国有资本在参股企业动态监管研究

马勤勤 首都经济贸易大学

一、引言

我国深化国有企业改革的重要内容之一是对国有企业的功能界定与分类，是推进改革针对不同的企业实施不同的策略的基本前提，对于推动和完善国企的法人治理结构、加强对国有资本的监管、优化国有资本的布局有着非常重要的作用。最近，财政部、发改委和国资委联合发布了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，根据我国对国有资本的发展目标以及功能定位，结合不同的国有企业有着不同的现状、作用、和需要，将国有企业界定为商业类和公益类 。随着分类改革的不断深化，商业类的国有企业需要逐渐市场化，减少国有资本在某些领域的控制权，积极引入其他资本实现股权多元化，因此，我国国有的参股企业逐渐增多。并且对于一些中小高新企业，国有资本也会参股，目的即是鼓励企业的发展。然而，虽然我国在国企改革中取得了令人瞩目的成就：我国国有企业进入世界500强的已经有100多家了。但是不能否认的是，在这个过程我们也走了很多的弯路，出现了很多的问题。其中非常严重的一个问题就是国有资本的流失。据推测，在八十年代国有资本每年流失五百多亿元，进入九十年代以来，每年至少流失八百亿元 。因此，因此防止国有资本流失，保护国有资本的安全性、增值性已成为改革中的当务之急、重中之重。

二、文献综述

（一）国外研究现状

虽然西方国家进行国有企业改革的进程比我国早很多，但是西方国家改革国有企业的目的主要是调节经济，促进经济的发展，因此理论界对于国有资本监管的相关研究文献主要针对的是中国的国有企业改革，主要有以下几种观点：

Sumit K. Majumdar等人认为应缩小国有企业规模。Sumit K. Majumdar在其对印度国有企业规模的研究中认为，国有资本在大规模的国有企业中收益并不高，应当将现有的国有企业拆分为小单元，这样才能使得国有资本的增值效率达到最高。

世界银行和一些专家则认为应建立国有控股公司，令其作为中介机构代为监管的方式来加强对国有资本的监管。World Bank认为应该建立国有控股企业，同时，为了使国有控股企业更为有效，良好的经济法律框架、公司治理机制以及监控机制都是必不可少的。Choon-Yin Sam则认为，为了强化国资委的有效监管，从而保证国有资本的增值性，国资委的职能应当是股东和监管者，而不是承担政府的角色 。

（二）国内研究现状

我国针对国有资本监管的文献较为丰富，主要研究主题集中在以下两个方面：

国有资本监管体制架构的研究。体制架构主要是指国资委与投资公司、运营公司的关系，一个是两层架构，即国资委投资设立投资公司和运营公司，但是不仅对投资公司、运营公司进行监管，对下面的企业依然实施监管。三层架构是指即国资委对投资公司和运营公司直接出资，国资委只监管投资公司、运营公司，投资公司和运营公司再分别对下面的企业进行投资、运营管理。现有的研究主要针对国有资本监管到底是采用哪种架构好。文宗瑜 认为两层架构好，理由是认为中间层次不一定会高效的发挥作用；吴晓晖、韦根东、韩朝华 等人认为还是三层架构好，理由是认为国资委应该将监管的权利交给更为专业的企业，并且这种隔离恰能满足我国遏制行政干预、培育市场主体的现实需求，同时研究了三层架构的特点、定位以及经营模式等。所以，他们认为选择三层架构的运营模式更为合理。还有一些人如陈小洪 、张文魁则认为，我国也可以将两层机构与三层架构共同实施，根据不同的情况来采取不同的架构方式。

构建国有控股公司的研究。构建国有控股公司主要是指利用国有控股公司作为中介机构来代理国资委对国有资本进行监管。主要代表人有张培尧 等人。他们主要研究了如何构建国有资本管理体制，如何借鉴国外的相关做法并与我国的具体情况结合，对如果建立的话，国有控股公司的目标、性质、定位、作用等方面进行了研究。

上述研究成果在理论及实践上都有一定的指导意义，尤其是构建两层或三层架构的监管体制已经逐渐提出并应用。但是上述研究主要是对加强国有资本监管的理论框架研究，没有落到实处，没有给出具体如何操作。而国有资本在参股企的监管难度更大，实际操作更难。因此本文旨在研究对国有资本参股如何监管，从实际操作中为加强国有资本监管提供制度上的创新，以弥补上述研究的不足。

