“净采矿权”出让分析及对策建议

■ 陆世东/郭丽娜/许书平/涂美义/张 玲

（1.湖北省国土资源研究院，武汉 430071；2.自然资源部油气资源战略研究中心，北京 100034；

3.中化地质矿山总局湖北地质勘查院，武汉 430070）

0 引言

2010年，浙江省从嘉兴市海盐县、台州市温岭县等地开始试行“净采矿权”出让。2013年，浙江省国土资源厅出台《关于推进净采矿权出让工作的指导意见》，标志着“净采矿权”出让在浙江全省推行[1-2]。近两年来，湖北、福建、江西等省将“净采矿权”出让纳入矿业权出让制度改革试点内容，取得积极成效。

1 “净采矿权”出让的定义及施行目的

根据浙江省国土资源厅《关于推进净采矿权出让工作的指导意见》，“净采矿权”是指采矿权出让前期的相关政策处理到位，竞得人不再受土地、地面附着物及固定资产等权益制约，且可进场开展矿山建设的拟出让采矿权[3]。

有专家进一步明确了“净采矿权”的内涵，认为“净采矿权”是指审批手续完备、资源储量清晰，无附带资产；矿山建设、开发时需征（占）用土（林）地以及其他附着物等有关政策已处理到位；采矿权受让人能顺利实施矿产开发的拟出让采矿权。“净采矿权”出让是指组织“净采矿权”出让的有关活动。

由此可见，实施“净采矿权”出让的主要目的是为采矿权受让人顺利实施开采活动创造条件。不少地方的矿产资源所依附的土地包括林地大部分为农村集体所有[4]，采矿权竞得人要在矿区及其影响范围内实施矿区道路修建、地上附着物清理、配套设施修建等开采相关活动，必须获得相关权利方的允许。长期以来，与此相关的土地和林地征用、房屋拆迁、构筑物拆除、坟墓迁移、青苗补偿等政策处理均由采矿权人自行与相关权益方协商。协商过程中，由于制度不完善、地方保护主义、相关利益方漫天要价等因素，处理周期长、补偿金额高，甚至由于政策处理难以到位，导致采矿权人长期无法开工而放弃采矿权的情况。施行“净采矿权”出让，相关的政策处理由地方政府开展，有利于维护采矿权人合法权益并降低办矿成本。

2 “净采矿权”出让实施步骤

综合浙江、湖北、福建、江西、广西等省（区）和地市出台的关于“净采矿权”出让相关文件，并经实地调研，实施“净采矿权”出让通常包括以下7个步骤。

2.1 联合踏勘

县级人民政府组织本级自然资源、发展改革、经信、生态环境、水利、林草、应急管理和信访维稳等相关部门，以及拟出让采矿权所在的乡镇人民政府、村民委员会代表等进行现场踏勘。

2.2 设置条件审查

各有关部门根据现场踏勘情况，按职责分工审查拟出让采矿权的设置条件并出具明确意见。其中，自然资源部门负责审查土地利用总体规划、基本农田占用、城乡规划、矿产资源规划、资源储量、地质灾害等内容；发展改革、经信部门负责审核产业政策、矿产品目录清单及项目立项；生态环境部门负责审查生态保护红线并开展环境影响评价；水利部门负责审查水利设施保护及水土保持；林草部门负责审查林业规划、林地占用；应急管理部门负责评价安全可行性；信访维稳部门负责社会不稳定因素评估等。

2.3 调查确权

乡镇人民政府负责调查认定拟出让采矿权矿区范围或影响范围所需征用的土地、地面附着物及固定资产权属，确保权属清晰、无权益纠纷。

2.4 政策处理

在矿区或影响范围内，若需征用土地和林地、拆迁房屋、拆除构筑物、迁移坟墓、损毁青苗等，由乡镇人民政府与相关权益方签订安置补偿协议。涉及村集体权益的，乡镇人民政府组织召开村民大会或村民代表大会讨论，并经三分之二以上的村民或村民代表同意。涉及个人权益的，须经全部权益人同意。

