浅谈参保机制稳定性与动态管理的关系——以宁夏全面实施全民参保计划为例

（宁夏回族自治区社会保险事业管理局 银川 750001）

从党的十八届五中全会提出“实施全民参保计划”，到党的十九大报告提出“全面实施全民参保计划”的新要求，以覆盖“全体居民、全部险种、全生命周期、全域范围、全时无间断”为目标的全民参保工作进入新时代。如何将党的十九大报告提出的“覆盖全民”作为加强社会保障制度建设的首要内容，推进建立稳定的参保与动态管理机制，紧迫而重要。围绕这一课题，宁夏通过以整区推进实施全民参保登记计划试点为契机，进而上升到党委、政府工作的角度，全面实施全民参保计划，在增进社会保险制度公平性、解决发展不平衡不充分矛盾问题上进行了积极探索和实践，取得了显著成效。

1 举措及成效

全民参保计划概括起来，有两个步骤。第一步，推进实施全民参保登记计划，重点解决的是找人和建库问题。第二步，就是党的十九大提出的“全面实施全民参保计划”，解决的是“覆盖全民”的问题，这二者有着天然的连续性。

从第一步来讲，2014年，宁夏成为首批纳入全国全民参保登记计划的试点省区，重点做好了三件事：

一是先行一步。之所以有这样的考虑，首先，宁夏有独特的先决条件，区域不大，人口不多，登记起来方便，找人也比较容易。其次，宁夏党委、政府高度重视，印发全民参保登记计划实施方案，将公安、财政、经信、民政、卫计、质检等部门纳入专项行动，建立了部门信息互通机制，由财政提供专项经费保障，市县投入专项资金用于信息核查，整区推进实施。

二是排查找人。社会保险经过持续推进参保扩面，已经形成相对稳定的参保人群，但由于受人口流动性等因素的影响，一部分人员还没有做到应保尽保。推进实施全民参保登记计划，其根本就是一个排查找人的过程。立足于这一目标，宁夏坚持以入户调查为基础，“先比对，后入户”。完成了公安664.51万常驻户籍人口与社保606.47万参保数据比对，协调质检部门通过组织机构代码进行按单位排查登记，将社保“一卡通”与公安信息库连通，坚持五险同步登记，系统标识实名制登记，全国异地参保信息查询平台登记等多种方式，解决了重复参保和死亡未消户等难题，全区累计登记信息58.04万人，登记率达到了100%。利用全国异地参保信息查询平台，核查区外参保22.4万人，以及剔除空挂户12.2万人，实施扩面新增18.82万人，登记成果转化率达到89.22%。

三是登记入库。开发全民参保登记系统软件，建立了全区统一的全民参保登记数据库。对参保人员信息，按照未参加的险种、户籍所在地、用人单位等进行分门别类，整理汇总入库管理，及时动态更新。

2 探索与实践

参保机制与动态管理具有密切的关联性，参保机制的稳定性是前提，而动态管理则是对参保机制稳定性的优势互补，对于全面实施全民参保计划来讲，就是一个从粗放型参保到精准识别扩面对象的过渡。宁夏在完成这一过渡过程中，坚持超前谋划，抓住关键，积极推进实施。

2.1 自治区党委高度重视

自治区党委将“推进全民参保”列入2017年6月召开的自治区第十二次党代会报告，作为实现社会保障全民覆盖的关键环节。自治区人民政府出台《关于进一步完善全民参保登记工作的通知》(宁政办发〔2017〕146号)文件，印发《自治区人力资源社会保障厅办公室关于落实进一步完善全民参保登记工作任务的通知》(宁人社办发〔2018〕28号)，对登记入库未参保人员启动全民参保攻坚计划，实现由各险种分别扩面向统一综合扩面、从阶段性扩面向持续性扩面的“两个转变”。

2.2 加强社会保险稽核

通过实施书面稽核、实地稽核和社会保险监控等举措，全面掌握各类企业、单位参保缴费情况，及时纠正瞒报、漏报和少报缴费人数、基数的行为，夯实参保缴费基础。根据社保费征收体制改革，增强与税务部门协作，建立社保费清欠联动机制，在保持当前缴费政策不变的情况下，实现平稳过渡。对已参保企业，重点稽核参保人数、缴费基数；对未参保企业，通过与工商注册绑定、限制评优、列入失信黑名单、限乘交通工具等方式，督促及时参保缴费。

