工商资本“上山下乡”的成效、问题与对策

□张世云 朱奇彪 李宝值

实施乡村振兴战略，必须解决钱从哪里来的问题。2018年中央一号文件提出“加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局”。通过注入资金、技术、人才和经营模式等资源要素，工商资本正日益成为推动农业农村现代化的一支重要力量。工商资本“上山下乡”①本文中的工商资本“上山下乡”，指工商资本关于农业农村的投资。是资本及其附带要素在城乡间的配置过程，需要在市场发挥决定性作用的同时，更好地发挥政府作用，即破除体制机制弊端，推动资本要素在城乡间自由流动、平等交换。

工商资本“上山下乡”的成效与问题

基于政府积极引导和市场利益吸引，浙江工商资本参与乡村振兴态势良好，显现出资金规模较大、参与企业多元、租用土地较多等特征。目前全省工商资本涉农投资908.66亿元，其中第一产业258.19亿元、第二产业207.23亿元、第三产业443.24亿元。全省目前共有6978家企业参与乡村振兴战略。既有在外经营工商企业成功后，回乡开发农业的本地人，也有市外、省外甚至境外的企业和个人。全省工商资本共租用土地183.57万亩，其中租赁农户承包耕地118.81万亩，用于粮食作物种植35.77万亩，用于经济作物种植82.85万亩。

目前工商资本“上山下乡”面临的主要问题：一是工商资本投资经营隐含风险。盲目性投资，表现在部分工商资本下乡存在投机心理，部分工商资本缺乏对农业基本属性、农业投资复杂性的深刻认识，投资时或“天女散花”，或盲目跟风，容易陷入经营困境。非农化倾向，表现在资本的利润冲动与农村基层政府的政绩冲动“合流”，导致一些耕地非农化，不种粮食种“房子”，主要建设农庄和民宿。制度性约束，表现在农业信贷门槛较高、总量不足，用地指标成为瓶颈，设施农业难以落地，农业休闲旅游用地更是无法审批，导致不少工商资本驻足观望，或不敢大资金投入。

二是农民利益维护遭遇挑战。工商资本与农民的利益联结机制尚不完善，农民合法权益难以得到有效保障。调研中，反映工商资本进入农村后，有与村、与民抢利的现象。带动增收略显不足，一些地方为了招商引资，简单地把村里的林地、耕地、房屋等流转给工商资本，结果村级集体和村民只有很少的一点租金收入和少数农民的劳工收入，工商资本带动村集体、农户增收的作用比较小。

三是地方政府行业管理显现短板。缺乏系统政策支持，特别是在土地流转、基础设施、融资保险、人才支撑等方面缺乏政策，致使农业经营主体在财政、金融、用地、人才等方面受益不多。对工商资本投资绩效监督不够，有的甚至根本就无法实施正常的监督和检查。投资风险防控相对较弱，基层政府缺乏对工商资本下乡进行规范、管理和监督的政策法规和对口部门，村级集体和农民风险防范意识不强，工商资本下乡安全风险防控存在明显薄弱环节。

规范引导工商资本“上山下乡”

（一）强化引导扶持，畅通工商资本上山下乡渠道

加强科学引导。编制农业投资指南，逐级形成科学、完备的农业发展规划。坚持把“两区”作为农业投资的主平台，引导工商资本投资适合产业化、规模化、企业化经营的产业和项目。搭建政企、农企合作平台，由政府部门组织，加强企业与农户沟通、交流、对接，寻找更贴合农村实际的产业和项目，找准工商资本与农户的利益汇合点。

鼓励工商资本发展现代农业。将现代农业作为工商资本“上山下乡”的重点领域，引导工商资本发展适合企业化经营的现代农业。重点引导发展资本技术集约型的规模农业、设施农业、生态农业、精品农业、种子种苗，适度发展休闲观光型的农庄园、农博园等项目。

引导工商资本发展乡村新产业新业态。支持工商资本发展乡村旅游、电子商务、文化创意、养生养老、运动健康等美丽经济，促进农村一二三产业充分融合发展。利用工商资本规模化优势和技术优势，打通上下游供销环节，发展全产业链，拓展全供应链。

鼓励工商资本参与美丽乡村、美丽城镇建设。由政府统筹各项资金使用，集中、连线、成片投入农村基础设施、公共服务设施、休闲农业设施和旅游服务设施建设，为工商资本参与建设美丽乡村、美丽城镇做好配套。引导工商资本融资建设垃圾污水处理、农村供水、农村人居环境改善等基础设施项目，并建立运营补偿机制，提高收益能力，保障社会资本获得合理投资回报。

