刑事执行检察工作转型发展的新方向

● 王守安/文

2018 年6 月，全国检察机关刑事执行检察工作座谈会提出了当前和今后一个时期的总体工作思路，概括起来就是“一个中心、两条主线、三结合检察方式、四项核心业务、五项基础建设、六个工作理念”。目前来看，这个总体思路依然符合当前实际和工作发展需要。当然，随着职权配置变化和检察改革的推进，其中的一些具体表述需要进行调整和完善。比如，“三结合检察方式”的表述要调整为巡回检察与派驻检察相结合、专项检察与常规检察相结合、上级检察与同级检察相结合；再如，“四项核心业务”中的“刑事执行职务行为监督”的内涵，可以进一步明确为包括提出检察建议、纠正违法意见和查办司法工作人员相关职务犯罪案件等监督手段。下一步，刑事执行检察工作要以“三个转变”为驱动，认真贯彻“稳进、落实、提升”的检察工作总基调，坚持问题导向，加强调查研究，突出工作重点，提升工作品质，推动各项工作创新发展。

一、坚持以办案为中心，积极推动“三个转变”，实现工作创新提升

（一）在检察方式上，实现向巡回与派驻相结合转变

要以巡回检察为牵引，充分发挥巡回检察工作优势，改进派驻检察工作，优化检察方式，不断提升刑事执行检察工作的质量和效果。一方面在全面推进对监狱实行巡回检察的同时，要积极研究探索检察机关对看守所实行巡回检察。加强对看守所巡回检察工作的调查研究，研究论证巡回检察工作方案和目录。另一方面，统筹考虑对社区矫正、指定居所监视居住场所、强制医疗场所开展巡回检察或派驻检察。认真总结对监狱开展巡回检察的经验和做法，结合工作实际，对社区矫正、指定居所监视居住场所、强制医疗场所开展巡回检察或派驻检察，着力发现和督促解决社区矫正、指定居所监视居住和强制医疗执行工作中的突出问题。

（二）在工作模式上，实现向办案为主转变

张军检察长强调，做优刑事检察工作，就是要以办案为中心，把案件、把工作做扎实。工作模式实现向办案为主转变，要重点抓好以下几项工作：一是加强办案工作的规范化建设。从去年开始，第五检察厅已组织专门力量，认真梳理了业务规范化建设情况和实践需求，着手对各项业务工作进行细化规范，正在加快推进各项业务办案指引的研究制定。二是构建监督业务案件化办理的工作机制和程序。深入研究监督类案件的特点，对于事故检察案件、需要书面提出检察建议和纠正违法等监督意见的监督类案件，建立立案标准、审查调查核实的内容和证明标准、释法说理、繁简分流、监督意见宣告反馈等工作机制，建立健全立案、审查或调查核实、结案处理、制发法律文书、督促纠正和立卷归档等办案程序，切实提升办理监督类案件的规范化和精细化水平。三是突出办案重点。各地要紧扣司法工作实践、坚持问题导向，紧紧抓住刑事执行活动中的突出问题，聚焦司法工作人员相关职务犯罪的重点领域、重点环节，集中精力、集中力量，重点查处一批典型性案件。对一些疑难复杂、有指导意义的案例要积极向最高人民检察院报送。我们将根据情况，分批次地编发减刑假释暂予监外执行、羁押必要性审查、巡回检察、社区矫正检察、职务犯罪侦查等指导性案例或者典型案例，继续开展精品案例和优秀检察建议、纠正违法案例评选工作，争取做一件成一件、成一件影响一片。四是提高办案质量。质量是办案工作的生命线。最近，最高人民检察院正在研究制定案件质量评价指标体系。如何评价执检和侦查办案工作的质量和效果，建立一套科学合理、符合实际的案件质量评价体系，促进工作长远的发展，对于我们来说是一个重要的课题，各地都要认真研究探索。

