预算改革对地质调查单位财务管理的影响

■ 姜文利/刘君力

（自然资源实物地质资料中心，河北 廊坊 065201）

1 十八大以来的财政预算体制改革

1.1 财政预算体制的改革历程

党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出深化财税体制改革，要求“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。”之后，国家相继推出一系列财政预算的改革政策，深入推动财政预算改革。

2014年新修订的《预算法》指出，规范政府的财政收支行为，硬化预算支出约束，规范国库现金管理，实现预算管理方式科学化。建立跨年度预算平衡机制，健全预算绩效管理机制，加强结转结余资金管理。

2014年印发的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》要求，明确实行中期财政规划管理、建立跨年度预算平衡机制。加强结转结余资金管理、规范国库资金管理、健全预算绩效管理机制、建立权责发生制的政府综合财务报告制度等落实措施。

2014年《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》明确，“通过构建统一、科学、规范的政府会计准则体系，建立健全政府财务报告编制办法，适度分离政府财务会计与预算会计、政府会计财务报告与决算报告功能……”。

十九大进一步提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的要求。2018年财政部印发《关于贯彻实施政府会计准则制度的通知》（财会〔2018〕21号）推动了《政府会计制度》的实施。

国家一系列财政预算管理改革，涉及到部门预算改革、国库管理制度改革、政府收支分类改革、预算绩效管理、政府会计制度改革等，对事业单位性质的地质调查单位的财务管理同样产生了深远的影响。

1.2 部门预算改革的主要内容

2016年以来实施的部门预算体制改革的主要内容包括：

(1)推行中期财政规划管理。自2016年起，强化中期财政规划对年度预算的约束，中央部门预算实行中期财政规划，规划期为三年，每年向前延伸一年，时间上实现滚动管理。

(2)建立跨年度预算平衡机制。在预算编制、执行、监管环节实行跨年度合理动态平衡的制度。中央一般公共预算年度执行中如出现超收或短收，通过增减赤字、调节基金或限额内发债平衡。

(3)加强结转结余资金管理。建立结转结余资金定期清理机制，上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。建立预算编制与结转结余资金管理相结合的机制，细化预算编制，提高年初预算到位率。

(4)规范国库资金管理。全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，细化国库资金的支付按支出明细进行支付，提高国库资金收支运行效率。

(5)改革基本支出和项目支出管理。扩大定员定额管理范围，严控新设机构和新增财政供养人员，新增资产和政府采购管理等。项目分级分类，规范项目入库，加强项目评审和评估清理，推进项目公开。

(6)加强预算评审。优化预算编制流程，将预算评审、预算监管嵌入预算管理流程。预算评审中心、各地专员办成为预算编制和管理工作的重要环节。

(7)全面推进预算绩效管理。逐步将绩效管理范围覆盖到各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面。加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。

1.3 政府会计制度改革的主要内容

自2019年1月1日起，行政单位、事业单位、行业事业单位等11项会计制度停止执行，统一执行《政府会计制度》。

政府会计制度改革实现了“双功能”“双基础”“双报告”的核算模式。“双功能”是指分别设置财务会计科目体系和预算会计科目体系。“双基础”是按收付实现制和权责发生制不同的基础进行核算。“双报告”是提供财务报表和预算会计报表两种报告。

2 部门预算改革对地质调查单位的影响及对策

2.1 部门预算改革对地质调查单位财务管理的影响

(1)要求地质调查单位业务发展必须有明确的定位和长远的规划。中期财政规划管理要求地质调查单位对自身的发展必须有明确的业务定位，才能在中期财政规划中确定地质调查单位业务范围。同时中期财政规划管理要求地质调查单位有长期的业务规划，才能在中期财政规划中确定项目工作的内容和发展方向。

(2)要求建立全面统筹的预算管理体系。部门预算改革涉及项目管理、资金管理、人员管理、资产设备管理、政府采购管理、绩效管理等各方面，通过部门预算的编制实施，要求地质调查单位必须建立一个全面统筹、协调统一、分工明确的预算管理体系来实现。