2.3 建立大数据分析平台和定期分析报告制度

每季度分析一次参保形势，每年以《宁夏社会保险发展年度报告》形式公开发布参保扩面情况，推进实现各险种区级统筹，参保政策、经办服务全区统一标准，及时清除了地方性不合理的政策壁垒，为各类人群参保提供了政策保障。宁夏于2016年完成了养老、医疗、失业、工伤、生育保险数据大集中，将各项社会保险参保数据统一到一个部门进行管理，自治区和各地分别成立了信息数据管理机构，专门研究系统开发和数据管理等工作。及时完成了与国家接口对接和数据入库工作。建立入户调查常态化机制，与经济、信息化、工商、税务、民政等部门建立数据共享和分析挖掘机制，有目标地开展参保扩面。

2.4 建立部门联动工作机制

由人社部门牵头，统一指导实施全民参保登记信息数据库建设，协调发改部门负责基层平台和信息工程建设立项，公安部门负责户籍人口基本信息核实，财政部门负责参保专项经费安排，经信部门负责指导推进全民参保登记信息化工作，民政部门负责提供低保、殡葬信息，卫计部门负责人口基础数据，教育部门负责提供学生采集信息，工商部门负责提供企业和个体从业人员信息，并实现了各部门之间信息资源共享，动态及时更新。另外宁夏还建立了数据核查机制，对中断缴费人员，通过发布告示，联系寻找比对；对正常缴费人员，通过开具缴费核定单即时更改；对离退休人员，通过开展领取养老金资格认证加以核实。

3 形势及问题

党的十九大提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而对于社保领域来讲，主要还是保障范围不充分引发的公平性、可及性问题。通过实施全民参保登记计划，已经摸清了参保底数，掌握了法定参保对象的基础信息和参保信息，并对这些信息数据进行了入库管理，但也应看到，流动人员参保、空挂户问题还很突出。

3.1 宁夏区情

由于宁夏特殊的地理环境，山区城乡居民占比较大，且外出务工人员较多，流动性大，青壮年群体参保积极性普遍不高，参保难度较大。

3.2 农民工参保问题

农民工作为城乡流动就业的巨大群体，在打通区域、制度流动通道后，农民工参保的意愿还不够强烈，选择性参保、中断缴费问题相对突出。农民工更看重是眼前的工资待遇，而对长远养老问题关注度普遍不高。

3.3 重复参保、漏保问题

通过实施全民参保登记计划，发现重复参保、漏保问题还占有一定比例，如果挤干水分之后，理论意义上参保与实际参保差异较大。

3.4 人口跨地区流动

跨地区流动既给参保登记带来难度，也难以准确掌握参保信息，实施精准参保。

3.5 灵活就业和新业态从业人员参保问题

部分灵活就业人员、新业态从业人员、低收入者，因门槛高“缴不起”、户籍问题“缴不了”，或各种原因“不愿缴”，还游离在制度之外。当然，由于各地情况不一，在推进实施过程中，可能会遇到这样那样的问题，但总归一点，“全民参保”这一理念要牢牢扎根于整个“全民参保计划”当中，而且作为终极目标来完成。

4 思考与对策

全面实施全民参保计划，建立稳定的参保机制是关键，当然在稳定的基础上，更要注重加强动态管理。如何推进实施全民参保计划，从国家层面，中央已作出了顶层政治决策，发出了动员令。从地方层面，2016年，宁夏区政府印发了加快转化全民参保登记成果的制度性文件，形成了有效参保联动机制。另外，通过实施全民参保登记计划，为全面实施全民参保计划做出了充分的铺垫和准备。加上基层平台和信息化建设，可以说，万事俱备，需要我们拿出足够的勇气和担当去积极推进实施。

4.1 抓住参保扩面的重点

全民参保是一个大范畴、大概念，是一项庞大的系统性工程，需要抓住重点，攻破难点，整体推进实施。从宁夏来看，由于强力推进实施城乡居民大病保险、健康扶贫等优惠政策，加大政府兜底力度，参保基本达到了全覆盖。对于养老保险来讲，由于空挂户、公安户籍人口信息与社保登记参保衔接，以及参保意识、观念等原因，近10万人还游离在制度之外，需要从登记信息中，仔细排查，通过各种途径和方式，促其参保。这就是全民参保计划的重点。

