(scenario)作为一种重要的变量，代表了中国所处的国际政治环境，并涵盖了中国所遭遇和可能遭遇的不同国际政治思潮，以及思潮影响下的活动。历史制度主义中的研究关注“时间”要素，时间的概念通常为两方面：该历史时期的世界时间的内在联系，以及关键节点。国际政治情境，就是“时间”在国际政治环境中的体现。对于中国的对外传播来说，这些政治情境都切实影响了基本制度架构。20世纪90年代，美国学者曾经借助情境规划的方式研究中国未来的发展，并形成了一套完整的政治预测方法(Kuo &Marble,2007)。情境规划的基本思路，就是将决策和制度变迁置于潜在的政治情境中进行预测，从而得出接近相关发展趋势的结论。

(1)从外生性因素的角度来看，新中国70年的对外传播历史，也基本上可以分为四种情境。从1949年到1966年，总体上来看，国际社会尤其是西方社会，对于中国制造了一种对抗情境。这种对抗情境体现在朝鲜战争以及之后很长一段时间中国和西方社会之间，在国际政治和舆论上的高度对立。而在这个阶段，由于西方媒体的强大作用，以及苏联在中苏关系恶化之后，在社会主义阵营与中国展开了意识形态的争论，这个阶段对外传播的制度建设，也同样充满了对抗性。

比如在这个阶段，尽管1954年日内瓦会议后我国政府开始批准资本主义社会国家记者来华。1956年路透社在华设立分社，成为西方四大通讯社中第一家进驻中国的机构。但当时美国政府对记者采取禁令，直到1957年美国政府才放开政策，准许国内24家新闻机构每家派驻一人到华。但到了50年代末，这个政策实际上执行得并不好。在这种情况下，外生性因素也不允许我国对外传播制度设计采取开放性的姿态。

在这个阶段，对外传播制度中的对抗性，同样体现在主体意识的高度突出上。对外传播往往需要强化国家的符号；其次，制度设计和制度规划中的策略性环节比较集中，策略多以抗衡为主。在2012年以来解密的我国外交档案中，我们经常可以看到相关部门对于前方使领馆、驻外媒体如何与西方舆论对华报道进行直接反驳的指示。这些指示汇集成一种重要的制度思想，即中国处于一个对抗性较强的情境中，必须时时对西方的批评做出反应。

(2)1966—1976年，是中国“文化大革命”的历史阶段。在国际社会中，由于民族国家独立解放运动、反战运动带来的国际政治的复杂变革，也给20世纪70年代带来了多样性。在20世纪70年代，西方世界遭遇了一次经济危机，欧美国家同样面临社会挑战。同时，随着尼克松访华，中美关系逐渐改善并进入正常化环节。中美关系的正常化，对于整个国际政治情境都带来了积极的态势。

这个阶段国际政治的情境，带有很强的解构特征。对外传播的制度变迁，一方面受到国内政治局面的影响，另一方面也更加重视参与到国际政治情境的对话中去。尤其值得注意的是，这个阶段在对外传播中的输出革命意识，使得制度设计上更加强化了政治性，减少了传播上的专业性。由于这个时期国际政治情境的变化比较剧烈，制度设计往往也产生较大的起伏。因此内外政治性的叠加，带来制度史上较为“断裂”的一段时期。

这时候的对外传播制度，多数通过临时性，或者小组式的方式进行，给外界带来的印象，往往是政策变动调整幅度较大。外生性因素给制度带来的往往是对内生性因素的确认。由于“文革”中国内制度和认同被不断打破，因此外生的因素，也常常被选择性地放在了制度设计中。这个时期，主要领导人、外交外事、“文革”领导小组、我国各媒体的“革委会”或者军宣队等，都频繁给对外传播的制度设计下发批示。

(3)1978年到20世纪末，中国的外生性因素是修复性的。这个阶段中国开始逐渐深化改革开放，其国际政治情境也开始发生变化。尤其是我国对西方世界打开国门，西方主流媒体的记者逐渐制度性驻华并开始发挥影响力。在这个阶段，国际社会的变动中主要围绕着“冷战”后期美苏的对抗，以及“冷战”体系的逐渐瓦解展开。国际政治情境在“冷战”后制度重建、高科技发展，以及西方世界的话语优势凸显这几方面，产生了一些变化。

在这个阶段，国际政治情境逐渐修复中国与外界的紧张关系。具体来说，随着改革开放的深入，中国与全球体系的对话开始加大，中美关系进入了一个比较好的阶段，同时这个时期中国与苏联关系逐渐正常化。这个时期的前半部分，中国的国际情境是相对比较好的。当然，在苏联解体之后，中国面临一个更加具有挑战性的国际情境，多个政治和安全议题反复在中国的外交事务中出现。但当时中国从维护国家安全、修复国家形象的角度出发，并没有采取对抗式的政策，而是进一步调整对外政策，改善国际情境，直至21世纪初中国加入世界贸易组织。