三、国有资本参股企业的界定

我国国家统计局对国有资本参股企业的定义为：具有部分国家资本金，但国家不控股的企业。具体来说，就是指政府仍然是该企业的投资方之一，但只是普通参股者，受到公司法规范，对企业没有达到控股条件并且不属于合并范围。这类企业与一般企业一样，一般是竞争性企业，其经营目标不是由政府决定的。国有资本参股企业的来源既可以是国有控股企业部分撤资成为参股企业，也可以是在投资一开始就只对企业参股，没有控制权，目的是鼓励中小高新企业的发展。

本文认为需要国家实施监控的参股企业包括：国资委直接参股的；通过控股企业或非控股企业间接参股的，都应作为参股企业实施监控。

四、国有资本参股监控中的问题分析

（一）难以获得相关国有资本参股企业的具体信息

现行的国有资本监管法律体系主要由宪法、法律、行政法规和有关规范性文件以及地方性法规、地方政府规章和有关的规范性文件四个法律层次构成，有关法律框架已基本完成。在法律层面中有《公司法》《国有资产管理法》等法律文件，在行政法规和有关规范性文件层面有《国有资产监督管理暂行条例》《国有资产产权界定条例》等诸多条例。虽然国资监管的相关法律法规较多，但其中大部分都是针对国有独资或是国有控股企业中的国有资本实施监管的，且极少涉及到对国有资本参股企业的监管。对于国资参股的上市公司而言，由于其对时间以及具体应披露的信息具有明确规定，因而能获得具体的财务、会计信息较为方便。但对于非上市公司来讲，《公司法》等法律只规定了其应当披露定期报告，股东虽有权查阅，但同时也表明了当公司认为股东查阅会计账簿有其不正当目的时，可以拒绝其查阅相关文件。故在实际行为决策中，参股股东要求查阅公司的相关财务文件时，公司会以各种理由进行推脱，或是只出具部分财务信息，甚至完全不透露，便使国资参股股东无法获得国资参股企业的财务信息。

（二）参股董事不配合

由于国有资本的最终所有者是广大人民而不是国资委，导致国有资产的所有权与实际控制权相分离。即当国资委成员对国有资本行使控制权时，国资委成员并没有足够的动力来维护国有资本的安全性和增值性，容易发生国资委成员只注重短期利益而忽视了长期利益及影响。甚至，在面对个人利益和国有资本利益相冲突时，国资委成员可能因为个人利益而放弃国有资本利益，容易造成国有资本的流失。在国资委委派董事进入相关国资参股企业的初衷是发挥其董事在公司中的治理作用，并影响股东决议，维护国有资本的相关利益，但在实际操作中，部分董事与企业勾结以获取自身短期利益，从而损害国有资本。

（三）监管难以落实到每个企业

在国务院国资委刚成立时，我国国资委管理的中央企业数量为196家，至2015年底，我国的央企数量仍未低于100家，与此同时，央企投资的下级企业数量更是疯狂增长。据统计，仅在四川就有91家央企设立的各级企业1600多家。并且，国资委所投资的领域涉及广泛，既在国防类、公共服务类等非竞争性行业投资，又在外贸等竞争性行业投资。不仅如此，我国国有资本参股企业，从国资委到最低级的参股企业其间，可能跨越了几个、甚至十几个次级，参股数量多，行业跨度大，投资次级长。诸如此类情况使得国资委难以将国有资本参股企业的监管落实到每一个企业。

（四）不能有效制约企业的经营管理行为

在国有资本占参股企业的股权比例较低的情况下，国资股东一般无法直接参与企业的经营管理，并且无法对公司的重大决策起决定性作用。当国资参股股东的利益与企业利益产生冲突时，企业为实现和保护自身的利益而做出有损国有资本安全性的决策，国资参股股东无法与控股股东或是企业的实际控制人抗衡，便难以保证国有资本的增殖性，甚至无法保证其安全性。

（五） 国资参股企业的审计监察制度不健全

若国资参股企业是上市公司时，由于上市公司必须由注册会计师审计，并同时公开披露财务信息，因此审计监察制度是较为健全的。但当国资参股企业是非上市公司时，《公司法》仅规定非上市公司应在每一会计年度终了时制作财务会计报告，并依法经审查验证。依法审查验证并无直接要求非上市公司必须由注册会计师审计，因此我国大部分非上市公司均没有进行审计。而我国的国家审计，根据《中华人民共和国审计法》第二十条规定：审计机关对国有企业的资产、负债、损益，进行审计监督。国资参股企业并不算是国有企业，因此国家也不对国资参股企业进行国家审计。所以现行的国资参股企业的审计检查制度是非常不健全的。

