不断完善新时代中国特色应急管理体制

● 牛占华

（作者系中央编办副主任）

一、不断完善应急管理体制，提升应急管理能力，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和现实需要

众所周知，预防和应对危机贯穿于人类历史发展整个进程。当今世界，人类发展面临的机遇增多，同时面对的各类风险和挑战也在增加，如何有效预防和应对各种危机和风险挑战，是各国政府承担的基本职责，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。应急工作自古有之，“居安思危”是中华民族优秀传统文化的一部分。东汉史学家荀悦说过：“一曰防，二曰救，三曰戒。先其未然谓之防，发而止之谓之救，行而责之谓之戒。防为上，救次之，戒为下”。防患未然的传统文化告诫我们，要做到“无急可应，有急能应”，就需要不断完善应急管理体制，做好应急管理这篇大文章。

提出将应急管理作为一项专门工作进行全面加强，是从2003年抗击“非典”疫情开始的，同年10月，党的十六届三中全会第一次明确提出要提高政府应对突发事件和风险的能力。2005年，在国务院办公厅设置国务院应急管理办公室，赋予应急管理相关职责，并逐步建立系统完备的应急预案体系框架。2007年，制定《突发事件应对法》，明确建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。中国特色的应急管理“一案三制”（预案、体制、机制、法制）基本形成。

当前，我国正处于社会矛盾凸显期，社会安全面临着新的挑战，生产安全事故仍处于易发期、多发期，自然灾害多发频发，这都直接考验着政府的应急管理能力。党的十八大以来，面对诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战，以习近平同志为核心的党中央深刻洞悉国家治理大势，把国家应急能力建设纳入“总体国家安全观”战略系统，应急管理事业进入了一个新时代。此次党和国家机构改革，组建应急管理部，是党中央着眼于我国国情和灾害事故特点，应对复杂安全风险挑战、赢得战略主动的重大举措，解决了许多应急管理领域长期想解决而没能解决的问题，为完善和发展中国特色社会主义制度、推进应急治理体系和治理能力现代化提供了有力组织保障。

二、此次机构改革是对应急管理体制的一次系统性、整体性重构

此次党和国家机构改革，将有关部门的安全生产监管和自然灾害应急管理等职责整合，组建应急管理部，是落实中央重大决策部署的体现，体现了大安全、大应急的理念，重构了应急管理体制机制，初步构建起全灾种、全过程、全方位的应急管理体系，集中反映出当前我国应急管理体制改革的取向。

（一）更加注重优化协同高效。组建应急管理部，符合应急管理客观规律，强化对突发事件的整体性、系统性防治，集中体现了优化协同高效原则。这个原则不仅是设计体系的原则，也是推进改革、加强机构编制日常管理的原则。

优化就是科学合理、权责一致。强调科学配置机构编制资源，为健全国家治理体系、提高治理能力提供有力保障。组建应急管理部，是对传统分散的部门管理体制的重大改革，开始建立由一个国务院组成部门牵头抓总、各相关职能部门协调配合的新时代中国特色应急管理体制，重点解决统一规划、统一建设、统筹力量、统一领导的问题。

协同就是有统有分、有主有次。一方面，按照“测防报”、“抗救援”适度分开的原则对有关部门职责界面进行划分，理顺职责关系，减少交叉。在“防”的方面，多灾种、跨领域灾害综合防范工作，以及与“救”难以分割的防治职责，由应急管理部负责。专业性较强、与日常管理关系密切的具体防治工作仍继续由行业主管部门承担。各部门在具体工作中聚焦主责主业，突出重点关键，健全职能衔接和工作配合机制，明确责任链条分界点、衔接点，确保责任链条无缝对接。另一方面，充分发挥中央和地方两个积极性，使中央和地方机构职能更加协同。此次改革，省、市、县三级均对口设立应急管理部门，应急管理力量得到加强。在实际工作中，按照分级负责、属地为主的原则处理各种突发事件，一般性灾害由地方各级政府负责，应急管理部代表中央统一响应支援。

高效就是履职到位、流程顺畅。强调要在体制机制上下功夫，把深化机构改革同职能转变、理顺职责关系结合起来，加强职能融合和重塑，构建防灾、减灾、救灾、指挥、救援、监管、执法、保障等分工清晰、互为衔接的内设机构职能体系。

（二）体现了以人民为中心的发展理念。经过改革开放40多年快速发展，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。为更好地满足新时代人民日益增长的公共安全需要，就必须提供更加科学高效的应急救援保障。自上而下设立应急管理部门，将负责应急管理工作的专门机构明确为政府组成部门，实质上体现了党中央、国务院对应急管理事业的高度重视，其出发点和落脚点就是全面贯彻以人民为中心的发展理念，坚持以人为本、生命至上、安全发展，防范化解重大安全风险，不断提升人民群众获得感、幸福感、安全感。

三、进一步健全完善应急管理体制

实践证明，党中央构建新时代中国特色应急管理体制的决策是完全正确的，应急管理体制总体运行顺畅，应急救援和综合防灾减灾能力不断提升。同时也要看到，应急管理体制是一项全新的体制，实现顺畅运行需要一段时间的磨合，在实践中不断完善。

（一）加强应急管理部门的内部融合，真正实现“化学反应”。一年多来，中央编办高度重视应急管理领域的工作，与应急管理部保持密切合作，在制定应急管理部“三定”规定、细化职责分工、健全职能衔接机制、加强应急力量建设等方面做了一些工作。当然，管理体制只是做好工作的基础，完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是发生了“物理变化”，解决了“面”上的问题，要真正实现“化学反应”，还有大量工作要做。一是在机构设置上，要及时根据形势发展变化，充分考虑履职需要，突出重点领域，着力解决突出矛盾和问题。二是在职责融合上，要进一步推进履职流程再造，强化内部职责业务整合和流程优化，完善运行机制，实现资源配置最优化和效率最大化。

（二）加强政府与市场、社会的协调配合，形成应急管理合力。就应急管理而言，体制改革不是万能的，应急管理部也不可能包打天下，需要政府、市场、全社会共同努力。要坚持党委领导、政府主导、社会力量和市场机制广泛参与的原则，处理好政府与市场、社会的关系。要充分发挥市场机制作用，强化市场机制在风险防范、损失补偿、恢复重建等方面的积极作用，完善政府与社会力量协同救灾联动机制，鼓励支持社会力量全方面参与常态减灾、应急救援、搬迁安置等工作，构建多方参与的社会化防灾减灾救灾格局。