城镇化进程中农民工市民化存在的问题及对策

蔡承荣，吕薇

（中共天津市委党校天津行政学院，天津 300191）

1 引言

农民工市民化，是指在城市工作的农民已经真正转变成市民的过程，包括户籍、生活方式、居住地域以及行为方式的改变等，其中最主要的就是权益市民化，即不仅要在工作职业上发生改变，而且还要在公共服务、户籍上做出改变，要确保农民工与市民享有平等的待遇[1]。

2 城镇化进程中农民工市民化存在的主要问题

2.1 制度障碍

2.1.1 户籍制度及其配套制度障碍

二元户籍制度在教育、住房、就业等方面拥有不一样的待遇，农民工进城后如果不可以或者不想转换户口，那么他（她）在城市中就不能拥有与城市居民一样的待遇，即其教育、住房、就业等最根本的生活权益就不能得到保障。此外，由于目前与户籍相关的制度改革不彻底，使得农民工没有很大的市民化意愿，因为按照现行制度规定，农民工如果在城镇落户则代表其放弃了农民身份和放弃因农民身份获取的集体土地收益分配、土地承包权等各种利益，加之农民工市民化的成本增加和市民化的最低限制变得更高，使得农民工市民化的积极性并不高。

2.1.2 土地制度障碍

首先，土地承包制度缺乏清晰的土地所有权主体。我国明文规定集体拥有农村土地，可是土地所有权的主体既不是村民小组也不是村民居委会，这种模糊状态使得如果发生政府征地或者农地转用，就不能保证农民享受到应得的权益，就会造成农民在失去自主支配权的同时，社会保障、收入来源和工作也将一起丧失，如果以后在城市失业，农民就没有了保障。其次，我国缺乏完善的农村土地流转制度。随着现代经济社会的迅速发展，在土地上耕种粮食的农民日益减少，大多数农民选择非农产业就业。因为土地不可以随便转让，农民又不想将农村户口放弃，所以就使得耕种地逐渐荒废。这些障碍严重阻碍了农民工市民化的进程。

2.1.3 社会保障制度障碍

我国面向农民工的养老保险、失业保障等方面相对落后，农民工因此无法享受同市民一样的全面权益保障。以2016年为例，全国农民工参加养老、工伤、医疗、失业和生育保险的比例分别仅为15.7%、28.5%、17.9%、9.1%和6.6%。农民工参保比例过低会极大影响农民工市民化进程。此外，我国农民工的退保率也很高，这是由于农民工没有安稳的工作岗位而需要频繁更换工作和他们普遍认识不到参保的重要性造成的。

2.2 农民工自身障碍

2.2.1 文化程度和职业技能水平低

一方面，农民工大多数是未经专业培训就直接求职上岗的，因此只能在对职业专业技能要求较低的服务、建筑、制造、加工等劳动密集型行业实现就业；另一方面，农民工普遍存在忽视提高自身职业技能及素质的现象，这就使得农民工不能满足城市现代企业对新时代人才的需求，这也是农民工市民化水平较低的关键因素之一。

2.2.2 行为意识市民化障碍

农民工要付出强度很大的劳动，而且工作时间过长，这使得他们在业余文化生活上主要以上网、看电视等业余休闲活动为主，基本没有时间和精力进行文体活动，农民工也基本不会考虑如旅游、看电影、图书馆等对于市民而言比较普遍的文化活动。另外，我国乡村的社交以亲人和老乡为主，属于熟人社会。就算农民工也想让自己的社交活动更加丰富，但他们所熟悉的社交方式也难以实现与本地市民的互动，即农民工的社交活动具有显著的同质性特征。

2.3 用人单位的障碍

2.3.1 劳资双方地位不平等

企业为了达到减少成本的目的往往不与农民工签订合同，因此保障不了农民工最终能得到薪资。尤其是建筑行业，由于许多建设项目违反法律进行转包、分包且监管未能有效落实，以致接连发生农民工被克扣、拖欠工资等事件，严重损害了农民工的利益。因为农民工自身没有较强的法律意识，经常进行没有法律效力的口头协定而没有签订劳动合同，因此在欠薪行为发生后不能利用法律手段来使自身权益得到维护，丧失了最有效的保护方法。

2.3.2 劳动环境恶劣

农民工劳动缺乏健康保障，卫生条件和环境差也是一个很大的问题。农民工在缺乏安全条件下的岗位上工作的时候，遭受工伤事故伤害的概率大大增加，而且一旦发生伤亡事故，由于他们不清楚工伤认定程序和范围，农民工面对这种情况时一般都是与老板私下解决，老板付点钱就行了，从而对自身的合法权益不能利用法律手段来维护，致使大多数人都不能取得应有的工伤补偿。

2.4 社会因素障碍

2.4.1 社会关系网络匮乏

对于人的发展而言，我国事源、血缘和地缘等人脉资源的社交关系网络非常重要，在进行人际关系交往时，这种社交关系网络在解决实际问题、找工作等过程中有着不可忽视的重要作用。尤其在中西部的许多相对落后地区，人脉资源就显得更为重要。因为外来农民工的流动性很大，在城镇生活时基本不能享受家乡邻里亲人的帮助，致使城市农民工处于边缘化地位，且他们与本地城市居民的交往也被严重制约，使他们难以积累有用的社会人脉资源。

2.4.2 城市市民的偏见与歧视

一些城市市民或多或少会歧视农民工或对他们有偏见，单方面认为他们会抢占城市资源、增加就业压力以及带来影响社会安全稳定及和谐方面的问题，而对他们为城市做最累的活、过最苦的生活置若罔闻。为此，有些地区政府在制定相应政策时，往往会偏重于考虑农民工市民化进程中的城市社会治安治理等问题而忽视对农民工权益的保障。

