质检机构改革不讳之路

文|蔡若夫

质检机构改革是党中央、国务院确定的一项重要改革任务，是国务院加快政府职能转变，推进政事分开、事企分离、管办分离的重要举措，也是全国事业单位改革的重要组成部分。如何实现改革有几个迫切需要解决的问题。

第一，改革动力不足。目前的改革，基本上是在行政力量主导下的单边推动，没有充分提升机构和人员自身的认识，也没有充分利用市场的力量来协助推进改革。目前质检机构大多能取得财政补助，能参与政府强制性检验检测、监督抽查任务，能借助部门行业的优势承揽业务。改革明显的去行政化、市场化导向，让部分既得利益者顾虑重重，导致改革缺乏动力。主要问题是目前很多质检机构属于事业单位，事业单位领导干部一般都是由政府任免。改革必然导致行政级别的取消，在一些“官本位”意识较浓的地方，推动改革十分困难。事业单位的终身制用工制度将被打破，“铁饭碗”的丢失可能成为技术机构改制转企的巨大阻力。部分机构存在机构臃肿，冗员严重的问题，改革带来的职工下岗、人员的安置分流、社会保障制度的衔接是推动平稳改革的难点。

第二，改革方向不明。在质检机构改革过程中，有两个绝对化倾向。一是全部向行政化靠拢，成为政府全包的公益一类；二是全部全盘向企业化转制，力图“甩包袱”。改革过程中仅仅局限于走“公益”还是“企业”的道路，以及“公益”和“企业”如何切割或划分，忽视了可能存在的“第三条道路”，忽视了当初质检机构设置的本意，未能很好研究其作为社会组织的改革方向与定位，更未能确立其应有的区别于政府和企业的管理模式。改革的方向没有明确，指挥棒有待细化，未来的改革目标存在不确定性和模糊性。

第三，改革进度不快。当前的改革跟不上政府的需求和市场开放的压力。随着国内质量技术服务市场不断壮大，外资和民营机构快速成长，并对质检机构的垄断地位形成挑战。目前很多改革仅限于初步整合，整合后“内优”即优化配置和体制优化还远远不够，尤其在全省乃至跨省范围内的优化还没有多少的动作。省一级层面，质检和特检机构的整合走在前面，标准化和计量机构的整合还很少，尤其是面向市场的标准、质检、计量、认证的“一条龙”服务较大型技术机构还没有真正出现。

第三，改革创新不多。欠缺对作为事业单位的技术机构进行类似国外“社会组织”的管理体制创新尝试：如尝试让国内质检技术机构学习国外社会组织的管理模式，减少甚至行政干预，尝试理事会制度等“官办民营”的管理模式等。尤其是发达国家的具有第三方公正地位的“社会组织”来控股相关质量技术公司的模式，尚未开始尝试并打开相关政策空间。管理机制始终是质检技术机构的软肋，也是削弱其市场竞争能力和社会服务能力的关键。

现有改革以整合为主，转企改制多为探索性尝试。改制转企后，事业单位法人转为企业法人，投资主体和产权将呈现多元化，事业单位转企后融资手段较单一、规模较少，资金是企业运行的血液，资金链锻炼对企业的打击是致命的，转制后融资困难不容忽视。改革的路径具体分为三步。

第一步，开展系统内整合。在市场监管系统内部，以业务为纽带开展整合，同时推动其他政府系统如农业、卫生、建设、工信等也内部开展整合，解决系统内重复建设和统一管理问题。目前最可行和最迫切需要完成的，是完成省一级的系统内部同类型技术机构的整合。这一类整合阻力最小，可行性和可操作性强，整合的需求强烈，立足现有的行政管理资源，可以较为轻松实现，是整合大潮中的“基本动作”，也最值得先行。正如前面已有的整合经验和成效证明，此类整合在改变现有质检技术机构小散弱、优化资源配置和减低内耗方面，会有诸多直接的成效。

同时可以考虑并行或后续再开展的整合。其一，副省级（省会）城市内同类质检机构与全省质检机构的整合，如现有的四川模式和湖南模式。因副省级（省会）城市设置的质监技术机构一般规模、能力较强，往往与省级机构相当，加上财政体制的因素，这类整合不宜作为强求，应根据各地实际，因势而为，成熟的先整合，暂不具备条件的不作强求。其二，质量、计量和标准化技术机构的大整合，或其中二者在省一级层面的整合，具备基础的可以在一开始就实行，阻力较大的则先搁置，先完成细分行业内的整合。

第二步，推进跨系统整合。推进省级检验检测资源跨部门、跨区域横向整合，建立法人治理结构，不明确主管部门，作为公益性公共检验检测认证平台，相关机构确需保留的原机构牌子可以保留加挂。

推进市县检验检测认证机构跨部门、跨领域、跨层级资源整合。原则上，副省级市可以保留少量公益类检验检测认证机构。市级检验检测机构原则上实行综合设置，保留事业单位属性，实行市场化运作，鼓励符合条件的转企改制，也可选择与相关省级检验检测认证机构实行纵向整合。现有市县已实现横向整合的检验检测机构保持不变。除特别需要外，县级不独立设置事业性质检验检测认证机构，现有检验检测资源可作为市级检验检测机构的分支机构；也可通过跨部门、跨领域资源整合，相关公益性检验检测服务通过政府购买服务等方式解决。通过一系列整合，逐步形成按专业设置，跨部门、跨行业、跨区域的公共检验检测认证服务平台，其资质由政府部门授权或认可。

第三步，改制和法人治理结构改革。

对关系国计民生、不适宜采取市场化运作模式，而又必须承担公共服务的技术机构，如掌握量值基准的计量技术机构，可继续保持设定为法定机构或政府实验室。对必须提供公共服务，具有第三方社会公正地位，既可以承担政府技术监管职责又可以参与市场竞争的质监技术机构，条件允许的可转为社会组织，并允许采用市场运作模式。

总之，质检机构改革，既要尊重历史和业务板块自身的关联性事实，也要充分发挥灵活性，不做简单的硬要求。在设计中，还要注重对改革形成统一认识，在全系统乃至全国解放和统一思想，要站在全国技术机构改革的高度来认识改革，形成改革的合力，减少改革的阻力。要明确改革以理顺关系、减少重复建设、优化资源配置和激发活力为目标，要打破部门利益和小集体利益，回归技术机构应有的社会角色，并从全社会和全国的角度统一布局和配置资源。