资源领域扫黑除恶行政刑事衔接法律问题

胡德胜，杨 焱

（重庆大学法学院，重庆 400044）

黑恶势力是社会的毒瘤，在自然资源开发、利用、保护和管理领域也有一定程度的渗入。落实中共中央国务院2018年1月《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，开展扫黑除恶活动，是自然资源管理部门的应尽职责。然而，黑恶势力的不法行为，有时不仅构成行政违法行为，而且还构成刑事违法行为。因此，自然资源管理部门在扫黑除恶活动中，需要注意行政刑事的衔接问题，与其他有关机关和部门密切合作，让黑恶分子得到应有的法律制裁，从而维护自然资源开发、利用、保护和管理的正常秩序。

1 黑恶势力的法律界定

对于黑恶势力的法律规制，主要体现在我国《刑法》第二百九十四条黑社会性质组织犯罪的规定之中。根据2011年《刑法修正案（八）》实施前的该条第一款，可以将黑社会性质组织定义为：以暴力、威胁或者其他手段，有组织地进行违法犯罪活动，称霸一方，为非作恶，欺压、残害群众，严重破坏经济、社会生活秩序的组织；第五款从组织特征、经济特征、行为特征、危害性特征四个方面对构成黑社会性质组织罪的黑势力进行了界定。其组织特征表现为形成了较稳定的犯罪组织，人数较多，有明确的组织者、领导者，骨干成员基本固定。其经济特征表现为有组织地通过违法犯罪活动或者其他手段获取经济利益，具有一定的经济实力，以支持该组织的活动。其行为特征表现为以暴力、威胁或者其他手段，有组织地多次进行违法犯罪活动，为非作恶，欺压、残害群众。其危害性特征表现为通过实施违法犯罪活动，或者利用国家工作人员的包庇或者纵容，称霸一方，在一定区域或者行业内，形成非法控制或者重大影响，严重破坏经济、社会生活秩序。但是《刑法》仅对构成犯罪的黑势力进行了界定，对于尚未达到犯罪标准的恶势力的内涵却没有作出规定。

为了贯彻落实扫黑除恶专项斗争工作，2018年1月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发了《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》（以下简称《指导意见》），进一步明确了黑恶势力的定义。《指导意见》在刑法规定的基础上，对刑法未涉及的恶势力进行了定义。根据《指导意见》第十四条的规定，具有下列情形的组织，应当认定为恶势力：经常纠集在一起，以暴力、威胁或者其他手段，在一定区域或者行业内多次实施违法犯罪活动，为非作恶，欺压百姓，扰乱经济、社会生活秩序，造成较为恶劣的社会影响，但尚未形成黑社会性质组织的违法犯罪组织。《指导意见》还对黑社会性质组织的四个特征进行了细化、详解，增强了在执法和司法实践中的可操作性，为扫黑除恶专项斗争工作提供了有效的指导。

随着扫黑除恶专项斗争工作的不断推进，在《指导意见》的基础上，2019年4月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发了《关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》，从组织形式、作案特征等方面对恶势力的认定标准进行了详解，进一步为司法人员正确理解和适用《指导意见》提供了指引。

2 黑恶势力在自然资源领域不法行为的表现

自然资源领域是黑恶势力涉足的主要领域，也是扫黑除恶行动的重要战场。面对黑恶势力在自然资源领域的不断渗入，在自然资源部的统一安排下，各省级自然资源行政主管部门纷纷召开扫黑除恶专题会议，布置专项斗争工作。梳理各省市自然资源厅门户网站公布的扫黑除恶会议纪要可见，黑恶势力在自然资源领域的不法行为主要有以下五种情况：

第一，在土地资源领域，存在着黑恶势力垄断集体土地资源，非法买卖、转让集体土地，破坏农用地等行为。黑恶势力在农村等偏远之地，以牟利为目的，违反相关土地管理法规，倒卖、转让基本农田、耕地等土地达到一定数量，或者未达一定数量但情节严重的将被追诉非法转让、倒卖土地使用权罪；黑恶势力凭着其在当地的暴力控制地位，违反森林法、草原法等土地管理法规，占用林地、耕地等农用地，在其上非法建筑房屋、建造地窑、堆放废物等，造成农田、耕地毁坏或污染的，将会被追诉非法占用农用地罪。

第二，在矿产资源领域，存在着黑恶势力非法勘查、开采、滥采、破坏矿产资源等行为。黑恶势力的不法行为主要存在于农村等较为偏远之地，这也是黑恶势力的主要集结地。矿产资源所能带来的经济利益驱使着黑恶势力违反矿产资源法规，在没有取得采矿许可证的情况下，进行非法采矿。对情节严重的这类行为，将会追诉非法采矿罪。

