现代政府质量治理视角下质量安全教育问题探析

杨忠国，蔡琳颖

(广东省标准化研究院，广东 广州 510220)

1 前言

市场上各类消费品种类和数量丰富，但产品品质却参差不齐。假冒劣质产品依然有较大的市场空间，消费者质量安全意识和安全风险防范不足，导致各种产品伤害问题频发。因为产品自身缺陷或消费者的不合理使用导致消费者人身财产、健康受到伤害的情况频繁见诸媒体报端。这种与广大人民高品质的生活需求背向而驰的现象，极大地冲击人民的心理安全感和降低人民的质量获得感，损害政府部门的良好形象。产品质量安全问题的严峻性不容忽视。而产品伤害的发生并不是随机、不可控的偶然事件，而是可以认识、预防和控制的。加强消费者质量安全教育，提高消费者质量安全意识和质量安全知识技能，是预防和控制产品伤害最有效和最根本的途径之一。

在质量教育和质量安全教育研究方面，国内的一些学者已经开展了一些有益的探索。质量教育是直接为保证和提高产品质量、工程质量或服务质量所进行的宣传和培训活动，并具有三大显著特征：教育对象的一般的全民性和特殊的群体性、内容的广泛性和专业性相结合、质量教育的方式方法多样化。[1]质量安全教育是基于质量和可靠性理论，以产品安全为中心，通过信息沟通和教育培训等方式影响生产者和消费者行为，从而改善产品质量和安全水平。[2]目前我国的质量教育还存在不少问题。企业质量教育存在质量教育目的上的急功近利、质量教育内容上的文不对题、质量教育形式的片面理解等问题。[3]中小学质量教育发展过程中，投入效率的平衡问题、资源合理利用的问题，理论和实践相结合的问题需要关注。[4]为贯彻落实《质量发展纲要》，应该从高校中质量专业正规教育、企业中在职培训、中小学课堂中增加质量管理教学内容、社会中加强全民宣传等方面加强质量教育。[5]在企业质量教育方面，企业质量教育在质量振兴中具有重要地位，激发企业员工的责任心是质量教育的重点，[6]有效方法对于开展企业教育具有重要意义。[7][8]只有通过质量意识、质量能力和质量行为等中间环节才能实现企业质量教育的目的，实现经济效益。[3]在消费者质量安全教育方面，史燕君等基于美国的产品安全教育以及欧盟和日本的消费者教育情况，指出基于信息沟通的方法是质量安全监管新的政策重点，需要设立质量安全教育机构和探索形式多样的质量安全教育模式推进安全教育。[2]何国家等在总结分析全国各地安全教育实践案例的基础上，提出安全教育要从“说教式”转向“体验式”才能让安全教育深入人心。[9]

目前,国内的质量教育和质量安全教育相关研究，更多的是从企业员工质量教育的角度，而以政府质量治理视角研究消费者质量教育和质量安全教育的成果较少。消费者权益维护是现代市场主体治理体系的重要内容。[10]当好消费者权益的保护者是新时期市场监管的重要定位和要求之一。因此，有必要深入研究面向消费者的质量安全教育，从政府市场监管和质量管理的角度探讨建立我国质量安全教育的长效工作机制，促进维护广大消费者的质量合法权益，推动提升我国产品的质量安全水平以及现代化的市场监管和质量治理能力。

2 质量安全教育的内涵

何谓质量教育和质量安全教育，目前还未有系统权威的定义。借鉴总结已有研究成果和经验，笔者认为，围绕质量工作所开展的一系列教育活动就可称为“质量教育”，其中“质量”是内容和目的，“教育”是方式和途径。具体来说，质量教育指的是为影响质量的生产、经营、消费等行为，以质量相关文化、知识、技术、信息等为主要内容，通过宣传质量文化、传播质量知识、教授质量技能、传递质量信息等形式所开展的一系列教育实践活动。而质量安全教育，是指为以保障产品安全为中心的质量教育活动。

