国土空间综合整治助推乡村振兴的路径思考

王晓瑞，徐翠兰，施振斌，黄晓阳

（1.江苏省土地开发整理中心，江苏 210017；2.保利江苏房地产发展有限公司，江苏 210008）

党的十九大报告明确提出要坚持农业农村优先发展，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求实施“乡村振兴战略”，并于2018年9月印发了《乡村振兴战略规划（2018～2022年）》。乡村振兴是中国特色社会主义进入新时代的重大国家战略，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，将是未来较长时间内国家发展的主题之一。

过去二十年，土地整治在改善农业生产条件、改善村容村貌、增加农民收入等方面作用显著，是促进广大农村地区脱贫攻坚，共同建设小康社会的重要途径。自然资源部成立后，要求统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，土地整治转型发展为国土空间综合整治，以“山水林田湖草”系统治理为主要内容的国土空间综合整治成为了自然资源部最直接影响农业、农村、农民的政策工具。因此，在新时代、新形势、新要求下，如何进一步深化国土空间综合整治的理论与制度体系，通过国土空间综合整治助力乡村振兴战略实施，需要深入探索研究。

1 乡村振兴战略的时代背景

探索乡村振兴的实现路径，首先需要厘清乡村振兴战略提出的时代背景与科学内涵，通过十九大报告及2018年中央一号文件精神，结合我国现阶段经济社会发展水平，可以从以下几个方面理解乡村振兴战略的内涵及背景。

1.1 乡村振兴战略是破解新时代社会主要矛盾的必然选择

随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾，而我国最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是乡村发展不充分。城乡一体化发展概念提出已有不少年头，但城乡差距越来越大，城市成为绝大多数人向往的地方；乡村日益沦为落后的代名词，农业、农村、农民成为我国建设全面小康社会的短板和薄弱环节。在当前城乡分离、城乡分割的形势下，亟需协调城乡发展定位与关系，改变农村发展的从属地位，让城市与乡村各美其美，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。实施乡村振兴战略正是确立新型城乡关系、破解城乡发展矛盾的必然选择。

1.2 乡村振兴战略是社会经济发展转型发展的必然选择

从改革开放至今的40年，城市化与工业化是中国经济社会发展的主旋律，城市的平面扩张是这一时期的主要特征，造就了一批大型城市，培育了大量的中小城市，人口、资源、技术、资金等要素由农村向城市的单向流动是支持这一时期造城运动的重要因素。时至今日，无论是城市自身发展需要还是国家宏观政策引导，城市的平面扩展已经大幅减缓，城市逐步走向集约、高效、立体化发展，城市的内生力量也可以支持城市，不再过于依赖农村资源的支持。城镇发展已趋于成熟，基础设施建设已较为完善，长期以来被忽视的广大农村地区将成为下一时期发展的重点，农村地区的投资发展将成为未来促进经济发展的重要动力，实施乡村振兴战略是社会经济转型发展的必然选择。同时，粮食生产能力跨上新台阶、农民收入持续增长、脱贫攻坚战取得了显著进展，农业农村发展取得的显著成就和“三农”工作积累的丰富经验，为实施乡村振兴战略奠定了良好基础。

1.3 乡村振兴战略是解决新时代三农问题的必然选择

三农问题是关系国计民生的根本问题，一直是我国经济社会发展的重中之重。经过多年的发展，农业、农村、农民的发展与生活得到了极大的提高与改善，但也出现了新的问题亟待解决。农业已经逐步由传统以家庭联产承包为主的小农经济转向规模化、企业化的现代农业生产方式，而现阶段的政策制度、法律法规与大规模发展现代农业的要求仍不匹配。农村劳动力大量外流，空心化、老龄化问题越来越突出，农村居住条件、生态环境呈局部好转、整体恶化趋势。随着收入水平、生活水平的不断提高，农民的需求已经从“求温饱”“求增收”逐渐发展到“求美好”阶段。实施乡村振兴战略，是农业转型发展的必然要求，是农村面貌改善的必然要求，是农民追求美好生活的必然要求，是解决三农问题的必然选择。

1.4 乡村振兴战略是推进生态文明建设的必然选择

生态文明建设的内涵十分丰富，最终目标是建立人与人、人与自然、人与社会的和谐共生秩序。广阔的农村地区是区域生态系统的重要组成部分，也是生态文明建设的重点区域，乡村振兴不仅是乡村和乡村产业的振兴，也应是乡村生态文明的振兴。当前，农业生态环境持续恶化，农村生活环境依旧脏乱，农民文化环境逐渐衰落，已成为生态文明建设的重要障碍。实施乡村振兴战略是促进生态文明建设的重要手段。