(3)项目和资金管理的精细化。部门预算改革中要求细化国库资金管理，按项目划分进行国库资金的支付。加强对结转结余管理，对结转结余资金及时清理。

(4)要求加强项目库建设。依据财政部门设立的一级项目申请二级项目立项，要求地质调查单位加强项目库的建设和储备，了解一级项目的立项原则及内容，确定设立二级项目的内容，协调对接好项目中的各方关系。

(5)要求改变预算的评价标准。全面推进预算绩效管理，对地质调查单位支出的所有预算，特别是项目预算开展预算绩效评价，改变过去对项目评价的标准，同时对地质调查单位支出的全部预算也全面开展绩效评价。

2.2 部门预算改革对地质调查单位财务管理的要求

自2019年起，中国地质调查局的预算管理级次由原来自然资源部的二级预算单位调整为一级预算管理单位。预算管理级次的变更影响到预算管理体制机制、地质调查项目管理、财务管理、地质调查装备、基地建设与管理、信息平台建设与管理等各个方面。主要包括：

(1)要求地质调查单位各业务部门与调整后的部门管理职责进行对接。预算级次的调整必定引起预算管理体制机制的变更，需要地质调查单位及时梳理各项业务和管理部门职责，及时做好预算级次调整后的对接关系。

(2)要求完善地质调查单位的业务规划和项目库建设。一是要求地质调查单位按其职责优化完善项目管理，制定地质调查中长期发展规划，编制一级项目实施方案，完善项目库建设；二是调整完善单位的业务规划，按调整后的一级项目要求调整完善本单位项目申请范围和项目库的建设。

(3)要求完善地质调查单位技术标准和预算标准。根据加强预算管理的精细化的要求，扩大定额核定和审核的内容和范围。健全、修订地质调查技术规范和完善预算标准体系，加快制定实物地质资料相关技术标准。

(4)要求加强财政预算政策的研究，提高各项业务对接能力。一级预算单位的各项业务需直接与财政部衔接，必须加强对财政预算政策的研究，完善预算管理、财务管理、资产管理、政府采购管理、地质调查装备、基地建设与管理、绩效管理等相关工作内容和机制。加强对人员经费、公用经费、工资福利、社会保障及离退休经费等相关政策的跟踪研究。地质调查单位必须做好与上级主管部门的沟通，保证政策的充分运用和执行。

(5)要求加强信息平台建设与管理。调整为一级预算单位后原有的管理信息系统，包括项目库系统、预算编制系统、预算绩效运行监管系统、国库集中支付系统、政府采购系统、预算执行统计系统、国有资产管理系统、决算报表系统、票据管理系统、网上信息监管系统等，需要进一步做好衔接工作，升级和开发满足地质调查单位改革和发展需要的信息管理系统。

2.3 地质调查单位应对部门预算改革的对策

(1)必须明确单位的职责定位。

(2)适应部门预算改革，修订完善单位业务规划。

(3)完善以预算为核心的全面预算管理体系。

(4)提升管理人员能力，加强财政预算政策的研究，适应项目和资金管理的精细化要求。

(5)加强对部局一级项目的研究，扩大项目来源渠道，加强项目库的建设和管理。

(6)加强地质调查业务技术标准和预算标准的研究，充实和完善项目立项依据。

(7)进一步加强地质调查业务信息平台的建设、创新与管理。

3 政府会计制度改革对地质调查单位的影响及对策

3.1 政府会计制度改革对财务管理的影响

(1)对财务管理提出更高要求。新制度“双功能”“双基础”“双报告”使会计核算和账务处理更加复杂，工作量倍增，对财务管理提出了更高要求。

(2)对经济业务管理和分工协作提出更高要求。新制度财务会计核算对收入和费用的确认、资产的初始及后续计量和处置等有了新的规定，对单位经济业务管理和部门间的分工协作提出了更高的要求。