3 促进农民工市民化的对策建议

3.1 完善相关制度

3.1.1 深化户籍制度改革

从深化户籍制度改革来看，应将重点放在从根本上抹平与以往户籍制度相挂钩的附加待遇方面的差别，即要合并两种户籍的公共服务和福利待遇，要让城乡居民都享受到同样的教育、养老、医疗、失业保险及国家给予的各种补贴等福利待遇。户籍改革的最终目的就是消除户籍带来的差异性，只有这样才能加快农民工市民化发展，从而推动城乡一体发展，让国家走上和谐发展之路。采取“积分制”的管理模式就是实现户口与各种公共服务分离的成功探索。做好这项工作需要着重考虑以下两点：一是要考虑到当地政府对人才的需求以及当地的财政能力等；二是要从流动人口入手，对其文化程度、技能等级、工作时间等方面给出一个标准，如果是居民按照规定积分达到了这个标准，他们就可以申请相应的公共服务，这样就可以解决以前按照户口分配福利待遇的不公平问题。

3.1.2 完善农村土地制度

一是进一步推进土地资源市场化，赋予农民土地使用权限，同时要让他们享有土地流转的权力。二是建立健全土地交易制度，规范土地交易市场，明确土地的流转主体、流转方式、流转程序，对土地流转环节和价格做到规范统一。土地流转主体不仅包括农户，还包括具有一定生产技术的合法农业机构、专业组织以及个人。对于流转主体是农业机构的，必须是被国家认可的农业生产经营机构。在生产经营过程中，不能出现撂荒地等问题。三是加强土地的分配和管理，保障土地生产质量。对土地的生产能力进行有效评估，同时对土地质量进行评定，最后根据评定结果对土地按照等级进行划分，其目的就是保护不同质量的耕地。

3.1.3 完善社会保障制度

政府要从完善社会保障制度入手进行改革，特别是针对农民工的养老保险制度改革，要让改革后的养老保险制度覆盖农民工，使农民工退休后老有所养。目前对于农民工的工资收入比较少，每个月除去必须的花销外资金所剩无几，而保险的缴纳是连续性的，每个月都要缴纳一定比例的资金，对于他们来说这也是一种负担。所以，要想促进农民工市民化进程，就需要切实减轻农民工的负担，针对农民工收入低等主要特点，实现保险的低缴费率，从而减轻由于保险缴纳造成的生活压力，建立起适合农民工的养老保险体制。

3.1.4 完善就业制度

一是建立农村和城镇平等的就业制度。目前依然有部分地区对农民工入城在工种或者是行业上进行限制，需要对这种不合理的政策予以取缔以消除对进城务工人员的歧视。要运用劳动力市场对劳动力进行合理调配，扭转农村进城务工人员在就业上的被动局面以及不合理的待遇问题，让农民工和用人单位之间实现其双向选择。二是健全就业服务的相关制度。要进一步完善针对农民工的就业服务制度，在收集、储备、发布有关就业信息方面，为农民工提供准确、全面、及时的就业信息。同时要成立质量高、服务周的就业指导机构，为农民工顺利实现就业提供帮助。三是健全对农民工的就业培训制度。如今，各种岗位都需要不同的技术人才，而且对专业技能的要求也是越来越高，加强农民工的专业技能培训可以明显增强农民工的就业能力。

3.2 提高农民工的素质

3.2.1 提高农民工的综合素质

一是加大财政资金支持力度，即政府要增加资金投入来解决农村的基础教育和技能教育投入不足的问题；二是通过多种渠道提高农民工的综合能力，例如，通过社区组织各种有益活动，组织农民工学习各种文化知识、了解生活常识、掌握时事动态、参加服务机构培训、增强沟通能力、增强法律意识和树立法制观念等；三是提高农民工的心理健康水平，即通过宣传引导的方式让农民工感受到自己的重要性，从而增强他们成就感和归属感，同时要定期面向农民工及其子女开展义诊活动，帮助他们解决由于生活、学习等方面带来的心理压力。

3.2.2 促进农民工的行为意识市民化

一是建立农民工社区，完善配套功能，重新塑造其生活习惯以及所体现的价值观。要在农民工群体密集城区建立农民工社区，实现城市居民与农民工的融合，让农民工进城后迅速融入城市生活，加快实现农民工市民化进城。二是通过开展健康向上的社区活动，在为农民工提供与城市居民相互交流场所的同时，向农民工灌输城市生活理念，从不同侧面转变农民工的生活习惯和他们的价值观念。三是推行科学的社区管理模式，即在政府的介入和指导下对社区建设进行整合创新，完善社区的公共服务。

3.3 强化企业对农民工的责任感

3.3.1 企业要根据实际工作情况向农民工支付合理的报酬

政府部门应当针对农民工建立监督机制，对农民工群体实施法律保护，保证他们的合法权益不受侵害。政府要要求用人单位不得以任何理由拖欠农民工的工资，同时公布发放工资的时间，接受大家的监督。

3.3.2 企业要为农民工提供安全的生产环境

一是企业要建立安全生产管理机制、安全预警机制、安全应急处理机制等，做到企业领导负责总责，安全部门要依照国家的安全法对用工企业安全工作实施监督，真正将安全落实到位，保障农民工的人身安全；二是政府相关部门要加大资金投入，保障农民工良好的作业环境和安全的生产环境，同时用人企业或者单位要定期进行安全排查，将安全隐患消除在萌芽状态，保障农民工群体的生命和财产安全。