严守耕地红线 创新保护机制——嘉善县全方位、多角度、深层次建设耕地保护新机制

□ 嘉善县自然资源和规划局 任士伟 沈跃新

嘉善县在全国率先创新耕地保护新机制，以严格落实耕地保护补偿机制、耕地占补平衡制度为基础，重点开展高标准农田建设、垦造耕地、耕地质量提升等工程，积极拓宽补充耕地渠道，在统筹城乡发展、践行绿色发展上开拓了新路子，取得了新成效。截至2018年底，嘉善县耕地面积为40.4346万亩，划定永久基本农田34.2177万亩，累计建成高标准农田面积29.3695万亩。2018年度卫片执法检查违法用地耕占比为0.73%，远低于全省平均水平。

一、全方位管护，激励机制进一步显效

一是规范保护补偿标准，加大保护力度。嘉善县从2013年率先建立了基本农田保护经济补偿制度，明确对承担基本农田保护任务的农村集体给予一定的保护补贴，2018年出台《中共嘉善县委嘉善县人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》，全面建立耕地保护补偿机制。自2018年起，一般耕地补偿标准不低于130元/亩（含省补资金）；永久基本农田及示范区、已建成的高标准农田和粮食生产功能区等重点区域，补偿标准不低于150元/亩（含省补资金），经济薄弱村在上述标准的基础上再增加50元/亩·年。2014至2018年，嘉善县共筹集并下达基本农田保护补偿资金已达到1.304亿元，极大地激励了村级经济组织和农民保护耕地的热情。

二是差异化补偿制度，严防耕地“非粮化”。粮食是国家安全的保障，关系亿万农民生计，但是种粮相较于其他经济作物收益较低，如何调动农民种粮积极性，这就需要对种粮和其他经济作物的耕地补偿差异化。《嘉善县耕地保护补偿办法（试行）》规定，种藕等水生作物、种植草皮的耕地不纳入补偿范围。根据在卫片遥感监测图中发现的藕塘、草地等地形，划出“非粮化”范围线，由各镇（街道）国土资源所、村集体经济组织实地勘查，拍摄现场照片，做好对藕塘、草地的举证工作，结合实际情况确定“非粮化”范围。2015-2018年，嘉善县共发现草地藕塘面积16772亩，扣减耕地保护补偿资金87.2万元。

三是严格考查机制，严防耕地被破坏。一是与土地卫片执法检查情况相挂钩。享受耕地保护补偿的农村集体经济组织必须履行耕地保护和基本农田保护责任，经检查，在责任区内没有发生违法用地和破坏耕地等行为的，全额发放当年度补偿资金，发生违法用地和破坏耕地等行为的，暂停、减半、或取消发放。违法用地及其他破坏耕地的行为可通过卫星遥感检查、群众举报、日常巡查、年度土地利用现状变更调查等方式发现。二是与秸秆焚烧情况结合。享受耕地保护补偿的农村集体经济组织必须合理利用秸秆，严禁擅自焚烧。根据综合执法部门巡查结果认定，在责任区内没有发生秸秆焚烧行为的，全额发放当年度以奖代补资金；发生一次秸秆焚烧行为的，扣发放当年度补偿资金10%；发生两次秸秆焚烧行为的，扣发放当年度补偿资金50%；发生三次及以上的或者经认定大面积焚烧的，取消发放当年度补偿资金。

二、多角度建设，占补平衡机制进一步完善

一是推进耕保项目建设。近年来，嘉善县积极利用县内坑塘水面，充分挖掘垦造耕地潜力，在增加数量的同时，注重提升新开发耕地的质量，大力推进垦造耕地、高标准基本农田建设、耕地质量提升、旱改水、农村土地综合整治、表土剥离等各项耕保工作，完善机耕路、桥、涵、泵站等硬件设施建设，形成“田成方、路成网、林成行、沟相通、渠相连”的田园美景。自1996年以来，嘉善县累计完成土地开发面积16253亩，自2012年以来累计建成高标准基本农田面积29.3695万亩。