2 乡村振兴战略的挑战

乡村振兴战略目前正处在路径探索的关键时期，在未来的战略实践道路上，将面临诸多的挑战。

2.1 城乡人口争夺问题

乡村人口是乡村振兴的基础，没有一定规模的人口基础，乡村振兴便失去了对象与主体。以目前的发展状态分析，乡村人口与城市人口分配的平衡点究竟是多少？这个平衡点决定了城乡资源的合理分配。根据西方发达国家的经验，当城市化率达到70%以后，便逐渐开始出现逆城市化，人口向农村回流。以江苏省为例，目前江苏的城市化率已达到68.8%，从江苏当前的发展规划来看，未来城市化仍将是江苏的重要方向，乡村振兴与城市化之间的人口争夺该如何平衡？

2.2 城乡产业争夺问题

在经济新常态背景下，二、三产业对经济的拉动作用减弱。二、三产业作为城市发展的基石，在提高发展质量的同时亟需要扩大规模来提振区域经济，也就是说在当前发展状态下城市对二、三产业的渴求仍然相当强烈。对于大城市来说可能主要是产业升级，不再需要初级工业，但对于三、四线工业不甚发达的小城市，初级工业企业也是来者不拒，几乎每个县都有至少一个工业园区尚需大量工业企业入驻。在这样的背景下，城乡产业尤其是第二产业的争夺该如何平衡？区域发展不平衡、不充分是我国各地区发展的普遍情况，如东西部差异、苏南苏北差异等。对于一些发展较慢的地区，城市产业尚没有兴旺起来，农村产业如何兴旺需深入思考。

2.3 乡村文化重塑问题

文化的消失与兴起是社会发展的必然，随着人口的流动、经济的发展、信息的互通等，旧文化逐渐消失，新型文化逐渐形成，这种文化兴替在潜移默化中对社会稳定、道德风气甚至是经济发展都有相当大的影响。在乡村振兴的目标下，农村地区将面临大面积的农居点拆并、人口迁徙、生活方式改变、城乡融合等，原有的农村文化将面临相当的冲击，在同一区域可能有多种旧文化并存，这种情况下振兴起来的乡村应该要形成一种什么样的文化体系？政府如何引导形成一种有利于乡村繁荣稳定的文化体系需探索研究。

2.4 乡村振兴投资问题

改革开放40多年来，城市化、工业化是中国经济社会发展的主旋律，推动这一发展的资金来源主要是投资、出口、消费，投资主要是资本投资与建设投资，出口主要是工业品出口，消费主要是居民生产生活消费，通过“三驾马车”滚动产生收益不断促进发展。乡村振兴不能依靠外部的不断输血，要寻找乡村发展的内生动力，建立乡村可持续发展的资金滚动机制，那么乡村振兴需要的大量资金从哪个方面入手解决需深入思考。

3 发达国家乡村振兴的经验与启示

发达国家的经济社会发展，尤其是社会发展领先我国若干年，欧美、日韩等国家城市化进程早已完成，分别于20世纪60～70年代出现农村衰落迹象，由此开始探索农村振兴的道路，经过几十年的探索，积累了较为丰富的经验做法。

3.1 日本农村振兴运动

日本于20世纪60年代先后制定出台了《农业基本法》《农协合并助成法》《农业振兴法》，将完善农村基础设施、保全农地、促进农地流转、提高农业机械化程度、培育职业农民、促进农村居民稳定就业等作为主要内容，形成了较为完善的农村振兴制度体系。之后于1999年出台了新的农业法《食品·农业·农村基本法》，并于2005年和2010年进行了两次修订，将“农村振兴”作为新农业法的基本理念之一。日本将乡村振兴以一系列法律文件的形式进行顶层设计，对乡村振兴的实施提供了较强的法律、制度保障。在具体实践中，日本政府立足农业农村，通过促进农产品产销、发掘农村资源价值、创新农业管理模式等手段推进农村振兴运动。

（1）农产品产销多样化。从农产品的生产、加工、销售、出口等各个环节入手，提高农业产值、增加农民收入。农产品生产环节以打造品牌农业为重点（一村一品），加工环节通过研发新技术进行农产品精加工、深加工，销售环节以缩短农产品流通路径为重点，出口环节重点在对外宣传与定向推介。

（2）农村资源价值发掘。日本乡村振兴中对农村资源价值的发掘主要包括农村文化体验与乡村旅游开发。通过出台鼓励政策，鼓励城市学生、政府职员、企业职员等定期到农村吃住学习，体验农村生活，促进农村经济增长。根据地方特色，对农业景观、农事活动、历史遗迹等进行商业化的旅游开发。