第三，在林木草原领域，黑恶势力的不法行为主要表现为强占林地、林木、草原，非法买卖、转让林地、草原使用权，破坏林地、林木、草原等。可能触犯的《刑法》条文为第三百四十四条的非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪与非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪，以及三百四十五条的盗伐林木罪、滥伐林木罪和非法收购、运输盗伐、滥伐的林木罪。

第四，在野生动物资源领域，黑恶势力违反狩猎法规，使用爆炸、投毒、拉设电网等国家禁止的方式、工具或者在禁止狩猎的区域、禁止狩猎的时间进行狩猎，情节严重的，将构成非法狩猎罪。当黑恶势力对国家重点保护的珍贵、濒危野生动物实施上述行为时，将会被追诉更为严厉的最高刑期为十五年有期徒刑的非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪。

第五，在海洋渔业资源领域，黑恶势力霸占控制海水养殖，在禁渔期、禁渔区或者使用国家禁止的工具、方式进行水产品的捕捞。情节严重的这类行为，构成非法捕捞水产品罪。

3 自然资源领域扫黑除恶活动中存在的问题

自2018年《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》发布以来，扫黑除恶活动取得了相当的进展。但是，在实践过程中也暴露出了不少问题。这些问题在自然资源领域主要表现为以下四个方面：

首先，行政刑事责任之间的衔接方面，存在着“行政处罚案件多、移送立案侦查少”的突出问题，这是由多种原因造成的。从立法层面上来看，缺少有关自然资源保护的行政法与刑法衔接工作的相关规定，导致了在扫黑除恶活动中，自然资源管理部门向公安机关移送相关案件的程序复杂繁琐，证据衔接不畅，从而出现“有案难移”的现象。自然资源犯罪一般以行为违反相关行政法规为前提，这就使得行政执法和刑事司法表现出不合理的先行政后刑事的特点。[1]在自然资源领域扫黑除恶活动的实践中，对于一般的破坏自然资源的行为通常是由自然资源执法部门首先介入，对违法行为作出行政处罚；对于涉嫌犯罪的，则由执法部门移送到司法机关进行处理。在实践过程中，自然资源部门主要依据行政法规性文件（2001年《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，2011年《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》）以及司法解释（2008年国土资源部、公安部、最高人民检察院联合发布的《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》）等的规定向公安机关移送相关涉嫌构成犯罪的案件。但是，前两份行政法规性文件是关于所有类型案件的移送作出的一般性规定，缺乏对自然资源案件的有效针对性；后一份司法解释文件虽然针对国土资源犯罪规定了较为详细的移送程序，但它是在2018年国务院机构改革之前针对国土资源部的管理职责制定的，将移送案件的范围限定在涉嫌有关矿产、土地资源犯罪的案件上，对于机构改革后的自然资源部管理职责范围内，涉嫌有关森林、草原等自然资源犯罪案件的移送程序是否可参照该文件，尚不可知。除此之外，上述文件均未对“两法”衔接过程中的证据转换规则作出详细规定。2017年1月环保部、公安部、最高人民检察院联合发布的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》解决了环境污染领域行政执法与刑事司法的证据衔接问题，但在自然资源领域的证据衔接制度仍然是一片空白。案件移送后，公安机关重新搜集证据不仅可能因为时过境迁，错过了最佳的取证时期，从而使得证据搜集变得不可能，而且还可能会因为一些案件需要运用自然资源部门的专业知识，仅凭公安机关搜集相关证据十分困难，从而在一定程度上导致了公安机关“有案不立”的情况。[2]

除了法律制度上的空缺，在实践过程中由于黑恶势力对自然资源行政执法主体的刻意腐化以及执法主体缺乏相应的刑事司法专业知识，对于成立犯罪的要件不够清晰，从而导致了行政机关“有案不移”的现象。

其次，自然资源领域扫黑除恶活动中的群众监督效果较差。群众监督可以全面包围黑恶势力，对相关犯罪作出迅速的反应，从心理上对犯罪人形成压制，让潜在的犯罪人回到守法群体之中。[3]群众监督对其他领域内黑恶势力犯罪的治理有着不可替代的作用，但在自然资源领域却非常有限。我们认为导致这种现象的主要原因是针对自然资源的不法行为，通常没有具体的被害人，人民群众对于不涉及自身利益的违法犯罪行为往往“事不关己、己不劳心”，缺乏监督举报的积极性，从而导致了群众监督治理效果差强人意，在一定程度上放任了黑恶势力在自然资源领域的违法犯罪活动。