所以，这个阶段的制度设计，受到外部因素的影响较大。外生性因素一方面体现为外来的经验、观念甚至是制度对于我国的管理变革影响。八九十年代这种影响相对集中，不仅在经济领域，也出现在对外传播制度领域。例如全国人大新闻发布会向港澳台记者开放，领导人出席新闻发布会或者在国事访问期间接受国际媒体专访等形式，都和国际政治传播的一些观念逐渐趋同。另一方面，对话性的传播制度，也得益于外生性因素的建立。由于传播渠道日渐畅通，中国记者驻外数量和外国记者驻华数量都在增加，中国更直接地获取了国际媒体的报道和行业规范。80年代开始，我国的国际传播研究也开始逐渐兴起，以复旦大学、中国社科院新闻所、中国外文局等为代表的一批高校和科研机构，在对外传播的研究中开始发力。

(4)自20世纪末至今，我国的外部情境主要出现了第四种情境，这种情境被学者们用很多种方式进行描述，比如“妖魔化”“西方话语中心”“西强我弱的传播格局”等，但总体上说，这是一种崛起情境。全球主要媒体都看到了中国的快速崛起，并且为这种快速崛起提供了不同的解释。21世纪以来，尤其是2003年以来，我国的国际政治情境变得更加清晰。新兴市场国家的崛起，对于国际情境产生了直接影响。2001年的“9·11”事件，2008年的全球金融危机，都冲击了西方世界的话语权。在这种情境之下，中国的对外传播制度设计，更加符合国家崛起的需要。

外生性因素在这个阶段，多数时间体现为对中国的需求和关注的增加。尤其是在2008年金融危机之后，金砖国家、G20等概念的出现，都在一定程度上为中国的对外传播制度构建提供了概念性的平台。对外传播的制度不再满足于小范围的改动，而需要结构性的改革。而从制度的角度来看，全流程的重新设计是这个时期的特点。一方面在重大国际活动如奥运会、世博会、主场外交中，形成了中宣部/外交部部门牵头、外宣媒体配合、地方组织协助的机制；另一方面也从奥运会之后开始，大力推进国际传播能力建设，打造主流媒体的海外平台、外宣旗舰、外宣人才队伍等机制。

同时，还应当注意到这个阶段，国际新媒体环境也深刻地影响了这个阶段的对外传播。随着Twitter、Facebook乃至YouTube等社交媒体的兴起，在社交媒体上进行对外传播努力，也成为制度决策的重要环节。2013年以来，我国主要外宣媒体开始大力打造海外社交媒体平台，我国部分主流媒体的Twitter账号粉丝数量达到千万级别。甚至在2015年，我国接受《赫芬顿邮报》派驻了一名驻华记者。这种制度化的对外传播建设和安排，基本上是基于外生性因素实现的。

从对抗、解构、修复再到崛起，尽管国际政治情境还没有出现重构的迹象，但是这些情境对于中国如何适应国际体系，并且调整对外传播的制度安排有很大的影响。值得一提的是，在2016年之后，这种外生性因素发生了一定的变化，直到近期中美贸易摩擦的升级，外生因素中的挑战变得越来越大。

四、对外传播制度中的渐进转型

当然，内部因素和外部因素的关系是非常复杂的。内部因素能够为外部冲击引发的重大变革奠定基础。一旦中国的国家认同明确而巩固，那么国际政治情境的感知，就不会给对外传播制度带来断裂。但一种社会体系的内部因素演化可能产生重大变革的潜能，当有关各方为应对变化的外部因素而激发出潜能，便提供了新的行为逻辑的基础。

之所以产生这种历史制度主义的视角，其根本原因在于对外传播制度，既有一定的特殊性，又有很强的连续性。从根本上看，在中国对外传播制度的发展史上，制度转型受到的内外共同影响是较大的。如果国内高度强调国家认同的投射，同时又面对国际情境的对抗性，那么在1949年到1966年的十余年时间中，制度的确立和变迁，就高度依赖于自身对于认同和外部对抗的感知。比如在朝鲜战争期间，制度的对抗性比较强，外交部的解密文件显示，我国对于驻外使馆工作人员遇到敏感问题和挑衅提问应当如何回答，都有具体的回避要求。而1956年，由于日内瓦谈判的顺利进行，外生性因素出现好转的迹象，内生的国家认同也处在一个相对比较好的阶段，这个年份我国对外传播的制度创新就比较多。甚至当时较为敏感的空中拍摄、街头拍摄问题，也形成了“能看就能拍”的制度开放。一些欧美记者也在这个时期申请来华。

到了“文化大革命”的十年时间中，对外传播制度虽然也遭遇到巨大的冲击，但是有限的传播规则证明，内部的意识形态争论和外部情境的复杂化，甚至是中美关系改善的情况下，对外传播制度就无法形成有效的体系，因而遭遇到被外交政策和意识形态重点“置换”的制度变迁。以意大利导演安东尼奥尼来华拍摄《中国》为例，尽管从对外传播制度上形成了一种欢迎拍摄的姿态，但是“文革”中的意识形态压力又使得我国对外传播领域无法接受《中国》的效果。