（三）在工作方式上，实现向信息智能转变

信息智能化的迅速发展，对检察工作产生了深刻的影响，也是检察工作持续发展的重要支撑。顺应并抓住信息化快速发展的机遇，是我们提高工作效能，规范司法行为，提高宏观指导针对性的一个有段途径。因此，我们要顺应大趋势，把执检和侦查工作深度融入到“智慧检务”建设的大盘子中，进一步推进信息化与业务深度融合，通过信息化、科技化、智能化的方式开展工作。一是要全力配合做好统一业务应用系统2.0 版本的研发工作，切实解决1.0 系统中存在的部分案件程序繁简不分、案卡填录数据过多等基层干警反映强烈的突出问题。二是要加快信息化建设步伐，积极推进减刑假释信息化办案平台建设、监狱与派驻检察室视频监控联网共享等信息化工作，打破数据壁垒，推动数据共享，切实解决重复劳动、无谓劳动的问题。三是切实提升“智慧检务”应用能力，全面落实《全国检察机关智慧检务行动指南（2018—2020 年）》的各项要求，依托人工智能、大数据等技术，结合刑事执行检察工作的特点，统筹推进智能辅助办案、辅助监督软件的开发，切实提高案件质效，切实强化业务指导的能力水平。

二、突出核心业务，着力提升工作品质

（一）做优羁押必要性审查工作

新时代，做优羁押必要性审查工作，就必须强化担当意识，不断提高羁押必要性审查办案质效。为此，要着力提高办案质量，加强办理羁押必要性审查案件的程序规范性和实体准确性。一是落实好权利告知制度，坚持在逮捕后5 个工作日内告知被羁押犯罪嫌疑人享有申请羁押必要性审查的权利。二是积极探索建立羁押必要性审查程序性事项告知制度，扩大羁押必要性审查公开听证制度的适用。当前，要特别注意增强大局意识，将涉民营企业家案件作为羁押必要性审查工作重点，进一步扩大涉民营企业家案件的审查适用范围，依法平等保护民营经济合法权益。要以“谦抑、审慎、文明”理念为办案指导思想，严格把握罪轻与罪重的界限，对于可能属于生产、经营、融资活动中的创新创业行为，涉及非法经营罪、合同诈骗罪罪与非罪认定的，以及涉及民事纠纷与刑事案件界限认定的，要依法加大审查力度。经审查，认为不违反刑事法律有关规定的，应当依法及时提出予以释放的建议，防止将民事责任误判为刑事责任；对企业为开展正常经营活动而给付“回扣”“好处费”的行为涉嫌行贿犯罪的，要区分个人犯罪和单位犯罪，依法按照情节轻重开展羁押必要性的量化评估。

（二）做精刑罚变更执行监督工作

刑罚变更执行是刑罚执行中容易滋生腐败、产生执法司法不公的重点环节，党中央高度重视，社会普遍关注。全国刑事执行检察业务部门始终将刑罚变更执行监督作为一项重要工作予以推进，取得了较好的成效。但也存在一些问题和不足，离党中央的要求和人民的期待还有较大差距。例如，对罪犯计分考核活动的监督有待进一步深入，对一些应当重点调查核实的案件，难以开展深入细致的调查核实工作。再如，监督不规范的问题在一些地方依然存在，有的地方检察机关对刑罚执行机关批次提请中的同一或同类问题多次提出检察意见；有的地方检察机关对检察建议的质量重视不够，制发的检察建议数量虽多但内容笼统、操作性不强；有的地方对检察建议一发了之，对整改情况督促落实不够。对此，刑罚变更执行监督工作要从三个层面实现“精准”监督。一是抓重点，继续做好重点罪犯和关键环节的监督。着重加强对“三类罪犯”等重点罪犯以及罪犯岗位调整、计分考核、立功奖励、病情鉴定等关键环节的监督，持续加强对“以权赎身”“提钱出狱”等问题的监督纠正。加强与刑罚执行机关和人民法院的沟通，科学规范减假暂监督统计口径和标准。二是提实效，充分发挥信息技术对办案的支持作用。研究优化检察机关统一业务应用系统减假暂案件办案模块，减少不必要的办理环节和流程；对减假暂案件实行繁简分流，尽快实现与减刑、假释信息化办案平台的有效衔接。在办理保外就医案件中与检察技术部门加强协作，发挥技术性证据审查作用，提高监督的准确性。三是增刚性，注重检察建议的质量和落实。注重对减假暂案件中同一类问题的总结分析，提高检察建议的质量和精准度，通过一个检察建议堵塞多个漏洞、解决一批问题。强化监督保障，通过社会公开、抄送有关部门等方式，提升检察建议的落实效果。对于减假暂活动中的严重违法问题严肃监督纠正，构成犯罪的，依法查办或送有关部门依法处理。