再次，对黑恶势力进行治理时缺少对其“利益输送”行为与背后“保护伞”的深度思考。在自然资源犯罪频发的农村地区，一些基层执法人员和司法人员的业务素质不高，总体力量相对薄弱，抵挡不住黑恶势力通过“利益输送”的方式刻意俘获，最终成为黑恶势力破坏自然资源行为的“保护伞”，使得黑恶势力在农村或者偏远地区有恃无恐。司法机关在办理相关案件时，仅对黑恶势力进行了处理，没有进一步查处其背后的保护势力，从而使黑恶势力扫而不绝、扫而复生，没有从根本上消除黑恶势力滋生的环境。

最后，对黑恶势力的治理缺乏有效的延续性。运动式的扫黑除恶重在对黑恶势力违法犯罪行为的惩治，缺乏对黑恶势力本身的长期有效治理。这种运动式的扫黑可以在短时间内取得较好的效果，但是在严打之后的平静期内，黑恶势力往往死灰复燃。针对运动式扫黑的特点，有些黑社会组织的首要分子在严打期间要求手下减少或者停止犯罪活动，以降低被司法机关打击的可能性，但是在严打后又继续从事相关违法犯罪行为。由此可见，尚缺乏对黑恶势力长期有效的治理机制，常常是治标不治本。

4 做好自然资源领域扫黑除恶活动中行政刑事衔接工作的建议

联合国全球治理委员会提出，治理具有四项特征：治理并不是一整套的规则或者一种活动，而是一个动态的过程；治理过程的基础是协调而不是控制；治理不光涉及公共部门还涉及私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续不断的互动。[4]在自然资源领域扫黑除恶活动中实现善治，就需要将扫黑除恶活动视为一个动态过程，加强合作协调，注重公众参与，强化制度机制。结合自然资源领域黑恶势力违法犯罪行为的特点以及针对该领域扫黑除恶活动中存在的问题，建议从以下四个方面做好自然资源领域扫黑除恶活动中行政刑事衔接工作，促进实现自然资源部门扫黑除恶活动的善治。

第一，完善行政执法与刑事司法衔接的程序规则。行为的行政违法性与刑事犯罪性的内在同一性和社会危害性等方面的相互衔接性，决定了行政执法与刑事司法相互衔接的切实可行性。[5]行政与刑事法律之间的衔接程序不完善，严重地影响着自然资源领域扫黑除恶活动的效果，致使不少犯罪分子逃脱了刑事制裁。因此，需要规范、简化和完善“两法”之间的衔接程序和规则。应建立合理的证据转化规则，减少移送涉嫌自然资源犯罪案件的阻力，从而解决“有案难移”的司法困境。针对实践过程中“有案不移”的情况，加强检察机关对于自然资源行政执法部门移送涉嫌犯罪案件情况的监督，并且将监督扩大到自然资源行政执法的全过程，从而杜绝行政机关“以罚代刑”的现象。

第二，坚持“扫黑打伞”，消除自然资源领域黑恶势力犯罪的滋生土壤。扫黑除恶活动需要与反腐败斗争相结合，对黑恶势力及其背后“保护伞”的惩治要双管齐下，彻底切断以黑蚀权、权黑勾结的利益链条。[6]自然资源管理部门和公安机关在办理自然资源领域涉黑涉恶违法行政案件和犯罪案件时，需要深挖黑恶势力背后自然资源管理部门的腐败问题，同时加强与监察（纪检）、法院、检察等司法机关的联络，及时向司法机关依法反馈和移交其所发现的“保护伞”线索。

第三，将自然资源领域扫黑除恶专项斗争工作常态化、制度化和法治化。一方面，应该将专项治理、系统治理、源头治理以及依法治理结合起来，把扫黑除恶与反腐、“拍蝇”结合起来，确保扫黑与打击“保护伞”同步，做到除恶务尽。另一方面，需要加速构建自然资源部门与司法机关的信息共享机制，加快形成扫黑除恶长效工作机制，不断巩固扫黑除恶活动的成果。

第四，建立健全公众参与机制，让黑恶势力无处藏身。这就需要赋予公众有权获得自然资源领域扫黑除恶活动的有关信息、确保公众享有参与机会并实施参与以及建立法律救济程序。[7]通过科普等方式，让人民群众充分认识自然资源事关个人利益和国家未来发展，激励各个阶层的社会群众参加到自然资源领域的扫黑除恶活动中，从而充分发挥社会群众对黑恶势力破坏自然资源犯罪防控的作用。不断完善基层社区警务网络，及时惩治各种苗头性的黑恶势力违法犯罪行为，将其扼杀在萌芽之中。畅通群众监督举报渠道，建立并不断完善自然资源领域黑恶势力违法犯罪监督的网络信息发布与交流平台。