（二）加大政策支持，改善工商资本涉农投资环境

持续加大财政奖补。完善强农惠农富农政策，建立健全乡村振兴投资引导机制。省财政通过贴息、补助、奖励等形式，进一步加大对投资乡村振兴的扶持力度。有关项目或企业列入省级上市后备资源库的，省级有关部门在发行债券、并购重组和股权融资等方面给予重点支持，符合条件的企业新建项目优先列入省重点工程。

强化用地保障。在安排年度建设用地指标时，确定一定比例用于工商资本投向乡村振兴的投资项目。对列入省重大产业项目库的项目，涉及新增建设用地的，优先落实用地指标。鼓励工商资本参与农村土地复垦整理和滩涂围垦开发，整理土地优先用于发展农业生产。加大土地流转引导力度，按照省设施农用地有关政策规定，加强设施农用地保障。

加强金融信贷支持。择优向有关银行和小额贷款公司、民间资本管理公司、融资担保机构等新型金融组织推荐有融资需求的工商资本投资项目，探索建立农业企业信用评级和项目数据库，促进工商资本建设项目与金融机构对接。金融机构要优化信贷服务，简化贷款手续，创新金融产品，提高金融服务乡村振兴的针对性。

落实税费优惠政策。对投资工商资本投资乡村振兴项目取得的具有专项用途的财政性扶持资金，根据国家税收有关规定落实优惠政策。

完善用水用电政策。对工商资本“上山下乡”发展农业生产或农产品初加工的用电，执行农业生产电价。推进农业水价综合改革，建立农业用水精准补贴机制和节水奖励机制，在完善水价形成机制的基础上，对符合条件的经营主体给予奖补。

（三）增强风险控制，完善工商资本涉农投资监管

严控项目准入。严格准入条件，加强对工商资本下乡的监督管理。制定并实施浙江省农业投资负面清单，分类指导与规范工商资本涉农投资行为，防止“非粮化”，严禁“非农化”，防范下乡资本打着农业开发的幌子建设住宅。鼓励各地对工商资本租赁农地实行分级备案，探索建立程序规范、便民高效的工商资本租赁农地资格审查与项目审核制度，健全多方参与、管理规范的风险保障金制度。

狠抓过程监管。对工商资本投资农业的实施情况进行制度化、规范化、程序化的全程监控。各地对租赁农地经营、项目实施、风险防范等情况要定期开展监督检查，探索利用网络、遥感等现代科技手段实施动态监测。开展工商资本租赁农地监管机制建设试点，逐步推进备案审查等监管制度建设。

加大惩处力度。及时纠正、查处违法违规行为，对撂荒耕地的，可以停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴。对失信工商资本要通过企业信用信息公示系统向社会公示，并启动联合惩戒机制。对擅自改变农地用途、严重破坏或污染租赁农地等违法违规行为，责令限期整改，并依法追究相关责任。对违反合同约定的，流出农户和农村集体经济组织可依法解除农地租赁合同，并要求赔偿。

（四）促进收益共享，健全利益联结风险防范机制

发展农业产业化联合体。鼓励工商资本将农资供应、技术培训、生产服务、贷款担保与订单合同相结合，促进资金、技术、品牌、信息等要素在工商资本与农民间融合渗透，形成利益共享、风险共担的责任、经济和命运共同体。引导建立平等与互利的利益联结机制，充分体现互利性，保证农民利益递增，实现工商资本与农民的共赢。

推进农村“三变”改革。深入推进农村资源变资产、资金变股金、农民变股东改革，引导农村各类资源（如村集体的资源性资产、财政投入农村的扶持发展资金，以及农民的产权、资产、资金、技术）入股涉农工商资本并获得合理收益。

发挥合作社组织衔接作用。支持农民合作社围绕产前、产中、产后环节从事生产经营和服务，农户做好专业化生产，工商资本负责发展技术研发与流通销售，使合作社成为涉农工商资本与农民之间的“粘合剂”和“润滑剂”。

健全农地租赁风险防范机制。按照流入方缴纳为主、政府适当补助的原则，建立健全土地流转风险补助金和村级风险保障金制度。加强流转合同的履约监督，建立健全纠纷调解仲裁体系。严禁工商资本借政府或基层组织通过下指标、定任务等方式强迫农户流转农地。清晰界定企业和农户的权利、义务，并通过相关监管来加强合同的执行效力，防止外部环境变化导致的单方面违约。