2.5 公示

县级自然资源部门拟订“净采矿权”处置方案，处置方案包括拟出让采矿权基本情况、踏勘及设置条件审查情况、安置补偿情况、可行性论证、政策处理措施等内容，报县级人民政府批准后公示。“净采矿权”处置方案应在拟出让采矿权所在的乡镇人民政府及村设置的信息公示栏、县级人民政府及同级自然资源管理部门等门户网站进行公示，公示期不少于7个工作日。

2.6 告知

采矿权按规定进入矿业权交易机构交易，矿业权交易机构在采矿权出让公告中告知政策处理的责任主体及处理结果。

2.7 政策处理实施

申请人在采矿权招拍挂中竞得采矿权，与采矿权出让人签订出让合同，缴纳价款，成为采矿权人。采矿权人按照出让公告约定缴纳土地和林地征用补偿、房屋拆迁安置补偿、青苗补偿等政策处理费用，与所在乡镇人民政府签订《采矿权竞得人进场施工保证协议书》。乡镇人民政府在协议规定的时间内完成政策处理。采矿权人办理完成采矿权许可证等证照后，进场实施开采活动。

3 实施效果

3.1 有利于采矿权资产价值实现，维护国家资源所有权益

一般认为，当矿业权资产与其他产权相关联时，往往会增加矿业权资产的定价难度[5]。采矿权往往与集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权、林权以及其他矿业权相关联。因此，矿山企业特别是外地企业，由于对竞得采矿权后能否顺利完成与这些相关权利人进行协商解决办矿相关手续没有把握，甚至可能知难而退，由此可能导致采矿权市场竞争不充分、资源价值被低估的情形。而“净采矿权”是在出让前已妥善解决采矿权与相关方之间的利益关系，使矿山企业不再受土地、地面附着物及固定资产等权益制约，客观上保证了市场充分竞争，有效发挥了市场在矿产资源配置中的决定性作用。浙江省矿业权网上交易系统显示，在推行“净采矿权”出让制度之后的2013至2018年，全省采矿权出让收益价格平均溢价率为149%，相比于2011年至2012年提高87%。2018年，广西南宁市一宗“净采矿权”公开出让，出让收益溢价率达465%。实施“净采矿权”出让，有利于采矿权资产价值得到真实体现，有利于增加国家矿产资源产权收益。

3.2 兼顾各方利益，维护矿业开发良好秩序

对于矿山企业，“净采矿权”出让不仅可保障其竞得采矿权后顺利实施开采活动，而且有效解决了采矿权出让中竞买人之间或竞买人与出让方之间的信息不对称问题[6]，矿山企业在参加采矿权竞买之前可以充分评估竞得采矿权的成本、风险和预期收益，以做出正确的投资决策。对于当地居民群众，“净采矿权”出让也充分保障其知情权，而且与地方政府协商签订安置补偿协议，由政府按照“公正、公平、公开”原则进行安置补偿，尽可能避免其权益受损。2018年，湖北省松滋市一宗“净采矿权”出让，所在的镇政府组织对受影响的55户农户房屋拆迁，合计补偿1580余万元，补偿农户最高金额45万元。对于矿山所在地的乡镇、村集体，有利于增加财政收入。为调动乡镇、村集体工作积极性，浙江、福建、广西南宁要求在“净采矿权”出让中，县级所得的矿业权出让收益应按一定比例向乡镇、村集体分配。如福建闽侯县明确县级所得的矿业权出让收益，县、乡、村的分成比例为4∶3∶3[7]。

3.3 实现“多规合一”，促进矿业可持续发展

在“净采矿权”出让中，自然资源、发展改革、经信、生态环境、水利、林草等相关部门依据有关法规政策规定对采矿权设置条件审查，多部门共同审核把关，实质上完成了采矿权“多规合一”设置审查，包括两大规划体系审查：工业及产业规划、国民经济和社会发展规划等经济社会发展规划审查，以及土地利用总体规划、矿产资源总体规划、城乡规划、生态红线、水土保持规划、林业规划等空间规划审查。“多规合一”审查强化了规划对采矿权设置的刚性约束，推动形成符合生态文明建设要求的矿业发展模式。