3 质量安全教育的作用机制

3.1 传递知识与技能，保障消费者质量安全

产品伤害事故消耗了大量的医疗卫生等社会资源，给社会、家庭和个人带来了负担。产品伤害事故的发生，部分是因为产品自身的质量问题，而大部分是因为消费者产品安全知识或防护意识不足，对产品的不合理使用等因素所致。课题组基于司法案例数据，曾对2002—2018年发生的410个燃气热水器一氧化碳中毒事故案例进行统计分析，发现安装使用不当造成的中毒事故案例达296个，占比达72%，而产品自身质量问题造成的事故只有114例，占比28%。产品安全知识和技能的教育普及，可增强消费者的质量安全意识和安全防护能力，教会消费者合理安装和正确使用产品，预防和减少产品伤害事故的发生。

3.2 打破信息不对称，促进社会质量治理

根据美国著名经济学家阿克洛夫（George Akerlof）在1970年代提出的“柠檬市场”理论，在市场经济活动中，信息不对称现象广泛存在。对于需要经过专业检测才能认识的质量，消费者更容易遭遇到消费陷阱。消费者作为产品质量和价值链传递的最后一环，消费者的认可与否，决定着产品质量的市场价值是否能够最终实现。质量安全教育的作用方式之一，就是通过质量知识、技术、信息等的宣传普及，弥补消费者质量信息的不足，打破信息不对称局面，增强消费者的质量辨识和质量维权能力，把每位消费者都培养成理性“挑剔”的产品购买者、善于发现并举报问题的质量监督者、懂得运用法律途径保护自己合法权益的质量维权者，以消费者的认可与否，倒逼供给端质量生产行为、质量供给方式、质量竞争环境的改变，促进整个社会的质量治理。

4 质量安全教育工作存在的问题

4.1 工作思想上缺乏应有的重视

《消防法》第六条明确规定了政府、机关、团体、企事业单位、媒体等社会各方消防宣传教育责任。《食品安全法》第九条、第十条明确规定了各级人民政府、行业协会、鼓励社会组织、基层群众性自治组织、食品生产经营者、新闻媒体应当加强食品安全的宣传教育，普及食品安全知识，开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作，倡导健康的饮食方式，增强消费者食品安全意识和自我保护能力。

而《产品质量法》等相关法律法规中关于质量安全教育责任有关的条款内容却是一片空白，《国家质量发展纲要（2016-2020）》也只是提出要“加强质量舆论宣传”，提出要“深入开展质量月、国际消费者权益日、世界知识产权日、世界标准日、世界计量日、世界认可日等参与式体验式群众活动”。从相关法律法规、政府文件对消防安全教育、食品安全教育、质量安全教育的不同规定，就可看出从国家到地方政府对质量安全教育工作缺乏应有的重视。不同于食品药品安全事故、消防安全事故的群发特性，日常消费品安全事故往往地理上分散、时间上间断，可能难以引起足够重视。

4.2 工作机制上缺乏规划部署

一是工作职责不明确。消防安全教育、食品安全教育都是明确各级人民政府应加强安全宣传教育，普及安全知识，而质量安全教育没有被纳入政府部门正式的工作职责，在政府机构中没有明确牵头或主要负责部门。每年都有国家或省级的政府质量工作考核，但质量教育尤其是质量安全教育没有被纳入考核内容，更不用说规定生产经营企业、技术机构、社会组织、新闻媒体等社会各方在质量安全教育方面的职责。与消防安全教育和食品安全教育相比较起来，质量安全教育在工作职责、绩效考核等管理环节缺位严重。

二是缺乏长期系统性的规划。目前每年举办“质量月”“科技周”“世界标准日”“世界计量日”“世界认可日”“3·15国际消费者权益日”“实验室开放日”等活动。作为短期集中的宣传活动，无论是从宣传教育的受众面还是实施形式都非常有限。而且这些零散运动式的宣传活动覆盖范围小、次数少。长期以来政府部门已经形成了思维惯性，认为这些宣传活动就是质量教育，没有探索一种长期持续的、系统化的消费者质量安全教育规划。质量安全教育应该是一场持久战，而不是运动战。质量安全教育应该是一个与时俱进、系统化、全方位、有步骤持续推进的过程，短期临时性的宣传活动不能替代质量安全教育。