(3)要求管理制度及时修订以适应管理新需求。新制度的会计核算基础、会计要素和账务处理方法等发生了重大变化，相关的经济业务管理也将随之发生变化。要求单位内部管理制度必须及时跟进。如财务管理、资产管理、存货管理、合同管理、内部控制等相关制度办法必须及时更新。

(4)要求财务信息系统提供保障。新制度需要实现预算管理、财务管理、资产管理、项目管理、存货出入库等信息管理系统的衔接，财务会计核算需要单位其他部门提供大量基础数据和资料，需要业务信息系统与会计信息系统有效对接，以提高工作效率，降低工作强度和人为差错率。

(5)改变单位业务层面原有的管理方式。一是项目管理部门、职能管理部门、后勤服务部门等有关部门需要建立项目、技术服务、经营业务等台账，定期确认合同工作量完成进度，及时提供财务部门作为确认当期收入和冲销预收账款的依据。二是项目管理部门应建立委托业务工作进度台账，定期确认并登记工作量完成情况；财务部门应建立委托业务费台账，记录委托业务费支付等情况。三是人事管理部门、资产管理部门、后勤部门和资产及车辆管理部门、存货管理部门等必须根据执行政府会计制度的需要，对业务层面的管理工作进行分析，建立起与之相应的管理层次、管理制度、管理方式等以适应改革和发展的要求。四是发生往来款项的部门应配合财务部门按单位或个人建立往来账款管理台账和辅助账簿，定期分析清理、催收和付款，按期确定收入和费用等，并冲销相关往来账款，期末配合财务部门确计提坏账准备等提供依据。五是合同管理部门应配合财务部门在合同台账的基础上建立经济业务合同台账，作为财务部门按期确认会计核算的依据。经济业务合同和收入、费用、资产、往来账款等密切相关，有关部门应定期对账，确保实施新制度后的会计信息真实、完整、准确、可靠。

3.2 地质调查事业单位应对政府会计制度改革的对策

(1)加强政府会计制度改革的组织实施。领导重视是推进实施政府会计制度的关键。单位负责人和分管领导应加强领导组织协调，制定详细的实施方案，确保认识到位、组织到位、人员到位、工作到位。

(2)加强政府会计制度宣传培训。这次政府会计改革是一次根本性的变革，需要相关人员跟上改革步伐。单位负责人和分管领导应了解改革重要性及对单位管理的影响；管理和业务人员应了解改革对管理和业务工作的影响和新要求；财务人员需全面掌握政府会计准则和会计制度各项规定和具体要求，推动制度的贯彻落实。

(3)加强部门间分工协作。政府会计制度改革变化大、涉及面广、技术难度高、政策性强，非财务部门一己之力所能完成，很多经济业务事项需要单位内部相关部门配合才能完成。应加强内部部门间的统筹协调，重新梳理经济业务流程、明确部门职责分工、加强各部门与财务部门的配合。充实财务队伍、调整优化财务岗位职责和分工、为政府会计准则制度实施提供有力保障。

(4)扎实做好新旧制度衔接。全面开展往来款项专项清理和账龄分析，做好坏账准备计提等相关工作；清理核实和归类统计资产数据，为准确计提折旧、摊销费用、确定权益等提供基础信息；清理基本建设会计账务，及时办理基本建设项目竣工财务决算手续，为纳入单位会计“大账”做好准备；将单位控制的资产及受托资产登记入账，确保国有资产信息全面完整。

(5)加强制度的衔接协调。各地质调查单位应结合新制度和本单位实际情况，及时修订会计核算制度和财务管理制度。涉及到单位业务流程、管理职能、管理要求等变化的，要梳理现有管理制度，按部门职责分工分别修订。如内部控制制度、资产管理办法、存货管理办法和合同管理办法等。

(6)加强政府会计制度信息化建设。各地质调查单位要根据政府会计制度改革的需要，结合实际情况，及时提出需求，在中国地质调查局相关软件系统的基础上，尽早联系软件开发商调整更新、优化完善业务管理和财务管理信息系统，推动经济业务与会计管理的深度融合发展。