（三）做实社区矫正检察工作

目前，社区矫正法尚未出台，刑法、刑事诉讼法关于监外执行方面的规定较为原则、内容也较少，相关法律法规还不够完善，给监外执行检察工作的规范化建设带来一定困难。基层基础建设薄弱、力量不强、机构不健全、人员配备不到位的现象比较突出，也一定程度上制约了监外执行检察工作的规范深入开展。这些问题既是挑战，也是机遇。我们要看到，法律规定越原则，越是能发挥我们的主观能动性，越是一张白纸，越是能画出一幅美丽的图案。做就是成绩，干出成绩就是创新！当前，社区矫正监督工作的重点是，进一步加大核查纠正脱管漏管的工作力度，切实预防和减少脱管漏管问题的发生，不断增强综治考评工作科学性与实效性，做到这项工作有人抓、有人管、管得好。同时要积极探索创新，持续推进社区矫正监督工作规范化、常态化建设，对交付执行、监督管理、变更执行和终止执行开展全面监督。做好《监外执行和社区矫正检察基础数据月报表》的填录与报送工作，坚持与公安、司法局定期核实对比，确保数据准确无误，全面客观地反映社区矫正监督基本情况。

（四）做准刑事执行职务行为监督和司法渎职侵权案件查办工作

目前，我们提出检察建议和纠正违法意见运用的较多、也较好。下一步要继续用好这两种监督手段，充分运用政治智慧、法律智慧、监督智慧办理案件，加强与公安、法院、司法行政等部门的沟通，加强释法说理，构建双赢多赢共赢工作格局，不断提高工作质效。查办职务犯罪案件工作是最具刚性的监督手段，也是检察机关的“老本行”，新时代背景下做好司法人员相关职务犯罪侦查工作，要把握三点：一是统一思想认识，准确把握修改后《刑事诉讼法》赋予检察机关部分职务犯罪侦查权的政治意义与立法精神，找准职能定位。司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，严重影响司法权威和公信力，严肃查处此类犯罪案件，是党风廉政建设和反腐败工作大局中的重要组成部分。修改后《刑事诉讼法》规定这类案件检察机关可以立案侦查，既是基于司法便利性和惩治及时性、有效性的现实考量，更是党中央对检察机关的信任和重托，饱含着人民群众对检察机关的殷切期待。面对新形势新任务，我们做好侦查办案工作，一方面要更新侦查办案理念，要清楚认识到新时代检察机关查办职务犯罪案件工作，与检察机关以往侦查办案工作无论是从管辖范围、职责定位、职权运行方式等方面都有较大本质区别；另一方面，要找准职能定位，深刻认识职务犯罪侦查工作对于丰富检察机关法律监督手段，提升监督刚性，构建检察建议、纠正违法和查办职务犯罪有机结合的法律监督体系的重要意义。定位定准了，侦查办案工作自然就有了新思路、新方法、新局面。二是积极稳妥开展司法工作人员职务犯罪侦查工作，准确把握职责范围。“积极、稳妥”是张军检察长在年初在全国检察长会议上对检察机关司法工作人员职务犯罪侦查工作提出的要求，邱学强副检察长在最高人民检察院领导干部业务讲座上也对这项工作要求进行了解读。“积极”就是在诉讼监督过程中，发现司法工作人员相关职务犯罪线索的，必须依法查办。基层人民检察院发现相关线索的，必须及时移送上级人民检察院。“稳妥”就是厘清权力边界，切实做到侦查管辖范围上不能擅自突破、侦查办案程序上不能擅自突破、监检衔接机制上不能擅自突破，将严格规范贯穿于职务犯罪侦查工作全过程。三是依法规范开展司法工作人员职务犯罪侦查工作，严把案件质量。办案质量既体现在实体公正、程序公正上，也体现在办案效果上。要严格执行《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则》等法律法规关于查办职务犯罪案件工作的相关规定，把好案件程序关、证据关和法律适用关，严格掌握立案标准，防止草率立案、立“凑数案”和超越管辖办案，切实杜绝“立不住、诉不出、判不了”问题。我们要时刻牢记依法办案、规范办案、安全办案、廉洁办案，严格遵守法律规定和检察纪律，保证每一个案件的办案质量经得住检验，保证每一个案件的法律效果、政治效果和社会效果。要特别强调的是，我们查办别人、自己更要警醒，在办案过程中一定要严守法律规定，严格依法办案，绝不能出现刑讯逼供等违法行为；一定要严守安全底线，杜绝出现安全事故；一定要严守廉洁纪律，采取切实措施，加强队伍教育，防止出现以案谋私、徇私枉法等行为。