4 主要问题分析

4.1 “净采矿权”政策处理程度有待深化

当前，政府只是在采矿权公开出让前与相关权益方签订了政策处理协议，公开出让后再具体实施政策处理工作。此种方式实际上并未达到“净矿出让，净矿交付”程度，而是“毛矿出让，净矿交付”[8]，隐藏着不少问题：一是如政策处理工作进展迟缓，导致不能按时交付“净矿”，可能导致采矿权人投资成本增加，甚至失去商业机会等问题；二是如果与相关权益方签订协议时间点与采矿权公开出让时间点间隔太长，由于物价上涨、土地增值等原因，可能出现相关权益方反悔，要求重新测算政策处理费用等问题。如上两种情况一旦发生，极易产生纠纷，政府和采矿权人都会蒙受较大损失。

4.2 “净采矿权”政策处理范围应更加具体

一是“净采矿权”政策处理范围一般限定在矿区或影响范围内，而未考虑矿山道路修建占地范围。实践中，矿山道路能否顺利修建和使用，往往是实施开采活动的关键因素。二是地下开采矿权和露天开采矿权政策处理范围没有加以区分。相对于露天开采矿权，地下开采矿权的影响范围主要集中在井口周边一定范围、地上生产生活设施布置范围，影响范围有限，政策处理范围不应拓展到整个矿区范围。

4.3 “净采矿权”政策处理费用标准应予明确

“净采矿权”出让政策处理中的土地和林地征用、房屋拆迁、构筑物拆除、坟墓迁移、青苗损毁等政策处理费用计算标准没有明确的规定和参考依据，容易产生政策处理费用计算不精准、补偿不合理等问题。

5 完善“净采矿权”出让制度的建议

5.1 探索建立“净采矿权”储备制度

土地储备中的“净地”指土地权属清晰、安置补偿落实到位、没有法律纠纷、规划条件明确，已经完成地面、地上、地下建筑物、构筑物等设备拆除，具备动工开发所必须的其他基本条件的土地[9]。参照土地储备制度，由政府或自然资源收储机构出资，储备一批“净采矿权”。纳入储备的“净采矿权”应达到如下要求：符合“多规合一”，资源储量明确，政策处理费用已经实际向权益人支付，土地征用、房屋拆迁、构筑物拆除、坟墓迁移等工作已经完成，林地征占用手续、水土保持方案备案等已经预申请，具备实施开采活动必须的其他基本条件。矿山企业竞得“净采矿权”后，只需缴纳费用、办理登记手续即可实施开采活动。建立“净采矿权”储备制度，不仅可避免目前“毛矿出让，净矿交付”的隐藏风险，有效促进市场充分竞争，而且有关部门可根据社会经济发展、市场需求形势灵活出让采矿权，提升政府宏观调控矿产资源供给的能力。

5.2 进一步细化政策处理范围

建议将矿山道路修建占地纳入“净采矿权”出让政策处理范围，保障矿山实施开采活动必备通路条件。地下开采矿权和露天开采矿权政策处理范围应加以区分，地下开采矿权的处理范围应限定在井口周边一定范围、地上生产生活设施布置范围，不需包含整个矿区范围。

5.3 完善政策处理费用标准

“净采矿权”出让中的土地征用安置补偿标准可参考当地土地出让执行的标准，如湖北省松滋市“净采矿权”出让中的土地安置补偿严格按照《湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价》执行。房屋拆迁、构筑物拆除以第三方评估价为准，涉及房屋拆迁的按货币安置或者村内异地迁建，其中货币安置不再向安置对象划拨宅基地。青苗补偿按不同农作物每亩产量进行补偿，但一般不得高于本村上半年平均产量的总值。同时，“净采矿权”出让应探索被征用土地作价入股、解决当地群众就业、为权益方购买社保等多种安置补偿形式，给开矿地群众更高的收益，缓和矿地矛盾，推动矿业经济和地方经济共同发展。