4.3 工作方式上缺乏以消费者为中心

一是缺乏与消费者的开放互动。单从市场监管部门而言，这些年投入不少资金和资源，依托企业和国家级省级科研院所、国家检验检测中心、国家重点实验室等机构以及优质企业，在全国范围内建成了不少的标准馆、科普馆、科普基地、中小学实践教育基地。这些都是开展质量安全教育的宝贵的基础设施和资源，但到底已经建成了多少？具体是哪些单位建设？地点在哪里？这些馆和基地到底开展了哪些活动、有哪些特色？如何预约和参观？根据课题组回收的288份网络随机调查问卷的统计分析结果，80%的消费者对质量科普基地和中小学质量教育基地不了解。缺乏统一权威的面向大众的质量安全教育平台，缺乏统一细致的资源管理和协调，导致民众不知，社会不晓，增加消费者获取质量知识、技术、信息等成本，影响整体的教育效果。

二是教育对象上缺乏层次与针对性。社区、城中村、乡镇、农村等不同区域，住着不同层次的人群，面临着不同的质量状况，质量安全教育的需求不同。目前无论是依托科普基地、新闻媒体还是借助科普日举办活动，主要是以城镇、社区居民为主，没有深入农村基层。广大农村由于农民受教育程度低，收入水平低，信息闭塞，使得农村成为造假售假的隐蔽地，过期劣质产品也流向了农村。针对农村消费者的产品质量安全教育尤为匮乏。不同年龄层的消费者人群，质量安全教育的需求也不同。因此，产品质量安全教育极有必要针对易受骗、高危群体进行针对性的质量安全科普教育。

5 政策建议

国家治理能力和治理体系现代化的一个重要标志和要求是服务型政府的建设。服务型政府应坚持以人民为中心，加强公共服务职能，推动形成多方协调格局，提升法治化水平，促进治理精细化。[11]现代质量治理也同样需要这样的理念和要求。质量安全教育属于公共服务，需要政府部门以消费者为中心，以法治化、多元化、精细化的方式真正推进，才能发挥质量安全教育的影响作用，推动我国质量治理水平的提升。

5.1 制定完善质量安全责任法规

制定产品质量安全相关法规，明确政府部门及社会各界的质量安全职责，推动各级政府部门将产品质量安全教育作为一项长期的工作任务，纳入日常工作职责。

5.2 加强质量安全教育的思想认识

政府质量监管部门，有必要从产品安全监管的职责出发，推进消费者质量安全教育，提高消费者的质量安全意识、安全风险防范意识和技能。研究表明，消费者权益保护效果、质量安全事件处理效果、质量安全预防与预警效果这三大因素与消费者对政府质量监管工作满意度高度正相关。[12]在政府部门监管力量和资源极其有限的情况下，有必要通过质量安全教育激发消费者的主观能动性，使消费者成为市场监管的重要辅助力量。

5.3 建立完善管理体制和工作机制

一是明确工作职责加强工作考核。制定质量安全相关法规或文件，将质量安全教育纳入政府工作职责，明确政府部门中的产品质量安全教育的主要负责部门。把质量安全教育工作纳入政府质量工作考核的指标之中，以此推动各级政府部门对质量安全问题和质量安全教育的重视，推动质量安全教育工作真正落实。

二是加大经费资源投入。在年度预算中设立质量安全教育专项经费，用于推动相关工作，如开展质量安全教育理论研究，建设质量安全教育基础设施，组织各项质量安全教育活动，设立质量安全教育工作奖励或补贴等等。

三是凝聚合力推动社会力量共同参与。质量安全教育其实一项技术性活动。政府部门的工作重点在于引导和组织，调动各协会、志愿组织、团体、技术机构、新闻媒体、企业的积极性，将质量安全教育工作以委托服务或者购买服务的方式，或者出台鼓励措施，组织调配社会的专业资源去开展质量安全教育。其中，需要特别加强与媒体的协调和沟通，联合发动技术机构和公益性志愿者组织，鼓励企业积极履行社会责任。

四是了解消费者需求，加强互动交流。加强已有的质量教育基地、质量科普馆等设施和相关产品质量安全科普教育资源的统一管理，加强在消费者群体中的推广宣传力度，提高资源利用率。建立全国统一的质量安全教育科普知识平台，以消费者更易于记住和接触的统一渠道、更容易理解接受的方式等开展质量安全教育。