（六）国资参股在转让股权时的监管不力

虽然我国的《企业国有产权转让管理暂行办法》中规定，在进行国有股权交易中要按以下步骤实施：①做好可行性研究，形成书面的材料；②进行清产核资，根据结果编制资产负债表以及相应的资产移交清册，并且委托会计师事务所进行审计；③进行资产评估，当交易价格低于评估价格的90%时，应暂停交易，并由相关机构审核批准；④要求公开披露国有产权交易信息，但在实际操作中存在诸多问题。

首先，在对国有资产进行资产评估时，企业对于诸如大型设备、房屋、厂房等固定资产比较注重，对于专利、商标等无形资产则比较放松，并且没有相关切实的测量标准，因此在资产评估时的价格则有可能不准确。其次，在交易招标师，企业通常不会通过公开招标的形式来进行拍卖，从而会导致不同的买家信息不对称，仅有少数买家了解拍卖信息。最后，即使企业未按照《企业国有产权转让管理暂行办法》中的步骤实施转让国有股权，但因进行资产评估和通过产权交易中心进行交易等并不是股权转让的法定生效要件，故只要变更股权事宜已经报告给其主要工商管理部门，且已做好变更登记，那么股权转让便已经具有了法律效应，并不会因为程序上的问题撤销。因此，国资参股在进行股权转让时最容易流失国有资本，并且流失的数量也最多。

五、国资参股企业国有资本的监控完善对策

（一）完善法律法规及公司章程

为使国资参股股东能及时、准确地获取参股企业的相关经营管理情况，根据《国资委职责》中：起草国有资产管理的法律、行政法规，制定有关规章制度；依法对地方国有资产管理进行指导和监督，国务院国资委和地方国资委作为承担保证国有资产的保值增值的主体，应充分利用其职权，制定强制性的披露原则，规定非上市的国有资本参股企业应该对国资委主动提供相关的财务信息，并且在提供的时间上，提供的财务信息的质量上等方面做出严格的要求，如果国有资本参股企业无法及时准确的提供财务信息，应采取一定的惩罚措施。

除了要完善相关的法律法规，在公司章程上面，国有资本参股股东作为股东之一，可以联合其他各个股东，要求该公司在会计年度结束后的某一固定日期，必须向各个股东提供财务报告，了解该公司的经营情况。因为此项公司章程不仅使得国资委这一个参股股东受益，而是将受益范围扩大至所有的股东，因此能够大大增加在股东大会上的通过率，从而能够及时准确的获得相关财务信息。这样的方法也可以用来保护自己的股东权益免于侵害。

（二）解决委托代理所产生的利益冲突

在信息不对称情况下，即股东对董事、经理人在公司的经营管理状况信息不具有完全了解的情况下，如果股东与董事、经理人的目标不完全一致，那么就容易发生所谓的委托代理问题，并由此导致国资委的切身利益受损，国有资本的安全性和增殖性不能得到有效保证。因此为避免信息不对称情况下的委托代理问题，实现国有资本在参股企业中的安全问题，应做如下相关措施：①内部控制：内部控制是基于委托人和代理人及一般员工之间的委托代理关系而产生的。主要根据制定各种有效的制度和方法，提高企业的运营效率、财务报告的可靠性等等，实现其管理目标。防止个别企业成员由于个人利益损害企业整体利益，并及时采取措施以保证国有资本的安全性和增值型。②报酬激励机制：解决代理问题最经典的办法就是设计适当、合理的报酬激励机制，这需要国资委在分散风险和提供激励目标之间进行权衡，确实报酬契约的构成及相关比例，建立相对有效的代理人的考核体系，以代理国资委在国资参股企业中有效保证国有资本的安全性和增值性。