（3）农业管理模式创新。通过政府、高校、企业间的合作，对农产品的生产、加工、流通等技术进行持续研究与不断的革新，积极吸引与扶持有技术、有渠道的企业参与农业生产，大力培养农业带头人，推动农业生产向二、三产业延伸，形成生产、加工、销售、服务一体化的完整产业链，增强农业发展活力，保障农业持续健康发展。

3.2 韩国新村运动

韩国于20世纪70年代初开始在全国开展“新村运动”，目的是动员农民共同建设“安乐窝”， 政府向全国所有3.3万个行政村和居民区无偿提供水泥，用以修房、修路等基础设施建设；又筛选出1.6万个村庄作为“新村运动”样板，带动全国农民主动创造美好家园。韩国新村运动以政府为主导，积极发挥村民主体作用，实施严格的监督管理制度，致力于改善农业基础设施、优化农村生活环境、改善农民居住条件。

（1）坚持政府主导作用。80 年代，韩国为“新村运动”立法，对“新村运动”的性质、组织关系和资金来源都作了详细的规定。成立了全国性的领导机构“新村运动本部”，在省一级成立了“新村运动指导部”，在县一级成立“救持会”，建立了系统的“新村运动”管理与指导机构。

（2）发挥村民主体作用。韩国政府认为，尽管有不同的发展条件和目标，但具体选择哪些项目，最终由村庄独立决定，不能强制推进。在“新村运动”中，政府坚持以村民为主，发挥了村民的主体地位作用，鼓励民间组织积极参与。政府只是在政策和技术方面给予引导和支持，以确保建设方向和政策的落实。在政策引导上，政府实施奖优的开放政策，充分调动村庄的自主性和创造性。

（3）严格监督管理制度。韩国在“新村运动”中，实施严格的村民监督管理制度，从法律和制度上对各级政府的管理权限作了明确的规定。在村民监督方面，为确保政府投入的大量财物能够有效地应用到农村建设，规定所有财物以村委单位申报领取，各级政府部门不得参与工程建设。每个村配备一名公务员负责统计工作，并接受村民的监督。

3.3 法国乡村复兴运动

二战后，法国城镇化与工业化快速推进，城市化率从1946年的53.2%增至1975年的72.9%，城市越来越处于支配性的地位，而乡村则陷入人口骤减、功能单一、景观衰败以及乡村文化边缘化等危机。20世纪70年代起，法国城市化的进程逐渐放缓，开始反思城市与乡村的关系，开展了“乡村更新”运动，改善乡村生态、居住环境和建设乡村高质量服务性设施，保证农业高效生产，鼓励乡村工业和服务业等非农产业的发展。之后在农业现代化、农民社会保障等方面出台了一系列政策法规，以农业一体化发展、农村基础设施配套以及农民就业为主要内容，于20世纪90年代全面展开了乡村复兴计划。

（1）发展一体化农业。在生产专业化和协调基础上，由工商业资本家与农场主通过控股或缔结合同等形式，利用现代科学技术和现代企业方式，把农业与同农业相关的工业、商业、运输、信贷等部门结合起来，组成利益共同体，通过其他部门和机构提供资金和技术指导来带动农业发展，实现对农业的支持和反哺。

（2）开展国土整治。完善乡村基础设施和各项公共服务，提高乡村人口的生活质量。合理开发当地资源，促进高效高产的农业生产，鼓励多样化生产和经营，大力发展乡村旅游，传承乡村文化，保护自然资源。

（3）促进农村就业。发展对环境压力小的第二、第三产业，促进当地人口就业。鼓励多样化的住房供给，在符合当地规划的前提下新建住房和提供住房租赁，以吸引未来乡村居民的不同需求。

3.4 对我国乡村振兴的启示

（1）全面发展现代农业是乡村振兴的重要方向。纵观国外乡村振兴的发展经验，农业始终是振兴乡村的主要产业，如何在农业上做文章是各国乡村振兴首要考虑的问题，即使发展二、三产业，产业类型也是以农业为核心的二、三产业。农业作为农村地区的重要产业，在我国的主体地位一直没有凸现出来，仍然停留在传统农业的水平，在三次产业中仍然处于从属地位。因此，需要按照农业现代化的要求配套农业生产基础设施，引导农村土地承包经营权的集中流转，实现耕地的机械化、规模化、集约化经营；引进农产品初加工、精加工、深加工等轻工业，延伸农业产业链；积极开发农业农村旅游，大力发展农村商贸服务业，将农村人口的日常消费留在农村，促进乡村一、二、三产业的深度融合，建立以现代农业为核心的乡村产业体系。