改革开放之后，对外传播制度所处的制度环境逐渐成熟。随着我国国家治理法治化、治理体系现代化的历史进程，对外传播的内生性因素也逐渐从对国家制度的单一服从，转向对国家行为和社会行为的全面认同建设，而总体上我国的国际政治情境也相对好转，国际社会以一种接纳式的情境来看待中国的发展。在双重影响之下，对外传播的制度开始逐渐进入一个多元化的环境。最集中的体现，是受众在制度中被强调，传播效果的研究从观念性转向制度性，最终成为确定对外传播制度的核心因素。因此，可以认为，中国的对外传播制度，仍然是一种渐进式变迁的形态。这种渐进式的变迁，基于认同的不断深化，以及国际政治情境的改善，总体上呈现出一种政治性向专业性的转变。

在这个过程中，制度变迁的模式有两种体现得较为明显。第一种模式是“置换”(displacement)，主要是推动新的规则凌驾或者并行于既有规则而引发变化(盖伊，2011，p.82)。这一形式的变迁可能是内生性的，通过重新发现或激活之前压制或暂停的可能性；也可能是外生性的，源于外国制度的“入侵”，外国制度和实践取代原有的制度或与本国制度融合(Streeck &Thelen，2005，p.21)。我国对外传播制度的置换形态，主要是随着内生和外生两方面变迁的出现，不断从顶层开始，进行制度的置换。这种置换一方面往往体现在领导人通过新的对外传播批示或者工作小组的设计，引导规则的变化；另一方面也体现在新的机构和规则与旧有规则之间的并行。在几个重要的历史阶段，我国的对外传播制度，都是建立在内生性变迁因素的基础上，由于同时感知到外界的影响，而发生制度的变化。

在1981年我国颁布了含14条内容的《中华人民共和国关于管理外国新闻机构常驻记者的暂行规定》，在1990年国务院颁布新的《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》前，驻华记者皆受此规定约束。规定中最值得注意的要求是，常驻记者的采访活动必须要向相关部门提出申请，通过后才能进行；常驻记者在京业务活动不能超过正常报道的范围等。由于认同的变化和情境的变化，导致了对外传播制度的变迁，使得对外传播制度的置换更加频繁。例如在80年代初，开始出现新闻发言人的活动，一直到2003年年末开始构建新闻发布制度。这个跨度达20多年的制度建立过程，伴随着对外国记者的管理，逐渐形成了一定的置换。到了2004年之后，新闻发言人制度作为满足记者信息需求的一种形态开始全面发力。但在1983年至2003年的20年时间中，发言人制度和其他外国记者管理制度一度并行，直到2003年之后，发言人制度开始走到前台，外国记者管理的制度开始成为基础性制度。

第二种典型情况是，在国际政治情境发生快速变动，如20世纪70年代初，80年代末等特殊的历史阶段，制度的“漂移”开始快速出现。所谓制度“漂移”(drift)，是指制度主义中，一旦机构的内在偏好发生了变化，或者是为了应对短期的内外生性变化而发生的变化(Streeck &Thelen,2005)。在这几个阶段中，制度都突然出现了断裂或者重建。在1966—1968年的小组制时期，或者是70年代初的对外传播功能恢复时期，还是1992年的国务院新闻办成立，这些制度的出现，其实都代表了一种内在偏好的变化，或者是应对当时国际政治情境的特殊状况，如中美关系正常化等。对外传播制度漂移之后，如果内生性因素没有发生根本的变化。那么制度将会长期保持稳定，而如果内生性因素如国家认同重点发生了变化，那么制度也会随之发生变化。

因此，理解70年时间的对外传播制度渐进式转型，其实应当理解这个制度就像是中国国家认同的镜像，投射了中国人对自身的看法；也像是中国国际政治情境的杠杆，连接了中国外交政策和话语体系表达的变化。正如罗纳德·杰普森所说：“制度是这样一些社会模式:一旦经过缓慢而长期的复制，它们就能够通过相对而言的自我激活过程(self-activating process)而幸存下来。”(詹姆斯、凯瑟林，2017,p.31)在内外生因素相互作用的情况下，我国70年的对外传播制度总体上呈现出缓慢的演进过程，而同时其发展历程也受到专业化程度的影响。皮尔森和西达·斯考切波早就认为，对“制度与过程的联合效应”展开推测性研究比“仅仅考察某个时间点的制度或过程”更重要(詹姆斯、凯瑟林，2017，p.33)。因此，加强对于对外传播制度脉络的研究，还需要更加完整的历史进程回顾和全面反思。

本论文系2015年教育部人文社会科学研究规划基金15YJA860022“新中国对外传播制度史研究”阶段性成果。

注释

① 参考对中国外文局前副总编辑、《对外传播》杂志主编林良旗的口述历史访谈，访谈中林良旗讲述了对外宣传小组建立的过程，并对朱穆之个人工作风格进行回忆。