宁夏的思路与办法是，由自治区政府统筹调度，强化各级人社、社保部门的具体责任，以参保登记数据库为切入点，继续加大宣传动员参保力度，逐步将登记成果转化为参保成果。与此同时，还将工伤保险也作为参保的重要方面，依托“同舟计划”二期，不断向建设项目领域纵深推进，从目前宁夏新开工建设项目参保看，参保率已达到99.95%，保障了各类工地上流动就业的农民工依法享有工伤保险权益，在参保底数保持相对稳定的情况下，扩大了参保的总量，全民参保计划彰显成效。

4.2 建立稳定的参保机制

现阶段的参保，是独立封闭式的参保，虽然说全民参保登记对各个险种参保情况建立了统一的数据库，但由于参保范围、形式、时限等各不相同，还没有完全形成统一的参保机制，各险种之间参保信息互通共享不够。随着国家社保费征收体制改革和机构改革的深入推进，参保管理体制出现新变化，亟需建立起部门协作机制，从而推进形成统一的参保机制。

宏观上看，全民参保计划不仅仅是覆盖人数的增长，而是涉及到制度改革、政策完善、管理优化、方法创新、手段提升等各个方面，是各种机制的深度融合。

具体来讲，要在征缴体制改革和机构改革中找到平衡点，促进参保机制的稳定性。比如养老保险参保要由一个制度向两个制度过渡，解决好内循环与外循环的关系问题，使参保灵活度更高，流动性更强。在政策的设计上，要尽快改革完善现行制度体系，研究制度之间的衔接问题，特别是政策的吸引力问题要引起重视，变“要我参保”为“我要参保”。

4.3 加强动态管理

动态管理是对实施全民参保计划的一项基本要求，虽然说目前全民参保登记数据库已经建立起来了，但这只是掌握了基本信息，新的参保扩面资源随时随地都在发生着新的变化，灵活就业人员、农民工、中小微企业和蓬勃兴起的各类新业态就业群体以及中断缴费人员的参保续保问题，都需要我们进行统筹兼顾，做出安排。

一方面，宁夏已经着手探索建立全民参保动态监控机制，将建档立卡人员、异地就医结算、社保卡发放等作为动态监控的数据参数，加强分析研究，致力于做强做实全民参保的“分母”，从而拉动参保数量这一“分子”的增长，目前，正在围绕实施这一计划，调动各方面资源组织落实。

另一方面，加强全民参保登记数据库的动态更新，做好“加减法”，对于重复参保、死亡未消户人员，及时进行清理删除，做好减法；对于公安数据库传输以及各地新调查登记的人员，及时做好入库管理，做好加法。通过一加一减，做实全民参保登记的“分母”和数据库，为后期开展参保扩面工作提供有力遵循和依据。

4.4 解决好扩增量与保质量的关系

全面实施全民参保计划，就是要坚持扩增量与保质量并重，在稳定存量的基础上，扩大增量。

在现有参保基本饱和的情况下，扩大增量难度很大，这就需要运用全民参保登记成果，把这些登记的数据资源转化为参保资源。在群体上要重点关注非公单位、小微企业和农民工以及就业新业态的参保。对于这些群体，要研究制定符合其职业特点的缴费政策和扩面措施，防止因为政策的割据，形成参保的壁垒，以至于造成这部分人群参保的“边缘化”。

在保质量方面，社保部门一直在对数据进行清理，着力于建立更加精准真实的参保登记数据库，进行实名制管理，形成一一对应的参保机制。同时，要完善各项参保保障机制，在解决中断缴费、转移接续、“自愿参保”等方面拿出更加有力的措施和办法。宁夏采取缴费“补入口”的方式引导参保，巩固参保群体。2018年首先调整了城乡居民养老保险缴费档次，将一制十二档调整为六档，对建档立卡未脱贫人口，三级和四级智力、精神、视力残疾人，参加居民养老保险且未领取养老待遇的，按每人每年100元缴费标准给予全额缴费补贴，同时享受30元的财政补贴。城乡居民医保2019年不再区分脱贫和未脱贫建档立卡贫困人员，实行统一个人缴费补资助，一、二、三档缴费人员财政补助分别达到150元、190元、130元。针对城乡居民采取自愿参保方式缴费，部分群众不及时缴费或积极性不高的问题，加大政策宣传力度，对错过缴费期人员特事特办，由市县经办机构进行核查登记，自治区通过医保信息系统统一补录的方式，将这部分人群及时纳入，从而兜住了“最后一批人”，在病有所医、老有所养方面增强人民群众的幸福感、获得感，从而建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。