具体而言：在选人方面，据《中华人民共和国企业国有资产法》规定:履行出资人职责的机构对拟任命或者建议任命的董事、监事、高级管理人员的人选，应当按照规定的条件和程序进行考察。考察合格的，按照规定的权限和程序任命或者建议任命。故为了加强国资委对企业的监控与制衡，首先国资委应对相关人员进行认真的选拔、考核，只有具有相关管理经验的、了解行业详情的、道德素质较高的、专业管理人员才能成为董事和监事会成员，并且在任职之前，根据参股企业以及相关人员的情况，要对董事和监事会成员进行必要的技能培训，这样选取的董事和监事会成员才能真正的为企业谋利、为国资委效力。其次，为了稳固董事和监事会成员的立场，防止董事和监事会成员被公司或他人收买，因短期个人利益问题而导致与委托人目标函数不一致的情况发生，国资委应定期对相关董事和监事会成员进行考核，如工作态度、管理能力、公司业绩等方面。如果此人的考核结果不好，则国资委应考虑是否应及时更换董事和监事会成员；如果考核的结果证明此人能力很好并且素质较高，则对其应予以重任表示对其工作效力的肯定，也应予以适当的奖励，进行相应激励。考核的结果应在一定范围内公之于众，这样既能考核董事和监事会成员的管理能力，同时也对他们形成威慑，让他们能够更加努力的工作，更加认真的执行国资委的决策。

（三）将监督落到实处

为了更全面地保障国有资本安全性的同时提高其增殖性，国资委应定期对国资参股企业在生产中的经营管理状况加以分析和鉴定。例如：①定期清查相关企业的国有资产数量，以及在实际经济中的经营状况，以便在风险发生前或风险事中能及时认知并能及时转移国有资产，减少因认知时滞所导致的资产损失。②对于经营管理状况尚好的相关企业，国资委也应当对该类企业的资产状况进行进一步核实，以免出现不良资产或续保资产等实质性问题。针对国有资本参股企业的行业宽问题，随着我国国有企业改革的不断深化，我国国有资本已经逐渐在退出一些竞争类行业，逐渐减少在不必要行业的投资，不仅有效地处理回避了风险损失，而且有利于深化现有企业的股权结构改革，并进化其现有的经营机制，提高其对增量的使用效率和盘活存量的相应机制，还可以把退出的国有资本流入真正能够促进国民实体经济良好发育的相关领域，使资源流向效率更高的行业，优化资源配置效率，提高国有资本在行业中的使用效率。对于国资参股企业数量多、次级长的问题，国资委可以适当借鉴相关部门的正确做法，每一集企业监管下一集企业中的国有资本情况，并逐级向上一级汇报本级和下一级的国有资本状况，如此，国资委就仅需对下一级企业进行直接监管，对于再向下延伸的企业则不再直接监管，而是由其上级部门监管并进行报告即可，可以大幅度减少监管成本和工作量。

（四）制定完善的事前参股协议和股权配置合同

在英国政府进行国企改革时，产生了一种名为黄金股的特殊股权（张立省，2012）。该股权是由英国政府持有、在国企改革中能够对国有企业少数特殊事宜享有特殊权利的一般或是少数股。在我国的相关法律中，也有类似的相关条例----①保护性权利：《企业会计准则中第33号----合并财务报表》中对保护性权利的定义为：保护性权利，是指仅为了保护权利持有人利益却没有赋予持有人对相关活动决策权的一项权利。保护性权利通常只能在被投资方发生根本性改变或某些例外情况发生时才能够行使，它既没有赋予其持有人对被投资方拥有权力，也不能阻止其他方对被投资方拥有权力。②保护性条款，是指私募股权投资者为了保护自己的利益而设置的条款。这个条款要求目标企业在执行某些潜在可能损害投资人利益的事件之前，要获得投资人的同意。实际上就是给予投资人一种对公司某些特定事件的否决权。此类相关条例都是对于少数股东权益的保护，这种权利不能对企业的正常营运进行干涉，但是对于部分重要特定时间有着决定性的影响。据此，国有资本在对企业参股时，有权利制定更为完善的参股协议，这种参股协议依赖于国有资本的参股股权及国有资本的特殊性。在国资参股企业对国有资产进行投资、变更、处置等非日常性经营活动室，需要及时向国资委报告，需获得国资委同意时才能对其国有资产进行相关处理。如此一来，当参股企业有损害国资委利益、破坏国有资产安全性时，国资委虽是参股股东，也能够及时否定其决策。在国资委认为参股企业的某项决议决策能实现国有资产的增值时，也能支持该决策。从而既不会影响该类企业的正常经营管理活动，降低企业的金正能力和应对突发状况的能力，也能实现国资委对于国有资产的安全控制，实现其保值增值的目的。