三、增强问题意识，提高服务大局的水平

（一）积极参与和保障扫黑除恶专项斗争

针对目前执检部门在参与和保障扫黑除恶专项斗争中，存在涉黑涉恶案件的界定不明确、涉黑涉恶罪犯依法减刑假释依法从严掌握的标准不明确、深挖排查涉黑涉恶案件线索的力度不够等问题，各省级院要严格把关，加强对下级院办理重大疑难复杂涉黑涉恶案件的指导、督办，真正做到“是黑恶犯罪一个不放过，不是黑恶犯罪一个不凑数”。要重点结合刑事执行检察职能，特别是在监管活动监督、社区矫正检察、办理罪犯又犯罪案件等工作中，充分发挥职能作用，精准有效打击黑恶势力。同时，还要不断加强日常监督，严格掌握涉黑涉恶罪犯减刑、假释、暂予监外执行适用条件；加强监管活动监督，积极防范和严肃打击以“牢头狱霸”为主要表现形式的监管场所黑恶势力。

（二）持续开展监督维护在押人员合法权益专项活动

强化人权保障观念，保障在押人员合法权益，促进将罪犯改造成守法公民，是坚持标本兼治工作理念，向社会输出合格检察产品、法治产品的重要载体。对于依法应当变更强制措施、减刑假释暂予监外执行和发放劳动报酬，以及超时间劳动、不应当采取警械措施、不合规计分考核的，要敢于监督、善于监督。要进一步加大纠正超期羁押和久押不决案件工作力度，监督监管单位严格落实换押和羁押期限变更通知制度，研究解决羁押工作中出现的新情况和新问题，切实巩固清理纠正久押不决案件专项活动成果，时刻绷紧羁押期限监督这根弦，防止久押不决案件发生反弹。还要注意定期总结工作情况，认真梳理排查专项活动中发现的问题，依法办理监督案件，涉嫌职务犯罪的，要及时移送或者立案侦查，确保专项活动取得实实在在的效果。

（三）持续深化判处实刑罪犯未执行刑罚和财产刑执行检察活动

要深化总结前两年检察活动中存在的问题和工作经验，进一步深化线索移送、审查与跟踪督导，持续监督纠正检察活动中发现的问题。要注意协调法院、公安和司法行政机关合力攻坚，重点加强对下落不明和在逃罪犯的抓捕工作，重点加强有财力执行却拒不执行财产刑的监督，切实维护裁判权威，体现法律的严肃性。要进一步加强与相关部门的沟通协调，建立健全案件信息共享机制，加强工作制度建设，推动刑罚交付执行监督和财产刑执行监督工作常态化、规范化、制度化。