（2）完善的乡村公共设施是乡村振兴的重点内容。从国外经验来看，乡村公共基础设施建设是改善乡村生产、生活条件的重要举措，是乡村振兴的重点，也是政府干预与支持乡村振兴的主要着力点之一。因此，实施乡村振兴战略，要统筹乡村公共基础设施的布局与建设，提高乡村公共服务的供给质量；加大公共财政面向乡村基础设施建设的覆盖力度，推进城市公共服务和社区建设向乡村延伸，不断改善乡村交通、通信、医疗、教育、能源供给等设施。

（3）多样化的乡村形态是乡村振兴的重要目标。从国外经验看，乡村发展与城市化是截然不同的两条道路，其政策措施、发展目标完全不同。因此，乡村振兴要避免走城镇化的路子，不宜将众多的乡村归并为一个个的小城镇，振兴的乡村不应该是千篇一律，村落布局、产业形态、建筑风貌、生活环境、文化形式应该有乡村自身的特点，应因地制宜地发展风格独特、形式多样的乡村体系，乡村应该要有区别于城镇的内在辨识度，要城是城、乡是乡，城乡各美其美。

（4）创新财政支持政策是乡村振兴的重要保障。从国外发展经验来看，政府的财政支持是引导与带动乡村可持续发展的重要动力，财政支持的力度及效率是乡村振兴成败的重要保障。乡村振兴应优化面向乡村振兴发展的财政保障机制，充分发挥财政资金的激励性引导作用，确保财政投入结构与乡村振兴重点领域相适应；转变财政资金投入方式，提高财政资金的运用效率，充分调动地方政府、村集体及农户参与乡村振兴的积极性，确保财政资金充分运用到乡村发展上来，塑造乡村可持续发展的功能。

4 国土空间综合整治助推乡村振兴的路径探索

4.1 建立国土空间综合整治政策平台

传统土地整治组织形式多样，各种政策工具之间相互掣肘，政策叠加效应未能充分发挥，尚未形成一个系统、完整的政策工具。自然资源部成立后，传统土地整治项目的职责分工发生了重大变化，土地整治向国土空间综合整治转型发展。根据乡村振兴的要求并结合地方实际，系统性组织与统筹土地整治的政策体系，将多形式的土地整治纳入统一管理体系，建立统一的建设标准、投资标准，因地制宜、因事施策、协调有序地推进区域综合整治，建立以治地、治矿、治水、治海、治山、治草、治林为内容的国土空间综合整治体系，统筹山水林田湖草的系统治理，将国土空间综合整治打造为优化自然资源配置的重要抓手，同时也是促进多部门跨界合作的政策平台。

4.2 编制乡村国土空间综合整治规划

规划的引领与控制是实现乡村振兴的重要保障。在多规合一、空间规划体系构建的背景下，针对当前乡村发展中存在的问题，探索编制以国土空间综合整治为主要内容的乡村空间规划，整合乡村各类资源要素，以国土空间综合整治为手段对农村生产、生活、生态空间进行优化配置；通过综合整治破除乡村发展的不利因素，促进一、二、三产业融合发展，引导农村人口合理流动，建设美丽宜居的新型农村；通过国土空间综合整治的实施，强化乡村空间规划的可操作性，在乡村治理上坚持“一张蓝图干到底”，通过规划引领与约束确保形成良好有序的乡村治理长效机制。

4.3 促进乡村资源要素的充分流动

乡村振兴战略的实施，关键是要让乡村地区的“人口”“资源”“资金”“技术”等要素充分流动起来，通过国土空间综合整治统筹整合配置各类要素，优化人口布局、提高资源利用水平、显化资源资产价值、吸引各类资本投入，培育乡村地区的内生发展动力。首先，通过宅基地复垦、承包土地流转等手段，继续推动农业人口转移，同时积极培育新型职业农民，鼓励农民返乡创业，支持大学生回乡创业；其次，在维护国家稳定、农民根本利益的前提下，进一步显化全民所有和集体所有自然资源的资产功能，推进乡村自然资源的开发、保护和整治；第三，加强对乡村的金融支持，引导社会资本投资国土空间综合整治，推动城乡自然资本增值，实现城乡融合发展。

4.4 以奖励形式投入乡村振兴财政资金

将国土空间综合整治的定位与使命提高到战略层次，由国土部门主导转变为由政府主导、部门参与、社会各领域参加，通过“三全域、一协同”（全域规划、全域设计、全域整治、协同推进）科学推进国土空间综合整治。探索多元化的国土空间综合整治实施形式，由地方政府或村集体自主开展或联合其他经济组织开展国土综合整治，充分调动地方政府、村集体、村民的积极性，吸引社会资本参与综合整治，实施完成后政府以补助或奖励形式将资金发放到实施主体。