（五）健全国有资本参股企业的审计监察制度

1.加强内部审计在企业中的作用

内部审计主要是根据企业的目标、战略方向、定位，通过审查和评估企业的经营项目是否与目标一致、财务与经营信息的准确性、企业人财物是否有效利用、企业财产是否完全完整等方面，逐步加强企业的内部控制状况，改善企业的风险管理过程，以实现对企业的增值。为此，为加强对参股企业的监控，国资委应与其他股东共同协作，促使企业构建一个健康、有效的内部审计制度：董事会成员不直接参与企业的经营管理活动，内部审计机构听命于管理层的安排，但其对企业经营行为的监督评价应直接向审计委员会报告，审计委员会再定期向董事会报告审查结果。

2.加强外部审计在企业中的作用

首先，制定强制性的审计制度，尤其是对于非上市国资参股企业，为了保护其国有资本的安全性，必须每年定期进行审计工作。同时为防止参股企业拒不执行审计制度，要出台相关惩罚机制，使得当参股企业违反相关规定时有法可依。其次，在国家审计方面，虽然国资参股企业不属于国有企业， 但是其投入的国有资产性质不发生变化，这些国有资本仍然是国有企业的资产，稍有不同的仅是在数量上占参股企业的比例较小而已，因此需要扩大在《审计法》中审计机关的审计范围，使得我国的审计机关仍然有权利对国资参股企业进行有效审计。制定健全的审计监管制度有利于国资委对国有资本的相关动态监管。

3.强化产权交易中心的作用

在对企业实施监督时如果发现企业的营运、财务等风险时，或是企业的战略目标与国有参股股东不一致时，为了保证国有资本的安全性和增殖性，则需要及时将国有资产撤出该企业。简言之，就是要在既定的法律法规及国家相关产业政策得以遵循的大前提下，让国有股权在按市场机制体制的条件下在不同行业、产业、企业之间相对自由的流动。在进行国有股权交易的时候，要遵循两个原则，其一，有条件转让原则，由于国有股权有其相当的特殊性，即社会性目的，在其转让时必须依靠转让的可行性研究、把握合理的股权结构并进行严格的资产评估和审计。在此情况下要严格把关，慎将没有必要或者不符合转让条件的股权强制转让，以防出现更大的纰漏或风险。就我国目前的经济发展状况来看，应着手对现有公司的国有股情况加以较全面的分析和较为准确的定量计算，在此基础上才能够确凿地确定哪些行业，哪些公司的股权符合转让条件，并且有较好前景，并最终确定股权转让数量和相关具体政策。其二，调整投资结构，促进国有资产的资源优化配置效率的提高应为国有股权交易的主要目的与原则。在此原则下，就决定了国有股权交易必须着重考虑股权的设置目的，并且在我国相应的法律规定也有所表现。

同时，在进行具体的股权转让时，为防止参股企业不按照法律法规所规定的程序来转让股权，国资委不仅要对已经出台的相关法律法规进行适当完善，加强对于无形资产的资产评估的监管力度，还要加重对于违反相关法律法规的惩罚措施。如果企业不按照既定的程序进行国有股权的转让，其后果是不仅要承担相应的法律责任，还应根据违反法律的严重程度、损害的国有资产数量判定此项不合法的国有股权转让是否仍然具有法律效应，如此才能有效保证国有资产在股权转让的程序中有相应损失，才能保证国企改革的步伐顺利前进。

结论：本文根据我国国资委在对国有资本参股进行监管时遇到的各种问题，分别给出了相应的解决方案，由此可以建立一个大体上的监管体系：首先是相关法律法规的完善，国资委要充分行使其制定法律法规的权利，对国有资本参股企业制定一个严格的信息披露机制和惩罚措施。同时，国资委作为参股股东，应尽量规范参股企业的章程和事前协议。其次，在监管参股企业经营过程中，应派遣专业人士作为董事进入企业，同时对关于国有资本的经营活动进行严格监管和干涉。再次，要建立完备的审计监察制度，结合工商以及税务等部门，对参股企业进行严格监管。最后，在国有股权进行交易时，要确保国有资本能够在不同的行业、企业间流动，同时确保参股企业能够贯彻落实相应的法律条文，严禁企业采用非法程序转让国有股权造成国有资本流失。

虽然在对国有资本参股的动态监管研究取得了一定的成果，但是由于本人的水平有限，很多问题都还没有涉及，例如由于历史遗留问题导致参股企业的初始国有资本投资额不确定，此时如何确定国有资本是否得到了保值增值；如何对参股企业进行国有资本监管的同时，又不影响参股企业的正常经营活动等等，这些问题只能争取在以后的学习生活中继续对此进行研究。本文的不足之处，也请各位导师和同学加以指正。