二是深化全域土地综合整治。自2017年以来，为落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，推进农业供给侧结构性改革，嘉善县根据《浙江嘉善县域科学发展示范点发展改革方案》提出“率先开展全域土地整治工程”的要求，扎实有序地开展全域土地综合整治工作。目前，已印发《嘉善县“全域土地综合整治”大会战工作方案》等文件，全县9个主体均已启动村土地利用规划编制工作，共编制村土地利用规划68个，其中56个已获县政府批准；启动整治项目14个、涉及土地4.89万亩，项目区内复垦新增耕地2438亩，开发新增耕地245亩，新增高标准农田7882亩，新增标准农田4994亩，耕地质量等级提升2747亩从6等提升到5等，500亩以上连片农田达到20片，其中千亩农田11片，建成大云镇2500亩样板区，大云镇缪家村、惠民街道曙光村、姚庄镇武长村项目列入省级示范项目。同时，嘉善大云全域土地整治的“一保四化”模式得到了省、市的充分肯定。

三是探索耕地占补平衡。嘉善县严格落实耕地占补平衡制度，补充耕地均按“占优补优，占水田补水田”的要求执行，建设项目占用标准农田实行“先补后占、占补挂钩”并通过省标准农田占补平衡信息系统审核。近三年全县建设用地占用耕地共计695.5247公顷，落实补充耕地695.5283公顷。2015-2017年度变更调查建设占用耕地面积合计为694.29公顷，新增耕地面积为833.04公顷，超过建设占用耕地面积。此外，嘉善县也在探索改进耕地占补平衡的新机制，转变补充耕地方式。一方面通过高标准农田建设、全域土地综合整治与生态修复，开发利用荒芜废弃低效园地等宜耕农用地，复垦废弃宅基地、闲置建设用地和工矿用地等途径补充耕地。另一方面积极探索以粮食产能为核心的量质并举耕地保护新机制。目前已经完成土壤样本采集并进入样本测试分析阶段，2018年底完成嘉善县耕地占补平衡制度创新研究方案（初稿），开展以质换量补充耕地试点，以耕地质量的提高折算补充一定面积的耕地。

三、深层次谋划，责任机制进一步压实

一是层层落实耕地保护责任。县人民政府与各镇人民政府（街道办事处）每年签订《耕地保护目标责任状》《基本农田保护目标责任状》；各镇人民政府（街道办事处）应与承担基本农田保护责任的农村集体经济组织签定《基本农田保护合同》，明确基本农田保护地块、面积、期限和补偿标准、资金以及违约责任等相关事宜，层层落实耕地保护责任。

二是强化考核督查。每年县根据各镇（街道）当年度耕保工作完成情况对其进行耕保考核，设优胜单位3名、其余为良好单位（不合格单位除外），由县委、县政府进行表彰，对考核不合格单位进行通报批评。每月通过全县土地要素保障创新行动进展情况通报将各镇（街道）全域土地综合整治、农村土地整治、土地开发、高标准农田、表土剥离进度进行排名，形成竞争机制，督促乡镇积极完成各项耕保工作。对排名落后的乡镇，约谈其相关领导，了解进度缓慢的原因，克服困难，推进耕保工作进度。

三是加大财政扶持力度。土地开发项目，按新增耕地面积给予实施主体一定奖励，补充耕地指标由县土地整理开发中心全部统筹收购，补充耕地指标收购价为水田25万元/亩、旱地20万元/亩；旱地改水田指标收购价为2万元/亩；耕地质量等级提升指标收购价为每个等级1万元/亩；高标准基本农田建设中提升类按300元/亩奖补给镇（街道），建设类根据实际投资按1000元/亩至1600元/亩奖补给镇（街道）。

耕地保护是国家粮食安全的根本保证，是关系到生态文明建设、关系到经济社会持续健康发展的根本大事。2019年，嘉善县将继续增强耕地保护的责任感和使命感，全面掌握省市对耕地保护和占补平衡的新要求、新任务、新政策，以守住耕地红线和永久基本农田底线为目标，建立市场化、多元化生态补偿机制，推进生态文明建设，不折不扣落实好最严格的耕地保护制度，把有限的耕地保护好。