公共资源交易监管方式转变初探

杜明慧 华信咨询设计研究院有限公司

一、引言

根据现行法律制度的规定，公共资源主要包括工程建设招标项目和政府采购项目所使用的财政资金或国有资金，国有产权交易中的国有资产、国有土地使用权和采矿、探矿权，还包括市政公用事业及设施的冠名权、特许经营权、承包经营权等。由于公共资源交易的主体具有特殊性，交易的一方是代表公共利益、掌管公共资源的政府相关部门，交易的另一方是获取利益最大化的市场经济主体；而公共资源交易标的物价值巨大。鉴于以上两个特点，在该领域非常容易发生权力寻租和破坏公平竞争交易秩序获取非法利益的行为。尽管各地先后建立了公共资源交易中心，通过公共资源交易中心实现对公共资源的监管。但是，“腐败”仍然可以钻空子，以工程腐败为例，自2010年起，中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室陆续公布了60起工程建设领域典型案件，多数涉案金额让人触目惊心，从侧面暴露了公共资源交易监管体制存在一定问题，引发了笔者对监管方式的思考。

二、公共资源交易监管方式存在的问题

（一）多头监管的问题

我国现行的《政府采购法》、《土地管理法》等法规规定公共资源交易需要在不同的政府管理和行业主管部门设立的交易平台上进行，这就造成了行业分割、分散配置的公共资源配置体制，导致多头监管问题的出现。例如，政府采购工程项目中的一些设备及服务招标同时受到《政府采购法》和《招标投标法》法律约束，容易造成职权冲突、多头管理、职责不清的局面，也为监管部门推卸监管责任提供了借口。另外，一些法规规定并无实质区别，如适用政府货物和服务采购的《政府采购法》、适用政府采购工程项目的《招标投标法》与适用工程建设项目货物采购的《工程建设项目货物招标投标办法》，这些法律规定分散，却造成了职能部门多头监管。

（二）管办不分的问题

一些地区公共资源集交易中心通常设在监管职能部门内部，形成经办机构与监管机构一个部门的关系，甚至有的地区的管理部门和具体公共资源交易办理部门是一套人马、两块牌子。例如，建设工程招投标交易中心设在住建部门，政府采购中心设在财政部门，土地交易中心设在国土部门。这种情况下，受追求部门利益的冲动无法真正实现“行政监督”，监管效果就无法保证，监管机构的存在有名无实，形成了一个部门包办了“决策监管办理”的局面，严重制约了监管作用的发挥。

三、公共资源监管方式转变思路

（一）建立独立健全的监管制度

监管制度是公共资源交易监管的基石。针对公共资源交易建立专门的法律法规是趋势所向。2012年12月27日，合肥市十四届人大常委会第38次会议审议通过《合肥市公共资源交易监督管理条例》，成为我国首部公共资源交易的地方性立法。 以此为典范，一些省份先后制定了自己的地方性立法，如，2014年10月27日安徽省人民政府第36次常务会议通过了《公共资源交易监督管理办法》，2019年5月16日湖南省人民政府第35次常务会议通过了《湖南省公共资源交易监督管理办法》。建立独立健全的监管制度以保障和促进公共资源交易改革，最终实现公共资源交易的廉洁高效是法律制度发挥的重要作用之一。

（二）强化社会监督方式

公共资源交易的一方是代表公共利益、掌管公共资源的政府相关部门，而行政监督的主体也是政府相关部门，这就导致了公共资源交易缺乏客观的监督主体-第三方监督主体，即社会监督主体进行监督。公共资源交易相关管理部门可以通过完善公共资源交易社会监督机制，引入社会中介结构、社会监督员等第三方对公共资源实行监督,以增强公共资源交易的透明度、公信力,推动公共资源交易在公开、公平、公正的环境中运行，充分发挥社会监督的作用,强化对公共资源交易的监管。

（三）强化信用监督方式

公共资源交易的另一方是获取利益最大化的市场经济主体，而市场经济是诚信经济，通过信用监督方式符合市场经济下对公共资源交易要求，同时也是辅助“行政监督”的一种有效方式。政府相关部门可以通过引导公共资源交易市场从过去单一价格评价指标竞争，向以价格加诚信等评价指标的较量的方向发展，建立信用标准、信用评价机制、信用共享机制、奖惩制度等“信用监督方式”强化对公共资源交易的监管。

四、结束语

“行政监管”是公共资源交易接受监管一种法定监管方式。长期看，其也是一种主要的监管方式，但是由于机制等问题，“行政监督方式”也存在一些问题。为了实现“扬长避短”，公共资源交易监管通过建立独立健全的监管制度克服行政监管出现的弊端，同时强化社会监督与信用监督方式，不失为实现公共资源交易监管效果一种改进思路。